這一問題最近又被作為檢察理論研究的重大問題很正式地提出來?？梢?，它是一個(gè)長期沒有解決但又必須解決好的重大問題。

“監(jiān)督”與“制約”都是法律上的概念,，兩者都是權(quán)力運(yùn)行的控制機(jī)制,。《憲法》既有監(jiān)督的規(guī)定,，也有制約的規(guī)定,，其他法律上使用的也很多，涉及檢察機(jī)關(guān)的也不少,。

憲法和法律規(guī)定：人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),。

同時(shí)還規(guī)定：人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件,，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé),，互相配合，互相制約,，以保證準(zhǔn)確有效執(zhí)行法律,。

此外，憲法和法律還規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件,，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān),、執(zhí)法部門相互配合,、互相制約。

但是,，長期以來,，我們對(duì)監(jiān)督和制約各自實(shí)質(zhì)、相互聯(lián)系和區(qū)別,、各自發(fā)生作用的機(jī)理把握得不是太好,。特別是檢察機(jī)關(guān)，既要行使監(jiān)督職權(quán),，又要發(fā)揮制約作用,，而有時(shí)對(duì)某項(xiàng)工作是監(jiān)督還是制約，還真有些說不清道不白,。

更有甚者,，把本來是相互制約的關(guān)系當(dāng)成是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，用監(jiān)督的辦法去做制約的事情,，或者相反,。實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生兩者混淆、程序替代等情況，客觀上造成履職差誤,、效果不佳,、引來不滿等問題。

為了解決這些實(shí)際問題,，必須在理論上正確回答“法律監(jiān)督”與有關(guān)機(jī)關(guān)在辦案中的“制約”的關(guān)系問題,。筆者從不同的視角試作如下解析，拋磚引玉,，以期引起大家重視,。

第一，監(jiān)督基于對(duì)專門機(jī)關(guān)的授權(quán),，制約基于辦理刑事案件的不同分工,。

“監(jiān)督”其實(shí)最早起源于權(quán)力所有者對(duì)其授權(quán)或者委托行使權(quán)力者的查看和督促。權(quán)力所有者也可能建立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)行使權(quán)力者進(jìn)行監(jiān)督,。

在我國,，一切權(quán)力屬于人民，人民通過全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使權(quán)力,，國家行政機(jī)關(guān),、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督,。

檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)產(chǎn)生的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，負(fù)有保障法制統(tǒng)一和法律正確實(shí)施的專門職責(zé)。法律還明確規(guī)定,，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，對(duì)刑事、民事,、行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督等,。

“制約”以分工為基礎(chǔ)，即通過分工負(fù)責(zé),，使原先由一個(gè)機(jī)關(guān)所做的活動(dòng)由幾個(gè)機(jī)關(guān)行使,，各管一段，既配合又制約,，防止權(quán)力專斷,。

如基于辦理刑事案件的不同分工，各刑事訴訟專門機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán),，共同完成一個(gè)訴訟任務(wù),。就制約關(guān)系來說,，分工負(fù)責(zé)是前提，然后才有相互配合,、相互制約,。

根據(jù)憲法和法律，檢察機(jī)關(guān)與不同機(jī)關(guān)存在制約關(guān)系,。

如在辦理刑事案件中,，檢察機(jī)關(guān)同人民法院、公安機(jī)關(guān)具有互相制約關(guān)系,；在辦理職務(wù)犯罪案件中,，檢察機(jī)關(guān)同監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān),、執(zhí)法部門具有互相制約關(guān)系,。

所以，這里所說監(jiān)督和制約的運(yùn)行機(jī)理是不一樣的,，監(jiān)督是“你辦案我監(jiān)督”,，是“對(duì)辦案”的監(jiān)督；制約是“你我一起分工辦案互相制約”,，是“在辦案中”的制約,。

我們說，監(jiān)督不是辦案,，辦案不是監(jiān)督,；但我們還要說，制約就是辦案,，辦案就是制約,。

第二，監(jiān)督體現(xiàn)為各種監(jiān)督職權(quán),，制約體現(xiàn)為各種訴訟職權(quán)發(fā)揮的作用,。

《憲法》上的法律監(jiān)督明確了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì),，表達(dá)了對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)專門機(jī)關(guān)守護(hù)法律秩序的特別期許,。

