委托評(píng)估公司對(duì)被征收房屋進(jìn)行評(píng)估的行為是否屬于行政委托行為？

對(duì)被征收房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估時(shí),，房屋征收部門與房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)雖簽訂有評(píng)估委托合同,。但因該委托事項(xiàng)為專業(yè)性房屋價(jià)值評(píng)定,，而并非委托實(shí)施行政職權(quán)或行政管理行為，故該評(píng)估委托實(shí)質(zhì)上不屬于行政委托行為,，不屬于行政訴訟受案范圍,。

當(dāng)?shù)啬硡^(qū)政府作為房屋征收實(shí)施單位委托某房地產(chǎn)評(píng)估公司對(duì)其房屋價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的行為違法，遂向某市政府提出行政復(fù)議申請(qǐng),。某市政府認(rèn)為該事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議受案范圍,，決定不予受理。當(dāng)事人不服,，提起行政訴訟,。請(qǐng)求撤銷某市政府不予受理決定書，并判令其依法履行行政復(fù)議職責(zé),。

在房屋征收補(bǔ)償中，房屋征收部門委托房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征收房屋進(jìn)行價(jià)值評(píng)估的行為是否可訴,？

當(dāng)前,，因城市化進(jìn)程的加快，房屋征收補(bǔ)償類行政案件在行政案件中占比最高,。征收補(bǔ)償?shù)那疤崾且_定房屋價(jià)值,，所以，房屋價(jià)格評(píng)估問題幾乎在每個(gè)房屋征收類行政案件中都會(huì)有所涉及,。那么,，當(dāng)事人對(duì)房屋征收部門委托房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的房屋價(jià)格評(píng)估行為能否提起行政復(fù)議或行政訴訟，對(duì)評(píng)估報(bào)告不服應(yīng)如何行使救濟(jì)權(quán)利呢,？這是當(dāng)前司法實(shí)踐中較為普遍和突出的問題,，而且對(duì)此問題認(rèn)識(shí)分歧較大。

《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第六條規(guī)定：“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)選定或者確定后,，一般由房屋征收部門作為委托人,，向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)出具房屋征收評(píng)估委托書，并與其簽訂房屋征收評(píng)估委托合同,?！睋?jù)此，因房屋征收部門是行政機(jī)關(guān),，其與房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)簽訂有評(píng)估委托合同,，屬于行政委托行為，系行政機(jī)關(guān)委托其他單位承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作的行政行為,，該行政委托行為對(duì)被征收人產(chǎn)生直接法律后果,，屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍,。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,，房屋征收部門與房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)雖然簽訂有評(píng)估委托合同,，但該合同中體現(xiàn)的委托事項(xiàng)是進(jìn)行專業(yè)性的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估，并非房屋征收部門在其行政職權(quán)范圍內(nèi)將某項(xiàng)行政職權(quán)或行政事項(xiàng)進(jìn)行的委托,，委托方雖為行政機(jī)關(guān),，但委托事項(xiàng)不屬于行政職權(quán)轉(zhuǎn)移，受托方實(shí)施的不是行政行為,，其實(shí)質(zhì)不是行政委托,。該評(píng)估報(bào)告只是進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊豁?xiàng)依據(jù)和參考，最終影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的是達(dá)成的行政補(bǔ)償協(xié)議,。且如當(dāng)事人對(duì)該評(píng)估報(bào)告不服,，依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》規(guī)定有其體系內(nèi)相應(yīng)的申請(qǐng)復(fù)核、鑒定的救濟(jì)程序,，故該委托評(píng)估行為不屬于行政復(fù)議,、行政訴訟受案范圍，不可訴,。我們認(rèn)為后一種觀點(diǎn)是正確的,，前一種觀點(diǎn)系對(duì)行政委托的內(nèi)涵理解有誤，理由如下：

