《建設(shè)工程司法解釋二》的第二條規(guī)定

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二）》（以下簡稱為《建設(shè)工程司法解釋二》）第二條是關(guān)于建設(shè)工程規(guī)劃審批手續(xù)對于合同效力影響的規(guī)定,。一段時間以來，理論和實(shí)務(wù)界對于建設(shè)單位未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證是否會導(dǎo)致建設(shè)工程施工合同無效的問題存在不同觀點(diǎn),。

《建設(shè)工程司法解釋二》第二條確定了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關(guān)建設(shè)工程規(guī)劃審批的規(guī)定系效力性強(qiáng)制規(guī)定,，對于未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的工程項(xiàng)目,，當(dāng)事人簽訂的建設(shè)工程施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效,。

但如果當(dāng)事人在起訴前補(bǔ)辦并取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的，建設(shè)工程施工合同的效力得到補(bǔ)正,，可以認(rèn)定合同有效,。如果在起訴前，辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的條件已經(jīng)成就,，而發(fā)包人故意不予辦理,，發(fā)包人不能以其未取得建設(shè)工程規(guī)劃審批手續(xù)為由主張建設(shè)工程施工合同無效,。

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法律法規(guī)

（一）《建設(shè)工程司法解釋二》的規(guī)定

第二條規(guī)定：“當(dāng)事人以發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)為由，請求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的,，人民法院應(yīng)予支持,，但發(fā)包人在起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)的除外。

發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理,，并以未辦理審批手續(xù)為由請求確認(rèn)建設(shè)工程施工合同無效的,，人民法院不予支持?！?br>
（二）與《建設(shè)工程司法解釋二》相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定

1.《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（2017修正）

第九條規(guī)定：“招標(biāo)項(xiàng)目按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批手續(xù)的,，應(yīng)當(dāng)先履行審批手續(xù)，取得批準(zhǔn),。

招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)有進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)資金或者資金來源已經(jīng)落實(shí),，并應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中如實(shí)載明?！?br>
2.《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2015修正）（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）

第三十七條規(guī)定：“在城市,、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn),、核準(zhǔn),、備案后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設(shè)用地規(guī)劃許可申請,，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃核定建設(shè)用地的位置,、面積,、允許建設(shè)的范圍，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證,。

建設(shè)單位在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后,，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審批后,，由土地主管部門劃撥土地,。”

第三十八條規(guī)定：“在城市,、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的,，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃,，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì),、開發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件,，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分,。未確定規(guī)劃條件的地塊,，不得出讓國有土地使用權(quán),。

以出讓方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目，在簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同后,，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn),、核準(zhǔn)、備案文件和國有土地使用權(quán)出讓合同,，向城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得在建設(shè)用地規(guī)劃許可證中,，擅自改變作為國有土地使用權(quán)出讓合同組成部分的規(guī)劃條件?！?br>
第三十九條規(guī)定：“規(guī)劃條件未納入國有土地使用權(quán)出讓合同的,，該國有土地使用權(quán)出讓合同無效；對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的,，由縣級以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件,；占用土地的，應(yīng)當(dāng)及時退回,；給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予賠償,。”

第六十四條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè),；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正,，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款,；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除,，不能拆除的,，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款,?！?br>
3.《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》

第1條：“未取得建設(shè)審批手續(xù)的施工合同的效力如何認(rèn)定？

發(fā)包人就尚未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證,、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等行政審批手續(xù)的工程,，與承包人簽訂的建設(shè)工程施工合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前發(fā)包人取得相應(yīng)審批手續(xù)或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效,。

發(fā)包人未取得建筑工程施工許可證的，不影響施工合同的效力,?！?br>
4.《民事審判第一庭關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》

第二條：“如何認(rèn)定未取得“四證”而簽訂的建設(shè)工程施工合同的效力？

發(fā)包人未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證或建設(shè)工程規(guī)劃許可證,，與承包人簽訂建設(shè)工程施工合同的,，應(yīng)認(rèn)定合同無效；但在一審?fù)忁q論終結(jié)前取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門予以竣工核實(shí)的,，可認(rèn)定有效,。

發(fā)包人未取得建設(shè)用地使用權(quán)證或建筑工程施工許可證的，不影響建設(shè)工程施工合同的效力,?！?br>
5.《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的指導(dǎo)意見》

第7條：“發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，與承包人簽訂建設(shè)工程施工合同的,，應(yīng)認(rèn)定合同無效,，但起訴前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，應(yīng)認(rèn)定合同有效,。

違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定超規(guī)模建設(shè)的,，所簽訂的建設(shè)工程施工合同無效，但起訴前補(bǔ)辦手續(xù)的,，應(yīng)認(rèn)定合同有效,。”

6.《關(guān)于當(dāng)前民事審判若干法律問題的指導(dǎo)意見》第10條：“施工許可證對合同效力的影響,。有關(guān)施工許可證的規(guī)范屬于管理性規(guī)范,，不是影響合同效力性的規(guī)范，是否取得施工許可證不影響合同的效力,?！?br>
7.《關(guān)于審理建設(shè)工程合同糾紛案件的暫行規(guī)定》