此外，《人民檢察院組織法》第二十條第五項(xiàng)至第七項(xiàng)規(guī)定了“檢察機(jī)關(guān)對(duì)……實(shí)行法律監(jiān)督”,，這些也就是該法第二十一條所指的“法律監(jiān)督職權(quán)”,，監(jiān)督體現(xiàn)為具體的監(jiān)督職權(quán)，屬于具體檢察權(quán)的范疇,。

而按照《刑事訴訟法》第三條第一款,，制約是檢察機(jī)關(guān)在行使檢察、批準(zhǔn)逮捕,、檢察機(jī)關(guān)直接受理案件的偵查,、提起公訴等職權(quán)過程中發(fā)揮出的作用,，即對(duì)偵查工作、審判工作發(fā)揮的影響作用,，可能會(huì)導(dǎo)致其他機(jī)關(guān)行使職權(quán)發(fā)生變化,。

《人民檢察院組織法》第二十條中還規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件進(jìn)行審查……”。這種審查,，很顯然是對(duì)其前端訴訟程序的程序性審查,，對(duì)其發(fā)揮制約作用。至于其在審查后所作不同處理,，批捕或不批捕,，起訴或不起訴，抗訴或不抗訴,，制約作用更加明顯,。

所以，從嚴(yán)格意義上來說,，法律監(jiān)督是就各種監(jiān)督職權(quán)本身而言,，而制約是就各種訴訟職權(quán)發(fā)揮的作用而言。

既然如此,，為什么又總是把兩者擺在一起比較呢,？這實(shí)際上要探究三個(gè)問題：

一是監(jiān)督和制約在權(quán)力控制機(jī)制方面，兩者有什么聯(lián)系和區(qū)別,；

二是實(shí)質(zhì)上我們要看的是監(jiān)督職權(quán)同訴訟職權(quán)的關(guān)系,；

三是最終還是要研究為什么檢察機(jī)關(guān)同時(shí)具有監(jiān)督職權(quán)和制約作用，兩者如何協(xié)調(diào)運(yùn)作,。

第三,，監(jiān)督是主體和對(duì)象之間的單向關(guān)系，制約是辦案主體之間的相互關(guān)系,。

監(jiān)督是主體對(duì)對(duì)象的監(jiān)督,，表現(xiàn)為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，主體與對(duì)象角色特定,，不能顛倒,。

制約體現(xiàn)為程序之間的前后銜接，相互作用和影響,，各主體必須相互銜接和協(xié)作才能共同完成訴訟任務(wù),。

所以，因分工產(chǎn)生的制約作用是相互的,，猶如作用力與反作用力,。

為什么會(huì)有這種單向的監(jiān)督關(guān)系和雙向的制約關(guān)系并存的制度設(shè)計(jì)？

這同我國法律上的訴訟結(jié)構(gòu)和各機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置有關(guān),。

在辦理刑事案件中,，各有關(guān)國家機(jī)關(guān)是分工負(fù)責(zé)的,，各有各的辦案環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)在行使司法辦案職權(quán)“有所及,，有所能”的范圍內(nèi),，發(fā)揮制約作用。在行使司法辦案職權(quán)“無所及,，無所能”的范圍上,，根據(jù)法律規(guī)定，履行法律監(jiān)督職責(zé),。

換句話說,，凡是以辦案中自身訴訟環(huán)節(jié)對(duì)其他訴訟環(huán)節(jié)發(fā)生影響和作用的，就是制約,；

凡是以辦案中自身訴訟環(huán)節(jié)以外的方式對(duì)其他訴訟環(huán)節(jié)發(fā)生影響和作用的,，就是監(jiān)督。

如案件移送到檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查,，決定是否逮捕,、起訴以及開展相關(guān)的訴訟活動(dòng)，是在訴訟中制約,；而對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案,、偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，是對(duì)訴訟活動(dòng)的監(jiān)督,。

要正確認(rèn)識(shí)和把握監(jiān)督與制約的基本規(guī)律,，兩者不可混淆。

如果把制約關(guān)系說成監(jiān)督關(guān)系,，將使正常的抗辯變?yōu)閱蜗虻募m錯(cuò),，進(jìn)而打破訴訟結(jié)構(gòu)平衡。如果將監(jiān)督關(guān)系說成制約關(guān)系,，認(rèn)為只需要行使好訴訟職權(quán)就行了,，怠于履行監(jiān)督職責(zé)，勢必演變成假裝監(jiān)督,、不要監(jiān)督,。

