不動(dòng)產(chǎn)登記行為的性質(zhì)及其機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記,，對于提高不動(dòng)產(chǎn)交易安全、促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)市場管理,，有著極為重要的意義,。下文嘗試論證分析登記行為的性質(zhì)以及登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任屬性，希望有助于厘清上述問題,。

登記行為是行政行為而不是私法上的行為

《物權(quán)法》第21條第2款規(guī)定,，登記機(jī)構(gòu)因其錯(cuò)誤的登記行為承擔(dān)賠償責(zé)任。承擔(dān)責(zé)任的前提是厘清違法行為的屬性,。如果登記行為構(gòu)成私法上的行為,，則登記機(jī)構(gòu)依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；反之,，若登記行為構(gòu)成行政行為,，則因登記錯(cuò)誤而造成的賠償責(zé)任便應(yīng)由《國家賠償法》規(guī)范。

就登記行為的性質(zhì)而言，立法機(jī)構(gòu)擱置不同的爭議立場,，并未在《物權(quán)法》中予以體現(xiàn),，學(xué)理上則意見不一。

筆者認(rèn)為,，雖然登記行為兼有私法屬性和公法屬性,，但登記行為本身為公法行為。當(dāng)事人發(fā)動(dòng)的登記申請行為中涵蓋私法上的物權(quán)變動(dòng)合意,，無論物權(quán)變動(dòng)的立法模式采取債權(quán)形式主義抑或物權(quán)形式主義,，登記所包含的當(dāng)事人合意構(gòu)成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件。學(xué)說上均認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)是基于當(dāng)事人的法律行為而發(fā)生的,，至多要求登記內(nèi)容須與法律行為一致,。但登記并未介入當(dāng)事人法律行為的形成與決定，認(rèn)定其構(gòu)成“私法上的行為”難以令人信服,。因此,，相較于可以直接引發(fā)物權(quán)變動(dòng)的征收決定等形成性行政行為，登記行為僅僅輔助性地協(xié)力當(dāng)事人完成不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的公示,，只是確認(rèn)性行政行為,。

登記是以國家公信力為不動(dòng)產(chǎn)的交易提供法律基礎(chǔ)的行為，與私主體通過占有自助完成動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的表征方式大相徑庭,。

從登記程序運(yùn)行和登記機(jī)構(gòu)職責(zé)看,，登記程序依當(dāng)事人申請或依囑托、依職權(quán)啟動(dòng),，登記審查是核心環(huán)節(jié),，最終予以登簿或做出不予登記的決定，登記機(jī)構(gòu)具有主觀能動(dòng)性,。并且,，我國《物權(quán)法》第12條和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）的有關(guān)規(guī)定也對登記機(jī)構(gòu)依法履職提出了與其他行政機(jī)構(gòu)一樣的規(guī)范要求。從最高法的司法解釋以及《條例》第6條第2款的規(guī)定來看,，把登記機(jī)構(gòu)的法律地位認(rèn)定為行政機(jī)構(gòu),，較為妥當(dāng)。當(dāng)然,，筆者并不否認(rèn)此種行政行為與當(dāng)事人旨在設(shè)權(quán)的民事行為之間的相互配合體現(xiàn)了權(quán)利的外部效應(yīng)（通過國家的公信力既實(shí)現(xiàn)了民事主體之間的權(quán)利變動(dòng),，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了特定的行政目的），但絕不能由此將二者不加區(qū)分地融合在一起,，甚至認(rèn)為登記行為是單純的民事行為,。

從不動(dòng)產(chǎn)登記的運(yùn)作規(guī)律上看，它主要以登記簿的設(shè)置和運(yùn)行為對象,，由此產(chǎn)生的關(guān)系發(fā)生在代表公權(quán)力的登記機(jī)構(gòu)與作為私權(quán)利主體的當(dāng)事人之間,，這顯然是公法所調(diào)整的不平等關(guān)系,，反映出不動(dòng)產(chǎn)登記的公法色彩。雖然不動(dòng)產(chǎn)登記行為大多依申請而啟動(dòng),，其行為結(jié)果也產(chǎn)生私法效果,，但是不能把登記行為的性質(zhì)和登記申請權(quán)的性質(zhì)混為一談，也不能以一項(xiàng)行為產(chǎn)生私法效果就否認(rèn)其公法屬性,，特別是在服務(wù)行政已成為普遍共識(shí)的當(dāng)下中國,。

機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任是國家賠償責(zé)任而不是侵權(quán)責(zé)任

侵權(quán)責(zé)任的法哲學(xué)基礎(chǔ)在于矯正正義，國家賠償責(zé)任的理論依據(jù)為公共負(fù)擔(dān)平等理論,?！秶屹r償法》第36條規(guī)定國家行為對財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的，國家賠償范圍僅以直接損失為限,，可見無論是合法侵權(quán)抑或非法加害,，公共負(fù)擔(dān)平等原則對損害結(jié)果均采取限額救濟(jì)的立場取向。