一,、行政委托的實(shí)質(zhì)是行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移

當(dāng)前,，行政委托在法律層面沒有明確的界定，既沒有統(tǒng)一,、系統(tǒng)的規(guī)范體系,，其所涉的條文也沒有明確它的具體內(nèi)涵。主要涉及討論的條文有《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第五款,，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十八條,、第十九條，《中華人民共和國(guó)行政許可法》第二十四條,。我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)行政委托的內(nèi)涵理解大多從相關(guān)的零散條文中推導(dǎo)出來,。姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中認(rèn)為，行政委托是指行政機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的社會(huì)公權(quán)力組織或私權(quán)利組織,，以該行政機(jī)關(guān)的名義行使某項(xiàng)行政職能,、辦理某種行政事務(wù)，并由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度,。從上述表述看,，其具有如下特點(diǎn)：1.委托主體是行政主體，包括行政機(jī)關(guān),，以及法律法規(guī)授權(quán)的組織,。2.受委托主體不限于行政機(jī)關(guān)，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的組織和個(gè)人,。3.委托事項(xiàng)為國(guó)家公權(quán)力,，即委托行使的是某項(xiàng)行政職能,、辦理某種行政事務(wù)。行政委托的核心是轉(zhuǎn)移部分原來屬于國(guó)家本身的行政法上的權(quán)限或權(quán)能,。這是行政委托的實(shí)質(zhì)要件,。4.委托責(zé)任。受委托組織以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政管理行為,，并由該委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果和責(zé)任,。即委托他人行使公權(quán)力，但行為責(zé)任仍歸屬于委托方,。

可見,，行政委托是一種行政體制內(nèi)的權(quán)力組織方式，其實(shí)質(zhì)要件在于委托的內(nèi)容為國(guó)家公權(quán)力,，該制度的核心是行政權(quán)力轉(zhuǎn)移而責(zé)任歸屬不變,。行政委托的事務(wù)從性質(zhì)上看是行政行為，即由委托人行使的行政委托行為必然與特定行政相對(duì)人發(fā)生行政法律關(guān)系,，并對(duì)特定行政相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響,。行政委托的特點(diǎn)，在于受委托者依據(jù)委托,，代替委托方行政機(jī)關(guān)實(shí)施了行政職權(quán)和行政管理行為。

二,、委托房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的事項(xiàng)僅為專業(yè)性房屋價(jià)值評(píng)定,，并非委托其實(shí)施行政職權(quán)或行政管理行為，不屬于行政委托行為

《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第六條中雖然規(guī)定,，房屋征收部門作為委托人,，與房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)簽訂房屋征收評(píng)估委托合同。但該委托不符合提起行政訴訟的行政委托的實(shí)質(zhì)要件,，不屬于行政委托行為,，不可訴。主要理由如下：

1.房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,，不是房屋征收部門依職權(quán)確定的

在房屋征收中,，房屋的評(píng)估價(jià)值是房屋補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益影響重大,，所以,，對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定尤為慎重，法律法規(guī)對(duì)其資質(zhì),、選定程序都有專門的規(guī)定,。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十條規(guī)定:“房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,；協(xié)商不成的,，通過多數(shù)決定,、隨機(jī)選定等方式確定，具體辦法由省,、自治區(qū),、直轄市制定。房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立,、客觀,、公正地開展房屋征收評(píng)估工作，任何單位個(gè)人不得干預(yù),?！薄秶?guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第四條具體解釋了在協(xié)商不成的情形下，房屋征收部門通過組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定,，或者采取搖號(hào),、抽簽等隨機(jī)方式確定?？梢?，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是由被征收人協(xié)商選定的，不是房屋征收部門依職權(quán)確定的,。在委托評(píng)估機(jī)構(gòu)過程中,，房屋征收部門和被征收人處于平等主體地位，委托行為不是行政機(jī)關(guān)單方依職權(quán)作出的,，不具有行政行為特征,。

2.委托事項(xiàng)為房屋價(jià)值評(píng)估，不屬于行使行政職權(quán)或行政管理的行為

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第二條,、第三條規(guī)定,，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)接受委托后，開展房屋征收評(píng)估,、鑒定工作,，評(píng)估被征收房屋價(jià)值，測(cè)算被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格,。據(jù)此規(guī)定,，被委托評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行的是評(píng)定被征收房屋價(jià)值的行為，形成的評(píng)估結(jié)論是征收補(bǔ)償過程中的重要參考數(shù)據(jù),。但該評(píng)估機(jī)構(gòu)接受委托的事項(xiàng)屬于專業(yè)性房屋價(jià)值評(píng)定行為,，不是代替房屋征收部門行使行政管理職權(quán)的行為，其與當(dāng)事人之間沒有形成行政法律關(guān)系,。且該評(píng)估結(jié)論只是房屋補(bǔ)償中的一項(xiàng)依據(jù),，并沒有對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成直接的、最終的影響,。該行為系房屋征收過程中的一種程序性行為,，其結(jié)果將被后續(xù)的房屋征收補(bǔ)償行為所吸收,。對(duì)當(dāng)事人權(quán)益造成直接最終影響的是，房屋征收部門與被征收人之間最終達(dá)成的征收補(bǔ)償協(xié)議,。故權(quán)利人可通過房屋征收安置補(bǔ)償主張自己的權(quán)利,，委托評(píng)估機(jī)構(gòu)行為不具有獨(dú)立的可訴性。綜上,，委托評(píng)估中委托事項(xiàng)不涉及行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移,，不符合行政訴訟中行政委托的實(shí)質(zhì)要件。