第10條：“發(fā)包人與承包人簽訂無取得土地使用權(quán)證、無取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,、無辦理報(bào)建手續(xù)的‘三無’工程建設(shè)施工合同,，應(yīng)確認(rèn)無效；但在審理期間已補(bǔ)辦手續(xù)的，應(yīng)確認(rèn)合同有效,?！?br>
第11條：“發(fā)包人經(jīng)審查被批準(zhǔn)用地，并已取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》,，只是用地手續(xù)尚未辦理而未能取得土地使用權(quán)證的,，不宜將因發(fā)包人的用地手續(xù)在形式上存在欠缺而認(rèn)定所簽訂的建設(shè)施工合同無效?！?br>
第12條：“違反《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的規(guī)定,，超規(guī)模建設(shè)所簽訂的建設(shè)工程合同經(jīng)批準(zhǔn)可補(bǔ)辦手續(xù),，且無違反其他法律規(guī)定的,，應(yīng)確認(rèn)合同有效?！?br>
8.《民事審判工作座談會會議紀(jì)要》

第34條：“建設(shè)工程應(yīng)辦理施工許可證的規(guī)范屬于管理性規(guī)范,，不是效力性規(guī)范，是否取得施工許可證不影響建設(shè)工程施工合同的效力,?！?br>
9.《建設(shè)工程施工合同案件審理指南》

第（三）條建設(shè)工程施工合同的無效情形：“4、發(fā)包人在一審?fù)徑Y(jié)束前未取得土地使用權(quán)證,、建設(shè)工程規(guī)劃許可證的,。”

10.《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件若干問題的解答》

第3條：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,、施工許可證所簽訂的建設(shè)工程施工合同的效力如何認(rèn)定,？

發(fā)包人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，與承包人簽訂的建設(shè)工程施工合同,，應(yīng)認(rèn)定為無效,。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)規(guī)劃部門認(rèn)可的，可以認(rèn)定有效,。

發(fā)包人未取得建設(shè)工程施工許可證的,，不影響建設(shè)工程施工合同的效力?！?br>
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理論觀點(diǎn)

取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)是進(jìn)行合法建設(shè)的前提,。但《建設(shè)工程司法解釋二》出臺前無明文規(guī)定未取得規(guī)劃審批手續(xù)是否會對施工合同效力產(chǎn)生影響，實(shí)踐中存在很大爭議,。

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《建設(shè)工程司法解釋一》）僅規(guī)定了三種建設(shè)工程施工合同無效的情形:1.承包人未取得建筑施工企業(yè)資質(zhì)或者超越資質(zhì)等級的,；2.沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義的；3.建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無效的,。

《建設(shè)工程司法解釋二》在《建設(shè)工程司法解釋一》的基礎(chǔ)上又規(guī)定了一種新的合同無效情形：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù),。

未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證等規(guī)劃審批手續(xù)合同無效，但存在兩種例外情形：

1.允許合同效力補(bǔ)正,。補(bǔ)正期限定在“起訴前”,，基于以下考慮：

（1）“起訴前”這一規(guī)定可以由雙方當(dāng)事人自己確定,，避免了不必要的訴訟。

（2）避免法官濫用自由裁量權(quán)拖延訴訟期限,。假如采用“一審法庭辯論前”,，則這一補(bǔ)證條款的具體期限是不確定的，賦予了法官過大的自由裁量權(quán),，爭議性比較大,，司法實(shí)踐中存在法官為了認(rèn)定合同有效，拖延庭審期限,，給予進(jìn)行報(bào)批的時間,。因此，補(bǔ)正期限采用了“起訴前”,。

（3）此外,，其他解釋中也有類似補(bǔ)正規(guī)定，如:

《最高人民法院關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定：“出賣人未取得商品房預(yù)售許可證明,，與買受人訂立的商品房預(yù)售合同,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效，但是在起訴前取得商品房預(yù)售許可證明的,，可以認(rèn)定有效,。”

《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第十六條規(guī)定：“土地使用權(quán)人未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),，以劃撥土地使用權(quán)作為投資與他人訂立合同合作開發(fā)房地產(chǎn)的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效。但起訴前已經(jīng)辦理批準(zhǔn)手續(xù)的,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效,。”

2.第二款特別強(qiáng)調(diào)發(fā)包人能夠辦理審批手續(xù)而未辦理,，并以此請求確認(rèn)合同無效的,，法院不予支持，以防發(fā)包人通過此種方式從中獲利,。

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法案研判

《建設(shè)工程司法解釋二》出臺以前,，無明文規(guī)定未取得規(guī)劃審批手續(xù)系施工合同無效事由，最高人民法院傾向認(rèn)為未取得規(guī)劃審批手續(xù)違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的強(qiáng)制性規(guī)定,，依據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定,，施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。

第一,、《工程承包協(xié)議書》的效力如何認(rèn)定,。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007年）第四十條第一款‘在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物,、道路,、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省,、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證’的規(guī)定以及第六十四條‘未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的,，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)……’的規(guī)定,，取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證是進(jìn)行合法建設(shè)的前提。

根據(jù)一,、二審法院查明事實(shí),，案涉工程的建設(shè)未辦理規(guī)劃許可及施工報(bào)建手續(xù)，已經(jīng)違反上述法律規(guī)定,，依據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定,，《工程承包協(xié)議書》應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效,。二審判決對此認(rèn)定并無不當(dāng),，燕龍公司關(guān)于此點(diǎn)的申請?jiān)賹彽睦碛刹怀闪ⅰ?br>
根據(jù)查明事實(shí)，訟爭工程項(xiàng)目未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定,，“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物,、構(gòu)筑物,、道路、管線和其他工程建設(shè)的,，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當(dāng)向城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū),、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證”,。

作為建設(shè)工程發(fā)包方的因違反該強(qiáng)制性規(guī)定，其與公司簽訂的《建筑安裝施工合同》應(yīng)認(rèn)定無效,，原判對此認(rèn)定正確,。

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