如何理解《行政訴訟法》第三十八條規(guī)定的“由被告承擔舉證責任”

在行政賠償訴訟中，原告應當就行政行為是否造成損失,、具體損失數(shù)(金)額（以下統(tǒng)稱損失金額）多少承擔舉證責任,。需要強調(diào)的是，上述原告就損失金額承擔的舉證責任,，是法律預先規(guī)定的而非由法官酌定的,，是固定不變的而非可轉移的，是客觀的舉證責任而非主觀的舉證責任,，是結果意義的舉證責任而非行為意義的舉證責任，是說服法官相信待證事實已達到高度可能性的責任而非推進訴訟進行的責任,。易言之,，只要原告所提供的證據(jù)不能證明其有關遭受損失及損失金額的主張，且對方又不認可其有關損失金額的主張,，法院經(jīng)調(diào)查核實后仍無法準確認定,，有關損失金額的案件事實處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時，原告將因舉證不能或者未能完全履行舉證責任而承擔其主張得不到法院支持的不利后果,。當然,，《行政訴訟法》及相關司法解釋，基于證據(jù)的可得性,、當事人提供證據(jù)的便利性以及對違反法定程序的行政機關的懲戒性,，對于因被告違法行政而造成原告舉證困難的情形作出了特殊規(guī)定,。《行政訴訟法》第三十八條第二款即規(guī)定：“在行政賠償,、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因導致原告無法舉證的,，由被告承擔舉證責任,。”但此條規(guī)定的舉證責任,，與前述原告的舉證責任仍有較大區(qū)別：兩種舉證責任在證明目的,、證明對象（待證事實）、不利后果等方面仍存在較大區(qū)別,，特別是在是否存在損失及損失金額的認定等方面可能存在根本性分歧,。因而，不能將《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定的“由被告承擔舉證責任”,，擴大理解為由被告對原告主張的存在損失及損失金額多少承擔舉證責任,，更不能進一步認為該舉證責任屬于結果意義上的舉證責任；否則將違反“否定之人無需舉證”這一基本證據(jù)法則,，也將讓主張消極事實的被告,，在案件審理中難以履行相應的舉證責任。在此種情形下,，行政訴訟中的原告和被告,，對是否存在損失以及損失金額問題的舉證責任，仍宜根據(jù)《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定,，參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十條和第九十一條相關規(guī)定,，分別承擔相應的舉證責任和證明責任，并在此基礎上科學,、合理地確定并分配被告行政機關的舉證責任,。申言之，當事人對自己提出的訴訟請求所依據(jù)的事實或者反駁對方訴訟請求所依據(jù)的事實,，應當提供證據(jù)加以證明,；當事人未能提供證據(jù)或者證據(jù)不足以證明其事實主張的，由負有舉證證明責任的當事人承擔不利的后果,；主張法律關系存在的當事人,，應當對產(chǎn)生該法律關系的基本事實承擔舉證證明責任；主張法律關系變更,、消滅或者權利受到妨害的當事人,，應當對該法律關系變更、消滅或者權利受到妨害的基本事實承擔舉證證明責任。

當然,，因被告行政機關違反正當程序,，不依法公證或者制作證據(jù)清單，給原告履行舉證責任造成困難的,，人民法院可以在原告已就損失金額提供證據(jù)初步證明的基礎上,，適當降低證明標準，或者通過推定等方式,，依法作出對被告不利的認定,。在被訴行政行為確已給原告造成損失，但原被告雙方又無法證明具體損失數(shù)額的情況下,，法庭可以結合國家賠償價值取向,、舉證目的、證明對象的實際情況等,，對全案證據(jù)進行綜合審查,，并遵循法官職業(yè)道德，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗,，進行全面,、客觀和公正地分析判斷，依法對損失金額予以認定,。

一,、關于行政申請再審案件審查重點問題

人民法院審理行政案件，實行兩審終審制度,。再審程序是針對生效裁判可能出現(xiàn)的重要錯誤而賦予當事人的特別救濟程序,。人民法院審理行政申請再審案件，雖然針對的是已經(jīng)生效的二審裁判的適法性,，但卻并非需要全面審查二審裁判的適法性,，而是要結合再審申請人的再審請求事項和再審事由進行；除非原二審裁判存在顯而易見的違法之處,，否則對再審申請人未主張的再審請求和再審事由,，人民法院不宜擴張審查，以落實兩審終審原則,，并維護生效裁判的穩(wěn)定性,。
本案區(qū)政府根據(jù)生效的國有土地上房屋征收決定，組織實施搬遷,，本身并不違法。但在實施強制搬遷過程中,，未逐一清點,、交接有關財物、未形成相關公證,、保全證據(jù)材料,，違反正當程序,，構成程序違法，一,、二審法院判決確認該搬遷行為違法,，并無不當。再審審查中,，各方當事人也均未對搬遷程序違法問題再行爭執(zhí),，因而對被申請人區(qū)政府組織實施搬遷的合法性問題，本院不再審查,。同時,，本案再審申請人并不是被征收房屋的所有權人，依法也不享有主張房屋所有權的補償安置問題,；且當事人有關搬遷補助,、停業(yè)停產(chǎn)損失補助、附屬物,、裝潢補助以及電話電視移裝費等損失補償,，已由生效民事判決予以解決，因而此部分的補償問題,，也不屬于本案審查范圍,。因此，結合再審申請人的再審申請請求和申請再審的事由,，本院在本申請再審案件中僅審查強制搬遷是否以及給當事人承租房內(nèi)的物品造成多大損失,，應如何確定賠償金額。