制約之間互為主體，可以說相互制約,，但不能說相互監(jiān)督,。從監(jiān)督與制約的不同運(yùn)行機(jī)理出發(fā)，可以看出“誰來監(jiān)督監(jiān)督者,？”的說法實(shí)際是個(gè)偽命題，對(duì)監(jiān)督者的監(jiān)督由授權(quán)者進(jìn)行,，被監(jiān)督對(duì)象不能按制約關(guān)系主張反向監(jiān)督權(quán),。

第四,，監(jiān)督和制約的領(lǐng)域有時(shí)是重合的，有時(shí)是單一的,。

根據(jù)憲法和法律,，現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)既有監(jiān)督權(quán)，也有制約關(guān)系,，根據(jù)國家權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計(jì),，在不同領(lǐng)域體現(xiàn)為不同的圖景，有的領(lǐng)域是監(jiān)督和制約并存,，有的是獨(dú)有監(jiān)督,，有的是獨(dú)有制約。

比如在刑事訴訟中,，檢察機(jī)關(guān)既對(duì)刑事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,，又承擔(dān)偵查、批捕,、起訴等訴訟職權(quán),，所以，既有監(jiān)督,，也有制約,。

在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)不是起訴或應(yīng)訴的一方主體,，只對(duì)民事訴訟活動(dòng)和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督,，所以，只有監(jiān)督,，沒有制約,。

在檢監(jiān)銜接中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)只有制約,，沒有監(jiān)督,。所以，監(jiān)督橫跨三大訴訟法（《刑事訴訟法》第八條,，《民事訴訟法》第十四條,，《行政訴訟法》第十一條》），主要指訴訟監(jiān)督（對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督）,。

監(jiān)督與制約重合時(shí),，要注意二者各走各道，各按規(guī)律,，既抓監(jiān)督,，又抓制約，不能一手弱,、一手強(qiáng),；也不能眉毛胡子一把抓,，彼此混同、手段混用,。

如針對(duì)本應(yīng)二審抗訴的案件拖至裁判生效之后,，再以審判監(jiān)督程序的抗訴啟動(dòng)再審，雖然裁判結(jié)果可能一樣,，但人為把制約的任務(wù)轉(zhuǎn)交監(jiān)督來辦,，既浪費(fèi)了監(jiān)督資源，也有損實(shí)質(zhì)正義,。

實(shí)踐中注意監(jiān)督和制約在范圍上的不同,，重在把握各自不同的工作規(guī)律，運(yùn)用不同的工作程序,。

有的人仍不切實(shí)際地把檢察機(jī)關(guān)的所有職能都說成是法律監(jiān)督,，忽視在某些領(lǐng)域（如辦理80余種職務(wù)犯罪中），按照憲法和法律的規(guī)定,，實(shí)際上檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)只有制約關(guān)系,，沒有監(jiān)督關(guān)系。

有人刻意琢磨檢察機(jī)關(guān)如何對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的問題,，實(shí)際上走入了法律監(jiān)督機(jī)關(guān)同國家監(jiān)督機(jī)關(guān)互相監(jiān)督的怪圈,。

但實(shí)踐中的問題卻是，檢監(jiān)銜接中互相配合,、互相制約問題沒有很好解決,，甚至忽視制約作用的發(fā)揮。

第五,，監(jiān)督運(yùn)用監(jiān)督程序,，制約運(yùn)用訴訟程序。

監(jiān)督和制約既然有各自不同的實(shí)質(zhì),、規(guī)律和要求,，那就要運(yùn)用各自不同的程序，各走各道,。

三大訴訟法及相關(guān)司法解釋,、制度規(guī)范等規(guī)定了比較完整的訴訟規(guī)范，有關(guān)制約關(guān)系的規(guī)范也相對(duì)比較完整,，但是需要進(jìn)一步完善細(xì)化,，形成科學(xué)嚴(yán)密的制約體系，充分發(fā)揮其促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法,、公正司法的作用,。

