國(guó)土空間用途管制的作用機(jī)制

國(guó)土空間用途管制是指在國(guó)土空間規(guī)劃確定空間用途及開(kāi)發(fā)利用限制條件的基礎(chǔ)上,，在國(guó)土空間準(zhǔn)入許可、用途轉(zhuǎn)用許可和開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)對(duì)耕地,、林地,、草原、河流,、湖泊,、濕地、海域,、無(wú)居民海島等所有國(guó)土空間用途或功能進(jìn)行監(jiān)管,。

用途管制各主體的利益訴求與行為傾向。國(guó)土空間是人們賴(lài)以生存和發(fā)展的家園,，與每個(gè)人的利益息息相關(guān),，涉及的利益主體可歸納為三類(lèi)：

首先是國(guó)家（中央政府）。國(guó)家作為公共利益的代表,，是國(guó)土空間資源（全民所有）公共利益代言人,，在公眾監(jiān)督下完成資源管理義務(wù)。在自然資源國(guó)家所有的背景下,，政府具有兩種身份地位,，一種是國(guó)土空間資源管理的“受托人”和“經(jīng)紀(jì)人”，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng),、管理好國(guó)土空間資源，使國(guó)家資產(chǎn)增值保值,，獲得更多收益,；另一種是國(guó)土空間資源的“管家”，負(fù)責(zé)保護(hù)好資源環(huán)境,，防止其受到破壞或侵占,。基于以上兩種身份,，國(guó)家在國(guó)土空間管理中必須協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾,，既要保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，用發(fā)展來(lái)解決當(dāng)前面臨的各類(lèi)問(wèn)題,；又要保護(hù)資源環(huán)境,，使國(guó)土空間得以可持續(xù)利用,，此即用途管制的目標(biāo)取向。

其次是地方政府,。根據(jù)當(dāng)前法律,，我國(guó)國(guó)土空間歸全體人民所有（法律規(guī)定集體所有的除外），由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家和全體人民行使國(guó)土空間所有權(quán)職責(zé),，而在實(shí)踐中,，各級(jí)地方政府才是占有、使用和處置國(guó)土空間資源的主體,。地方政府與中央政府在國(guó)土空間管理中,，逐漸形成了委托—代理關(guān)系，地方政府在國(guó)土空間資源管理中往往表現(xiàn)出兩種行為傾向：作為下級(jí)執(zhí)行者,，地方政府必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央政府的政策方針,，與國(guó)家利益保持一致，嚴(yán)格執(zhí)行用途管制制度,，而且只有這樣才會(huì)受到上級(jí)政府認(rèn)可,；而作為獨(dú)立的利益主體，相對(duì)于自然資源保護(hù),，增加建設(shè)用地規(guī)模為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障,，不僅能夠提高GDP，還能夠獲得更多的財(cái)政收入,。因此,，地方政府的履行用途管制職責(zé)與追求發(fā)展訴求是矛盾的，在中央政府嚴(yán)格施行用途管制制度,，并加大違法處罰力度時(shí),，地方政府選擇履行代理人職責(zé)；在中央政府未實(shí)施或?qū)嵤┹^寬松的用途管制制度時(shí),，地方政府往往會(huì)與國(guó)家利益背道而馳,。

最后是國(guó)土空間使用者。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是追求利益最大化,，使用者在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用中表現(xiàn)出兩種傾向：

一是由于執(zhí)行國(guó)土空間集約,、綠色、高效利用標(biāo)準(zhǔn)會(huì)增加生產(chǎn)成本,，使用者更傾向于打折扣執(zhí)行或不執(zhí)行,；

二是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，占優(yōu)勢(shì)地位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)因空間瓶頸制約而侵占其他空間（如侵占土地,、林草,、圍填海等），造成生態(tài)污染和資源閑置浪費(fèi)。因此,，在政府與使用者的博弈中,，使用者不可能在政府疏于監(jiān)管的情況下，主動(dòng)承擔(dān)起國(guó)土空間高效利用,、合理保護(hù)和修復(fù)的職責(zé),，而且由于地方政府對(duì)上述行為的“寬容”，往往會(huì)助長(zhǎng)使用者在開(kāi)發(fā)利用中的肆意心態(tài),，形成“公地悲劇”,。

充分發(fā)揮用途管制的作用。國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)目標(biāo)取向的多重性導(dǎo)致不同利益群體之間的博弈,，在這種情況下,，國(guó)家必然選擇通過(guò)行政權(quán)力介入國(guó)土開(kāi)發(fā)利用各環(huán)節(jié)。中央政府通過(guò)制定相關(guān)制度準(zhǔn)則,，運(yùn)用行政權(quán)力規(guī)范各方行為,，將自身的目標(biāo)傳遞或強(qiáng)加給地方政府和企業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)其保護(hù)資源環(huán)境和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo),，這就是用途管制制度的根本職責(zé),。那么，用途管制該如何發(fā)揮作用,，規(guī)范各主體的行為和利益約束,，具體措施包括：

1.設(shè)置空間準(zhǔn)入條件。中央政府通過(guò)制定符合當(dāng)前發(fā)展要求的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)條件（如建設(shè)規(guī)模,、強(qiáng)度,、布局、環(huán)境保護(hù)等）,，并要求各級(jí)政府職責(zé)部門(mén)嚴(yán)格依法進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)審和審批,，確保使用者具有依據(jù)管制規(guī)則開(kāi)發(fā)利用國(guó)土空間的能力和意識(shí)。