二,、關于行政賠償訴訟中原,、被告舉證責任區(qū)分問題

被告對被訴行政行為合法性承擔舉證責任，是行政訴訟的特點,；但與被告行政機關對被訴行政行為合法性承擔舉證責任的規(guī)定有所不同,，行政賠償訴訟中原告對行政行為造成其損失事實的舉證責任，法律規(guī)范作了特別規(guī)定,?！吨腥A人民共和國國家賠償法》第十五條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政賠償案件，賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張,，應當提供證據(jù)”,；《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項進一步規(guī)定：“在一并提起的行政賠償訴訟中，原告應當就因受被訴行為侵害而造成損失的事實承擔舉證責任”,；《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）第五條也規(guī)定：“在行政賠償訴訟中,，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據(jù)。”上述規(guī)定,，與通常認為的被告行政機關對行政行為合法性負舉證責任的規(guī)定并不沖突,。因而，根據(jù)上述法律規(guī)范的規(guī)定,，在行政賠償訴訟中,，原告應當就行政行為是否造成損失、具體損失數(shù)(金)額（以下統(tǒng)稱損失金額）多少承擔舉證責任,。需要強調(diào)的是,，上述原告就損失金額承擔的舉證責任，是法律預先規(guī)定的而非由法官酌定的,，是固定不變的而非可轉移的,，是客觀的舉證責任而非主觀的舉證責任，是結果意義的舉證責任而非行為意義的舉證責任,，是說服法官相信待證事實已達到高度可能性的責任而非推進訴訟進行的責任,。只要原告所提供的證據(jù)不能證明其有關遭受損失及損失金額的主張，且對方又不認可其有關損失金額的主張,，法院經(jīng)調(diào)查核實后仍無法準確認定,，有關損失金額的案件事實處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時，原告將因舉證不能或者未能完全履行舉證責任而承擔其主張得不到法院支持的不利后果,。
《行政訴訟法》及相關司法解釋,，基于證據(jù)的可得性、當事人提供證據(jù)的便利性以及對違反法定程序的行政機關的懲戒性,，對于因被告違法行政而造成原告舉證困難的情形作出了特殊規(guī)定,。
《行政訴訟法》第三十八條第二款即規(guī)定：“在行政賠償、補償?shù)陌讣?，原告應當對行政行為造成的損害提供證據(jù),。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任,?！?br>規(guī)定的舉證責任，與前述原告的舉證責任仍有較大區(qū)別：兩種舉證責任在證明目的,、證明對象（待證事實）,、不利后果等方面仍存在較大區(qū)別，特別是在是否存在損失及損失金額的認定等方面可能存在根本性分歧,。
不能將《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定的“由被告承擔舉證責任”,，擴大理解為由被告對原告主張的存在損失及損失金額多少承擔舉證責任，更不能進一步認為該舉證責任屬于結果意義上的舉證責任,；否則將違反“否定之人無需舉證”這一基本證據(jù)法則,，也將讓主張消極事實的被告,，在案件審理中難以履行相應的舉證責任。在此種情形下,，行政訴訟中的原告和被告，對是否存在損失以及損失金額問題的舉證責任,，仍宜根據(jù)《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定,，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）第九十條和第九十一條相關規(guī)定，分別承擔相應的舉證責任和證明責任,，并在此基礎上科學,、合理地確定并分配被告行政機關的舉證責任。申言之,，當事人對自己提出的訴訟請求所依據(jù)的事實或者反駁對方訴訟請求所依據(jù)的事實,，應當提供證據(jù)加以證明；當事人未能提供證據(jù)或者證據(jù)不足以證明其事實主張的,，由負有舉證證明責任的當事人承擔不利的后果,；主張法律關系存在的當事人，應當對產(chǎn)生該法律關系的基本事實承擔舉證證明責任,；主張法律關系變更,、消滅或者權利受到妨害的當事人，應當對該法律關系變更,、消滅或者權利受到妨害的基本事實承擔舉證證明責任,。