相較于國家賠償責(zé)任僅限于直接損失,，民事賠償則以“完全賠償”為原則,。正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到國家賠償責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任的諸多差異，所以才有民法學(xué)者主張,，僅承擔(dān)行政責(zé)任不足以有效彌補(bǔ)受害人的損失,，侵害民事權(quán)利造成權(quán)利人損害，應(yīng)承擔(dān)的是民事侵權(quán)責(zé)任,，即使承擔(dān)責(zé)任的是登記機(jī)構(gòu),，其性質(zhì)也不會(huì)變。但也有公法學(xué)者主張,，考慮到對弱勢受害人的救濟(jì),，應(yīng)當(dāng)允許其就國家賠償請求權(quán)與侵權(quán)請求權(quán)擇一行使，這也符合責(zé)任競合的一般適用規(guī)則,。

國家賠償責(zé)任與侵權(quán)賠償責(zé)任雖然相互獨(dú)立,，但就二者的適用關(guān)系，在方法上一直就有國家賠償與侵權(quán)賠償構(gòu)成請求權(quán)競合的呼吁,。《民法通則》第121條及最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第152條明確規(guī)定,，國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中,，給公民、法人的合法權(quán)益造成損害的,，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任,。《侵權(quán)責(zé)任法》第34條規(guī)定用人單位的侵權(quán)責(zé)任,，立法機(jī)構(gòu)也認(rèn)為其中“用人單位”不僅涵蓋企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織,，國家機(jī)關(guān)也包括在內(nèi)。因此為了充分救濟(jì)受害人，在沒有法律特別規(guī)定的情況下,，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人做出最有利于其自身的選擇,。

但國家賠償責(zé)任與用人單位侵權(quán)責(zé)任是不同類型的獨(dú)立責(zé)任，就賠償責(zé)任的法律構(gòu)造來看,，國家賠償責(zé)任采取過錯(cuò)推定歸責(zé),，主流觀點(diǎn)則認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記侵權(quán)賠償責(zé)任采取無過錯(cuò)歸責(zé)。如果將各自歸責(zé)原則與其對應(yīng)的法律效力聯(lián)系在一起,，便會(huì)呈現(xiàn)明顯的評(píng)價(jià)矛盾：當(dāng)事人訴諸構(gòu)成要件相對寬松的侵權(quán)責(zé)任可以獲得完全賠償,，主張構(gòu)成要件比較嚴(yán)格的國家賠償責(zé)任反而只能就直接損失得以補(bǔ)償?？梢?，相較于國家賠償責(zé)任，侵權(quán)責(zé)任無論是在責(zé)任成立還是在責(zé)任范圍階段均更具有制度優(yōu)勢,，受害人經(jīng)過理性權(quán)衡之后當(dāng)然會(huì)優(yōu)先適用侵權(quán)規(guī)則,。這樣的規(guī)則取舍方案除了使《國家賠償法》第36條賠償限額的規(guī)則淪為具文，并進(jìn)而架空國家賠償制度以外,，也令國家賠償制度所立基的公共負(fù)擔(dān)平等思想徹底付諸東流,，可能并不符合《國家賠償法》的規(guī)整意圖。

全國人大法工委于2007年出版的《中華人民共和國物權(quán)法釋義》中曾提出：“對于登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有什么性質(zhì)還有不同意見,，有待于隨著行政管理體制改革進(jìn)一步明確,，目前不宜規(guī)定登記機(jī)構(gòu)的國家賠償責(zé)任?！痹撚^點(diǎn)確實(shí)未對登記機(jī)構(gòu)的法律地位提供明確的意見,。因此，實(shí)務(wù)判決及學(xué)理觀點(diǎn)中有主張登記機(jī)構(gòu)并非行政機(jī)關(guān),，錯(cuò)誤登記造成他人損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的,。

然而，目前我國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度及各地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)已全面建立,，而且我國實(shí)踐中的做法也顯然不采取侵權(quán)責(zé)任,。在國家機(jī)構(gòu)因其職權(quán)行為造成他人人格權(quán)益受損的情況下，司法機(jī)關(guān)則多認(rèn)為僅能適用國家賠償責(zé)任,?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于行政機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)致人傷亡構(gòu)成犯罪的賠償訴訟程序問題的批復(fù)》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中致人傷,、亡已構(gòu)成犯罪,，受害人或其親屬提起刑事附帶民事賠償訴訟的，人民法院對民事賠償訴訟請求不予受理,。但應(yīng)當(dāng)告知其可以依據(jù)《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定向人民法院提起行政賠償訴訟,。相對于財(cái)產(chǎn)權(quán)益,，人身權(quán)益顯然是更為高階的法益，人身權(quán)益受害人就國家加害行為尚且僅能主張國家賠償進(jìn)行限額救濟(jì),，何以侵害較為低階的財(cái)產(chǎn)權(quán)益卻能獲得完全賠償?shù)木葷?jì),？

