如何判斷被訴土地登記行為是否符合公共利益

1.對被訴行政行為作出否定性評價并不意味著該行政行為必須撤銷,，行政訴訟法及其司法解釋明確規(guī)定了情況判決為行政訴訟裁判方式之一,，即僅對被訴行政行為的合法性作否定評價卻不改變該行政行為所形成的法律關系。關于情況判決的適用,，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項,、《最高人民法院關于執(zhí)行,；中華人民共和國行政訴訟法>；若干問題的解釋》第五十八條之規(guī)定,，在被訴行政行為違法,、但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決確認違法,，而不撤銷行政行為,。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調利益享有者的公共性,，受益范圍一般是不特定多數(shù)人,，應是在一定范圍內帶有共同性、普遍性,、整體性的利益,，同時還應涉及誠信、公平,、秩序,、穩(wěn)定等基本的促進社會整體發(fā)展的因素。鑫銘公司在涉案土地上建成的大量地上建筑物無法預售,，主要影響的是特定主體鑫銘公司的個體利益,，不屬于社會公共利益的范疇，故本案不符合損害社會公共利益的情形,。

2.情況判決的適用條件中除涉及國家利益或社會公共利益外,，還包括涉及善意第三人的情形?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十一條第三款規(guī)定,，被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的,，判決確認被訴行為違法,，不撤銷登記行為。該司法解釋明確規(guī)定,，人民法院審理房屋登記案件,，可以根據(jù)《中華人民共和國物權法》等實體法律規(guī)范判斷當事人是否屬于善意取得，并確立了房屋登記案件中第三人善意取得可以阻卻撤銷登記的裁判規(guī)則,。本案雖為土地登記案件,，但因土地與房屋均屬于不動產，按照《中華人民共和國物權法》的規(guī)定均以登記作為發(fā)生物權變動的生效要件,，土地登記與房屋登記的法律后果相同,，故當事人主張善意取得土地使用權的，應當參照《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》進行審理,。

人民法院在行政訴訟中對善意取得進行認定時,，應當適用《中華人民共和國物權法》第一百零六條的規(guī)定審理善意取得是否成立,。構成善意取得的前提條件是處分人系無權處分。善意取得是否成立,，還應當符合《中華人民共和國物權法》第一百零六條規(guī)定的三個要件,，即受讓人受讓該不動產時是善意的、支付了合理的對價以及轉讓的不動產依法已經(jīng)登記,。

申請再審稱：一,、關于申請人取得涉案土地使用權是否善意取得的問題，二審法院不予審理存在重大錯誤,。（一）一審判決已經(jīng)確認公司對涉案土地使用權屬于善意取得,，二審判決撤銷一審判決錯誤，不予審理公司善意取得問題也是錯誤的,。有限公司（以下簡稱三方公司）為市人民政府（以下簡稱政府）墊資工程,，政府欠三方公司上述工程款，公司替政府支付了上述欠款,，政府向公司提供涉案土地用以抵償債務,，該事實有付款憑證和政府的文件證實。三方公司與政府之間是因拖欠工程款產生的債權債務關系,，公司與上述兩方是債權債務轉讓關系,。公司善意取得涉案土地，不影響三方公司和政府的利益,，一審判決對善意取得問題進行審理并作出結論不違反法律規(guī)定。二審判決以一審法院沒有追加政府,、三方公司等相關利害關系人參加訴訟的情況下對該問題進行審理屬程序違法為由撤銷一審判決是錯誤的,。（二）二審判決處理方式上存在嚴重錯誤。即使鑫銘公司善意取得問題關系到政府和三方公司的利益,。

按照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第三項,、第四項的規(guī)定，應當查清事實后改判或發(fā)回一審法院重審,。而二審法院一方面不予審理,，另一方面卻判決撤銷公司的國有土地使用證，等于否定了公司屬于善意取得,，既與二審法院不予審理的態(tài)度嚴重矛盾,，在程序上和實體上也是嚴重錯誤的。（三）公司取得涉案土地使用權屬于善意取得,。首先,，公司取得土地是善意的。公司取得涉案土地使用權是在公司的涉案土地使用權被收回后,，當時涉案土地使用權形式上權屬明確,，公司完全有理由相信該土地使用權是無瑕疵的,。其次，公司取得涉案土地使用權的方式合法有效,，并支付了對價,。2002年6月，涉案土地經(jīng)省國土環(huán)境資源廳批準公開掛牌出讓,，公司通過招拍掛程序取得該土地使用權,，并通過抵償債務方式支付了土地出讓金，公司在此期間未提出異議,。再次,，公司受讓的土地已經(jīng)依法登記。