當然，因被告行政機關違反正當程序,，不依法公證或者制作證據(jù)清單,，給原告履行舉證責任造成困難的，人民法院可以在原告已就損失金額提供證據(jù)初步證明的基礎上,，適當降低證明標準,，或者通過推定等方式，依法作出對被告不利的認定,。在被訴行政行為確已給原告造成損失,，但原被告雙方又無法證明具體損失數(shù)額的情況下，法庭可以結合國家賠償價值取向,、舉證目的,、證明對象的實際情況等，對全案證據(jù)進行綜合審查,，并遵循法官職業(yè)道德,，運用邏輯推理和生活經(jīng)驗，進行全面,、客觀和公正地分析判斷,，依法對損失金額予以認定,。

三、關于損失數(shù)額認定問題

《民事訴訟法解釋》第一百零八條第一款規(guī)定：“對負有舉證證明責任的當事人提供的證據(jù),，人民法院經(jīng)審查并結合相關事實,，確信待證事實的存在具有高度可能性的，應當認定該事實存在,?！蓖瑫r，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第五十六條規(guī)定：“法庭應當根據(jù)案件具體情況,，從證據(jù)形成的原因,、發(fā)現(xiàn)證據(jù)時的客觀環(huán)境、提供證據(jù)的人或者證人與當事人是否有利害關系等方面審查證據(jù)的真實性,?！钡诹龡l第六項規(guī)定：“對證明同一事實的數(shù)個證據(jù)，原始證據(jù)優(yōu)于傳來證據(jù),?！币虼耍賹徤暾埲藢ζ溆嘘P具體損失金額的主張,，應承擔舉證責任,，并應證明具有高度可能性，以達到明顯優(yōu)勢證明標準,。

本案中,，再審申請人一審期間除提供了已被采信的《拆遷損失清單》之外、還分別提供了訂貨單,、發(fā)貨清單,、進貨對帳單、經(jīng)銷合同,、盤點庫存情況說明,、裝修物資提報清單、盤點缺少貨物情況說明（以下簡稱缺貨說明）等證據(jù),，以證明強制搬遷造成損失金額為210萬元,。但上述證據(jù)的證明力，并不能證明搬遷當時相關物品存在且因搬遷滅失,，其舉證也未能達到優(yōu)勢證明標準的要求,。

首先，上述單據(jù),、合同,，有的屬于事后形成，有的是其自書證據(jù),，并不能充分證明搬遷當天其所列物品確實均存放于店鋪之內(nèi),。在強制搬遷前,，被申請人溧水區(qū)征收辦已多次與再審申請人商談相關搬遷與費用補償問題，并形成筆錄,，王春芳已有較充分時間進行搬遷前準備,，以避免相關損失。其次,，王春芳也未能證明上述物品在搬遷過程中發(fā)生毀損,、滅失的事實。由于王春芳店鋪所經(jīng)營的并非價值昂貴,、體積較小物品，而是有獨立包裝,、體積較大的家紡用品,。如在搬運過程中大批量遺失以致?lián)p失高達上百萬元，不可能不引起隨行一起參與搬遷的朱云和其他店鋪職員注意,。再次,，主張滅失這些物品的時機也有違常理。強制搬遷后,，當事人與區(qū)征收辦等單位工作人員仍有多次協(xié)商,，其當時并未提出該相當價值物品損失問題。才制作形成缺貨說明,，并主張有該相關物品損失,。然而，此次盤點距強制搬遷相隔時間較長,，在該間隔期間內(nèi),，所有貨物及倉庫鑰匙也均由當事人保管；盤點時,，當事人也未通知.區(qū)政府或者區(qū)征收辦等單位工作人員到場共同清點,，故該缺貨說明證明力較低，不能單獨作為定案依據(jù),。因此,，雖提供相關證據(jù)但未能達到證明標準，未能證明其主張的待證事實存在高度可能性,，未能完全履行舉證責任,，應當承擔不利后果。

同時,，一,、二審法院在認定損失金額與作出賠償判決時，嚴格遵循了法律規(guī)定和證據(jù)法則,，并考慮強制搬遷的具體情況,，因而該《拆遷損失清單》有關物品損失數(shù)額的證據(jù)內(nèi)容,，有較高可信度，能夠客觀反映強制搬遷當時的物品遺失,、毀損情況,；且區(qū)政府也表示認可。因此,，一,、二審法院以此作為認定損失金額的依據(jù)，符合法律規(guī)定,。公證處向本院提交的相關情況說明載明,，溧水區(qū)政府組織強制搬遷時，該公證處雖然最終因故未制作公證文書,，但指派三名公證員及數(shù)名公證助理到現(xiàn)場協(xié)助整理,、清點物品及搬遷，對相關物品經(jīng)統(tǒng)一裝盒打包,，由指定車輛運送至朱云指定倉庫,，且搬遷過程中朱云、店鋪職員等均參與物品打包,、清點和搬離,，朱云還具體負責指揮其他搬運人員清點、搬運物品,，搬運之后倉庫鑰匙亦交由朱云保管,。對該新證據(jù)反映的內(nèi)容也無實質(zhì)性反駁意見。因此,，該證據(jù)能夠從側面印證搬遷當時的基本情況,。