3.評(píng)估機(jī)構(gòu)以自己名義作出評(píng)估報(bào)告,，并對(duì)該報(bào)告負(fù)責(zé)

根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第三條規(guī)定：“房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu),、房地產(chǎn)估價(jià)師，房地產(chǎn)專家評(píng)估委員會(huì)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立,、客觀,、公正的開展房屋征收評(píng)估、鑒定工作,，并對(duì)出具的評(píng)估鑒定意見負(fù)責(zé),。”第十七條規(guī)定：“整體評(píng)估報(bào)告和分戶評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)房屋征收評(píng)估項(xiàng)目的兩名以上注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師簽字,，并加蓋房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)公章,。”據(jù)此規(guī)定,，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是以自己名義實(shí)施房屋評(píng)估工作,，并對(duì)形成的評(píng)估報(bào)告負(fù)責(zé)。但在行政委托制度中,，受委托組織應(yīng)以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政管理行為，并由該委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果和責(zé)任,。故房屋征收中的房地產(chǎn)委托評(píng)估行為也不符合行政委托制度中的責(zé)任承擔(dān)要件規(guī)定,。

三、房屋征收部門委托房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估行為雖不可訴,，但其有自身體系內(nèi)的救濟(jì)渠道

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》,、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》中有關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議,、行政訴訟針對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查,。行政行為是指行政主體在行使行政職權(quán)，進(jìn)行行政管理過程中實(shí)施的,，能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為,。這里能夠引起行政復(fù)議、行政訴訟的是對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生影響的行政行為,。所以,，即使是因行政委托引起的行政訴訟,，審查的也是受托方代為委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行使行政職權(quán)或行政管理行為，而不是行政委托本身,。房屋征收部門雖然與房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)形式上簽訂有委托合同,，但因該委托事項(xiàng)不發(fā)生行政權(quán)力轉(zhuǎn)移，不符合行政委托的實(shí)質(zhì)要件,，故不屬于行政委托行為,，不應(yīng)被納入行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍,。

雖然委托評(píng)估不屬于行政訴訟范圍,，但并不表示當(dāng)事人如對(duì)評(píng)估報(bào)告有異議而無法救濟(jì)，房屋評(píng)估體系中規(guī)定有相應(yīng)救濟(jì)渠道,?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條第二款規(guī)定：“對(duì)評(píng)估確定的被征收房屋價(jià)值有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估,。對(duì)復(fù)核結(jié)果有異議的,，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定?！?br>《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》第十九條：“被征收人或者房屋征收部門對(duì)評(píng)估報(bào)告有疑問的,，出具評(píng)估報(bào)告的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向其作出解釋和說明?！钡诙畻l：“被征收人或者房屋征收部門對(duì)評(píng)估結(jié)果有異議的,，應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)估報(bào)告之日起10日內(nèi)，向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估,。申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估的,，應(yīng)當(dāng)向原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)提出書面復(fù)核評(píng)估申請(qǐng)，并指出評(píng)估報(bào)告存在的問題,?！钡诙l：“被征收人或者房屋征收部門對(duì)原房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核結(jié)果之日起10日內(nèi),，向被征收房屋所在地評(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定,。”根據(jù)上述規(guī)定,，如對(duì)評(píng)估報(bào)告有異議,，當(dāng)事人可向原房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估，對(duì)復(fù)核評(píng)估仍有異議的,，可向當(dāng)?shù)卦u(píng)估專家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定,。可見，對(duì)評(píng)估報(bào)告有異議的,，法律法規(guī)中規(guī)定有其體系內(nèi)特有的救濟(jì)渠道,。當(dāng)事人應(yīng)以此方式行使其相應(yīng)的救濟(jì)途徑。
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