該不重疊部分的土地使用權二審判決無權撤銷,。

二,、高院二審判決方式不當，將給經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定造成嚴重沖擊,，給社會公共利益造成巨大損失,。

公司辯稱：一、本案審理的是市政府為公司頒發(fā)土地證行為的合法性問題,，與公司主張善意取得無關,。一審法院以公司善意取得為由只確認違法不撤銷土地證是錯誤的，二審法院予以糾正并撤銷公司土地證是正確的,。（一）另案生效判決確認,，政府、國土局將公司仍享有權益的土地使用權出讓給公司明顯違法,，侵害了公司的合法權益,，理應確認無效或予以撤銷。但被訴的國有土地使用權證已經(jīng)被注銷,，故該案不具有可撤銷或確定無效的內容,。（二）民法上的善意取得原則不適用于行政訴訟案件，會導致將違法行政行為合法化并予以保護,。

且公司主張善意取得土地使用權的行為發(fā)生在2002年,，而《中華人民共和國物權法》在2007年10月1日開始施行，根據(jù)法不溯及既往原則不能適用,。（三）如支持公司關于善意取得的主張,，等于承認政府在沒有依法收回國有土地使用權的情況下可隨意再次將土地使用權出讓給第三人，將造成政府濫用權力,、一地二賣的嚴重后果,。

二、公司違法取得涉案土地使用權，不符合善意取得的要件,。（一）公司與政府惡意串通,、弄虛作假，土地掛牌出讓程序嚴重違法,。政府,、國土局未依法收回公司10.57畝土地使用權的情況下即掛牌出讓，事先批示同意協(xié)議出讓,，并以低于當時基準地價的價格出讓,，且公司作為唯一報價公司參與宗地掛牌出讓，并最終以最低掛牌價（評估價）獲得土地使用權,，程序嚴重違法,。（二）鑫銘公司未支付土地出讓金，也沒有完成任何市政工程支付對價,。二審法院調取的證據(jù)顯示,，工程于2007年10月竣工未驗收。

市政府辯稱：一,、高院二審判決認定事實,、適用法律錯誤。（一）本案被訴的x號土地證核發(fā)于2016年3月16日,，該證項下土地來源于x號土地證,，當時x號土地證并未注銷，也沒有生效判決否定該證效力,。市政府根據(jù)有效的土地登記認定涉案土地的權屬,，依據(jù)充分。（二）《省土地權屬確定與爭議處理條例》第四十條規(guī)定,，一方已經(jīng)取得土地權屬證書的案件,，不作為土地權屬爭議案件處理。

二審判決認為市政府為爭議土地核發(fā)x號土地證依據(jù)不足并據(jù)此撤銷,，是對土地管理、物權登記制度的法律適用錯誤,。二,、中院一審判決以x號土地證的發(fā)證行為違法為由認定隨后的變更登記行為違法，沒有法律依據(jù),。被確認違法的行政行為在被撤銷之前仍然有效,，具有拘束力和既定力，當事人或相關人員可以該行政行為為基礎從事相關活動,。市國土局基于該土地登記內容的變化,、依當事人的申請作出相應的變更登記行為，正是受x號土地證仍然有效的法律拘束力而進行的。

而且變更登記行為是一個獨立的行政行為,，司法審查應針對變更登記行為的依據(jù),、程序以及法律適用等進行審查，在變更登記行為合法的情況下,，不能因x號土地證違法就當然否定隨后的變更登記行為,，一審判決沒有法律依據(jù)。三,、市政府頒發(fā)x土地證證據(jù)充分,、程序合法。2005年國土局為公司頒發(fā)了x號土地證,，四至明顯界址明確,。對收回的部分按照評估價給予補償。為此公司申請辦理變更登記,。市政府嚴格按照法定程序進行了地籍調查和權屬調查,，并向國土局發(fā)函征詢涉案土地的權屬情況。

市政府充分履行土地登記職責,，恪盡審查義務,，為公司頒發(fā)土地證沒有過錯。x號土地證項下土地被依法征收,，土地登記內容發(fā)生變化,，需針對土地登記事項的變化進行調整，注銷公司原土地登記并核發(fā)新的土地證具有法定事由,；原登記在公司名下的x號土地證四至,、界址點均有明確標注，除對征收部分予以扣除之外無其他變化,，涉案土地重新登記的地籍及權屬清晰明確,，該變更登記行為并未存在爭議；涉案土地移交市政府管轄時,，沒有任何人將相關的爭議及判決告知或送達市政府,。