2.限制國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用,。通過(guò)嚴(yán)格限制國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用,，維護(hù)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的開(kāi)發(fā)與保護(hù)活動(dòng)，同時(shí)維護(hù)空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性,，保證開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)符合承載力和開(kāi)發(fā)適宜性的要求,。

3.強(qiáng)化開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管。要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)的利益目標(biāo),，政府部門(mén)必須加強(qiáng)對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)利用的嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)開(kāi)發(fā)利用者的各種偏離國(guó)家利益的傾向形成威懾,，約束開(kāi)發(fā)利用行為,，使國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用符合國(guó)家預(yù)期目標(biāo)。

用途管制制度構(gòu)建的相關(guān)建議

覆蓋全域全類(lèi)型國(guó)土空間。國(guó)土空間用途管制制度應(yīng)立足生態(tài)系統(tǒng)的完整性,，統(tǒng)籌考慮各類(lèi)要素的功能及保護(hù)需求,，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間用途管制范圍、要素和類(lèi)型全覆蓋,，具體包括：

一是統(tǒng)籌各類(lèi)國(guó)土空間保護(hù)與合理利用,，實(shí)現(xiàn)耕地保有量、森林覆蓋率,、自然岸線保有率,、環(huán)境質(zhì)量等同步提升，避免片面強(qiáng)調(diào)某一類(lèi)空間管制而忽視其他空間保護(hù),，出現(xiàn)顧此失彼的問(wèn)題,。

二是制定差別化用途管制規(guī)則，根據(jù)海洋,、森林,、草原等不同類(lèi)型國(guó)土空間自然屬性、保護(hù)目標(biāo)和開(kāi)發(fā)利用特點(diǎn)制定不同的空間準(zhǔn)入和用途轉(zhuǎn)用規(guī)定,。

三是構(gòu)建陸海國(guó)土空間用途管制一體化格局,。

四是統(tǒng)籌流域用途管制，重視流域開(kāi)發(fā)利用對(duì)環(huán)境的累積效應(yīng),，綜合流域上下游開(kāi)發(fā)利用需求和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)要求,，確定各區(qū)域用途管制規(guī)則，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各地區(qū)用途管制統(tǒng)一設(shè)計(jì),、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),、統(tǒng)一監(jiān)管。

增強(qiáng)剛性約束力和彈性調(diào)節(jié)靈活性,。國(guó)土空間用途管制應(yīng)堅(jiān)持在剛性約束前提下的彈性調(diào)節(jié),。

在實(shí)際管理中，一是探索總量嚴(yán)格管控與年度規(guī)模動(dòng)態(tài)調(diào)整相結(jié)合的思路,。限制地方追加新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和圍填海計(jì)劃指標(biāo),，為保障重大建設(shè)項(xiàng)目落地，可在規(guī)劃期內(nèi)進(jìn)行計(jì)劃指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整,。

二是探索嚴(yán)格用途轉(zhuǎn)用下的彈性調(diào)節(jié)方法,。對(duì)基本農(nóng)田,、自然資源岸線、生態(tài)紅線內(nèi)區(qū)域，進(jìn)一步增加其管制剛性,，原則上禁止改變用途；對(duì)其他一般性農(nóng)用地,、生態(tài)空間等,，允許根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求進(jìn)行合理調(diào)整,，但必須明確總量上限和承載力要求，防止允許彈性調(diào)節(jié)的區(qū)域成為管制失控的突破口,。

三是探索以“盤(pán)活存量”取代“占補(bǔ)平衡”的調(diào)節(jié)方式,。由于耕地“占補(bǔ)平衡”的壓力不斷增大，且“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占多補(bǔ)少”等問(wèn)題時(shí)常發(fā)生,，建議適當(dāng)減少“占補(bǔ)平衡”的調(diào)節(jié)方式,，鼓勵(lì)以“盤(pán)活存量”的方式拓展新發(fā)展空間。

加強(qiáng)開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管,。各級(jí)自然資源管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)管,，改變過(guò)去“重審批、輕監(jiān)管”“重?cái)?shù)量,、輕質(zhì)量”的管理方式,。建議從區(qū)域、國(guó)土空間功能區(qū)和地塊3個(gè)層面加強(qiáng)用途管制監(jiān)管：

在區(qū)域?qū)用嫔?，加?qiáng)對(duì)各級(jí)行政區(qū)域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè),、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)保護(hù)3類(lèi)國(guó)土空間的綜合監(jiān)管，側(cè)重對(duì)約束性指標(biāo)數(shù)量和質(zhì)量的雙重考核,。

在功能區(qū)層面上,，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)功能區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)與保護(hù)現(xiàn)狀的監(jiān)管，針對(duì)三條控制線,，分別對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)空間的資源環(huán)境承載力,、產(chǎn)業(yè)布局、利用效率,、資源消耗等方面的監(jiān)管,；對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的生產(chǎn)能力、耕地后備資源數(shù)量,、荒廢土地等方面的監(jiān)管,；對(duì)生態(tài)空間的功能、生物多樣性,、保護(hù)與修復(fù)成效等的監(jiān)管,。

在地塊層面上，重視對(duì)項(xiàng)目落地實(shí)施情況的監(jiān)管,，完善建設(shè)項(xiàng)目用地或用?？刂浦笜?biāo)，加強(qiáng)對(duì)使用者執(zhí)行空間準(zhǔn)入前置條件的考核,，包括建設(shè)項(xiàng)目容積率,、投資強(qiáng)度、綠地率等具體指標(biāo)以及生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展成效等,。
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