因此，為了促成法律規(guī)定的一致性,，消弭國家賠償責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任在規(guī)范體系上的緊張關(guān)系,，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)因登記錯(cuò)誤而負(fù)擔(dān)的賠償責(zé)任，原則上只能認(rèn)定為國家賠償責(zé)任,。

機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任是過錯(cuò)責(zé)任而不是無過錯(cuò)責(zé)任

就不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則,，現(xiàn)有的學(xué)理意見主要圍繞過錯(cuò)責(zé)任與無過錯(cuò)責(zé)任展開。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的實(shí)踐意見,，則以《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第12條為依據(jù),，即登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的成立以就審驗(yàn)登記存在過錯(cuò)為前提。但學(xué)界的主流意見似乎依然認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任系屬無過錯(cuò)責(zé)任,，因?yàn)橐罁?jù)《物權(quán)法》第21條第2款的表述,，賠償責(zé)任的發(fā)生僅要求登記錯(cuò)誤與實(shí)踐損害具有因果關(guān)系，因此不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任是一項(xiàng)典型的無過錯(cuò)責(zé)任,。如果堅(jiān)持過錯(cuò)責(zé)任,，登記機(jī)構(gòu)可以盡到審慎義務(wù)而免責(zé)，登記不實(shí)的法律風(fēng)險(xiǎn)便有由無辜權(quán)利人承擔(dān)的可能,，因此,，明確登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償?shù)臒o過錯(cuò)責(zé)任，是唯一合理的補(bǔ)救措施,。

值得注意的是,，立法機(jī)構(gòu)在制定該條款時(shí)，由于圍繞登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任究竟系侵權(quán)責(zé)任抑或國家賠償責(zé)任存在分歧,，在制定該條款時(shí)針對登記錯(cuò)誤的定性只是采取原則性規(guī)定,。《物權(quán)法》第21條第2款已經(jīng)明確點(diǎn)出登記機(jī)構(gòu)應(yīng)就登記錯(cuò)誤承擔(dān)賠償責(zé)任,，對賠償責(zé)任性質(zhì)的理解差異,，直接決定適用不同的歸責(zé)原則。

根據(jù)《國家賠償法》第2條第1款的規(guī)定,，只有發(fā)生該法規(guī)定的加害行為,，才能適用國家賠償責(zé)任。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)責(zé)任雖未在該法中載明,，但該法第4條第4款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)就其行使職權(quán)造成財(cái)產(chǎn)損害的違法行為承擔(dān)賠償責(zé)任,，解釋上顯然可以將登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任涵蓋在內(nèi),?！秶屹r償法》將可得賠償?shù)呢?cái)產(chǎn)損害行為限定在違法行為，一方面明確并非所有基于行政行為的損害均可賠償,，另一方面也重申違法歸責(zé)構(gòu)成國家賠償責(zé)任的歸責(zé)原則,。

《國家賠償法》將行政機(jī)關(guān)的致?lián)p行為界定為違法行為，除了可以限定賠償責(zé)任的發(fā)生,，權(quán)衡法益保護(hù)與行為自由,，令賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對其行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，同時(shí)也為國家賠償責(zé)任的歸責(zé)事由提供了客觀借鑒,。

在違反保護(hù)他人的侵權(quán)責(zé)任中,，因?yàn)楦鞣N保護(hù)性法律已經(jīng)對當(dāng)事人行為規(guī)定了明確的法律義務(wù)，所以一旦行為人違反此項(xiàng)義務(wù)致使他人損害,，即推定行為人具有過錯(cuò),，這樣的價(jià)值判斷也在不動(dòng)產(chǎn)登記賠償責(zé)任中得到確證?！斑`法歸責(zé)”并非獨(dú)立的歸責(zé)原則,，其仍然要求行為人對違法行為具有過失，只是經(jīng)由對行為違法的認(rèn)定,，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)在具體個(gè)案中存在過錯(cuò)的推定,，本質(zhì)上仍然構(gòu)成過錯(cuò)推定歸責(zé)。

違反保護(hù)性法律的侵權(quán)責(zé)任既旨在轉(zhuǎn)介各種侵權(quán)法政策,，因此不必嚴(yán)格限定保護(hù)性法律的法源位階,，公法學(xué)者也對把行政“違法”限定在《行政訴訟法》第70條所列事由有所保留。而且不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法審核的規(guī)范類型早已不限于《條例》等行政法規(guī),，更及于《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范(試行)》等部門規(guī)范性文件,。《國家賠償法》并未就“違法”內(nèi)涵予以厘清,，反而便利司法官站在保護(hù)受害人利益的立場,，就登記行為應(yīng)當(dāng)遵循的法規(guī)范圍做廣義審查，在貫徹依法行政理念的同時(shí),，更妥當(dāng)?shù)乇Ｕ闲姓鄬θ藱?quán)益,。

（作者單位：中國人民大學(xué)法學(xué)院）
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