高院審理（2010）行再終字第6號案件時也沒有通知市政府或市國土局參加訴訟。市政府對公司與政府的糾紛并不知情,，基于有效的x號土地證項下部分土地權屬及面積發(fā)生變化的事實為鑫銘公司辦理變更登記符合《中華人民共和國土地管理法》第十二條和《土地登記辦法》的規(guī)定,。

因上述材料均不屬于《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十二條規(guī)定的“新的證據(jù)”，故無需質證,。

根據(jù)該司法解釋第七十條的規(guī)定,，生效的人民法院裁判文書確認的事實可以作為定案證據(jù)，故關聯(lián)案件生效裁判文書確認的與本案有關聯(lián)性的事實,，本院作為定案證據(jù)予以采信,。

該申請既缺乏事實依據(jù),，也不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第五十五條第一款以及《最高人民法院關于執(zhí)行；中華人民共和國行政訴訟法>,；若干問題的解釋》第四十七條第一款之規(guī)定,，本院不予準許。

當事人在一,、二審中提交的證據(jù)已隨案卷移送本院,，一、二審查明的事實及現(xiàn)場勘查的情況,，本院予以確認,。公司進行土地登記并頒發(fā)x號土地證的違法性予以確認。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項,、《最高人民法院關于執(zhí)行,；中華人民共和國行政訴訟法>；若干問題的解釋》第五十八條之規(guī)定,，在被訴行政行為違法,、但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決確認違法,，而不撤銷行政行為,。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調利益享有者的公共性,，受益范圍一般是不特定多數(shù)人,，應是在一定范圍內帶有共同性、普遍性,、整體性的利益,，同時還應涉及誠信、公平,、秩序,、穩(wěn)定等基本的促進社會整體發(fā)展的因素。

《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》第十一條第三款規(guī)定,，被訴房屋登記行為違法,，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法,，不撤銷登記行為,。

該司法解釋明確規(guī)定，人民法院審理房屋登記案件,，可以根據(jù)《中華人民共和國物權法》等實體法律規(guī)范判斷當事人是否屬于善意取得,，并確立了房屋登記案件中第三人善意取得可以阻卻撤銷登記的裁判規(guī)則,。本案雖為土地登記案件,，但因土地與房屋均屬于不動產，按照《中華人民共和國物權法》的規(guī)定均以登記作為發(fā)生物權變動的生效要件，土地登記與房屋登記的法律后果相同,，故當事人主張善意取得土地使用權的,，應當參照《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》進行審理。

人民法院在行政訴訟中對善意取得進行認定時,，應當適用《中華人民共和國物權法》第一百零六條的規(guī)定審理善意取得是否成立,。構成善意取得的前提條件是處分人系無權處分。

善意取得是否成立,，還應當符合《中華人民共和國物權法》第一百零六條規(guī)定的三個要件,，即受讓人受讓該不動產時是善意的、支付了合理的對價以及轉讓的不動產依法已經(jīng)登記,。

由于本案土地證變更登記而來,，不論公司善意取得是否成立，本案處理結果均與政府存在利害關系,。

在涉案國有土地使用權的轉讓過程中,，澄邁縣政府作為土地出讓方、工程款債務一方以及進行土地登記并頒發(fā)x號土地證的行政機關,，與是否存在惡意串通,、是否支付合理對價、是否違反招拍掛程序等事實的查清密切相關,，屬于必須參加本案訴訟的當事人,。

二審判決亦認為一審法院在沒有追加相關利害關系人參加訴訟的情況下確認善意取得程序違法，未發(fā)回重審而直接改判,，亦屬程序違法,。

一、二審法院未通知政府參加本案訴訟,，屬于遺漏必須參加訴訟的當事人,。案經(jīng)本院審判委員會民事行政審判專業(yè)委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條,、《最高人民法院關于民事審判監(jiān)督程序嚴格依法適用指令再審和發(fā)回重審若干問題的規(guī)定》第四條,、第五條第一項、《最高人民法院關于執(zhí)行,；中華人民共和國行政訴訟法>,；若干問題的解釋》第六十三條第十三項、第七十六條第一款之規(guī)定,，裁定如下：

一,、撤銷省高級人民法院（2015）行終字第48號行政判決及市中級人民法院（2013）法行初字第42號行政判決；

二,、本案發(fā)回市中級人民法院重審,。

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