制約是訴訟中環(huán)節(jié)接環(huán)節(jié)、程序連程序、措施對(duì)措施,，各刑事訴訟專門機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)進(jìn)行對(duì)接,，體現(xiàn)出一種鏈條式,、抗辯式的訴訟樣態(tài),。

因?yàn)槌绦蚍ǘǎ萍s均有相應(yīng)的程序后果,，在程序上具有剛性,，某些環(huán)節(jié)（如不起訴）甚至具有終局的效力。在監(jiān)督工作規(guī)范方面,，現(xiàn)實(shí)狀況是不完整不完善,。迄今沒有專門的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督法，要不要立法也有不同意見,，甚至有人認(rèn)為根本沒有必要制定這方面的法律,。

所以，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的基本狀況是“有職權(quán),，沒有或缺少程序”“有原則,，沒有或缺少規(guī)范”。

如有的是原則規(guī)范,，只規(guī)定“實(shí)行法律監(jiān)督”,；有的是零散規(guī)范，出于立法便利而在訴訟法或其他法律中規(guī)定個(gè)別的監(jiān)督內(nèi)容,；有的是引證規(guī)范,，《人民檢察院組織法》第二十一條第二款規(guī)定，“抗訴,、糾正意見,、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關(guān)規(guī)定,?！?br>
但這些規(guī)定也是不完整的。

黨的十八屆四中全會(huì)提出“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度”,。最近,，中央《關(guān)于政法領(lǐng)域全面深化改革的實(shí)施意見》中又提出“完善人民檢察院法律監(jiān)督體系”，并進(jìn)而提出積極探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理模式,、完善重大監(jiān)督案件辦理機(jī)制,、推動(dòng)重大監(jiān)督案件專業(yè)化辦理的要求。

這些都對(duì)進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系,、制度,、機(jī)制提出了明確要求，真正加以落實(shí)，將有利于提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的能力和水平,。

長遠(yuǎn)來看,，立法中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分監(jiān)督和制約，應(yīng)該“制約規(guī)范在訴訟法中規(guī)定,，監(jiān)督規(guī)范在監(jiān)督法中規(guī)定”,，最終制定專門的檢察監(jiān)督法。

正確把握監(jiān)督和制約的實(shí)質(zhì)及兩者之間的關(guān)系,，具有重大的理論意義和實(shí)踐意義,。

一是有利于按各自的規(guī)律辦事，提高監(jiān)督和制約的水平,。

制約依托于訴訟,，將監(jiān)督與制約區(qū)分開，實(shí)質(zhì)是把監(jiān)督與訴訟分開,。要堅(jiān)持訴訟職能與監(jiān)督職能適當(dāng)分離,、機(jī)構(gòu)合理分設(shè)、工作合理分工,，實(shí)現(xiàn)各自專業(yè)化發(fā)展,。如果監(jiān)督與制約混成一鍋粥，將嚴(yán)重限制提升監(jiān)督和制約的工作水平,。

二是有利于防止兩者混淆,、程序混用，避免產(chǎn)生不良影響和效果,。

就制約來說,，要“整合兩項(xiàng)審查、突出實(shí)質(zhì)審查,、審查引導(dǎo)偵查”,，準(zhǔn)確及時(shí)查明犯罪事實(shí)。就監(jiān)督來說,，要推進(jìn)監(jiān)督規(guī)范偵查,，糾正訴訟違法行為，保障偵查機(jī)關(guān)正確適用法律,。

三是有利于合理安排,，科學(xué)謀劃監(jiān)督和制約的發(fā)展。

制約是程序?qū)Τ绦?，天然具有剛性,，所以，要更加注意發(fā)揮制約作用,，嚴(yán)密制約體系,，確保疏而不漏。隨著訴訟制度逐步健全完善，公檢法相互制約的作用發(fā)揮得更好,，更多的問題會(huì)在相互制約中得到有效解決,，執(zhí)法司法不規(guī)范的問題也會(huì)大大緩解。在這種情況下,，法律監(jiān)督的領(lǐng)域可能會(huì)縮小,，監(jiān)督的內(nèi)容可能會(huì)更多側(cè)重于嚴(yán)重訴訟違法，與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作密切相關(guān)的司法人員的職務(wù)犯罪,，理所應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督工作的重點(diǎn),。