征地拆遷領域，哪些內部行政行為具有可訴性,？

在行政法領域中,，以行政行為所針對的問題是屬于對社會上的管理事務還是行政主體自身內部管理事務為標準，可以將行政行為分為外部行政行為和內部行政行為,。外部行政行為是指行政機關依照管理權限對社會上行政管理事務所實施的行政行為,。外部行政行為有的是抽象行政行為，而大量的是具體行政行為,。內部行政行為是指行政機關根據(jù)職能職責對本機關內部行政事務管理所實施的行政行為,。內部行政行為不僅包括對本機關內部機構的設立撤并或對某個公務人員實施的獎勵,、處分、任命等,，而且還包括行政機關依照法律法規(guī)所賦予的職能職責對其下屬機構所進行的監(jiān)督管理行為,。例如上級機關對下級機關進行的工作上的批準、命令以及指示,、批復等,。

具體到征拆領域，因其涉及的部門多,、程序多,，相對比較復雜，在正式的決定作出之前會存在同一行政機關內部多次不同階段的行為,，上下級機關之間的請示,、批復行為，平級機關之間的建議,、同意等諸多內部行為,，這些內部行為理論上不屬于法院的受案范圍，因為其對外并沒有產(chǎn)生法律效力,，對行政相對人的權利義務不產(chǎn)生實際影響,。但是，當內部行政行為被相對人知悉,，并被付諸實施,，對相對人的權利義務產(chǎn)生了實際直接的影響，如果還不可訴就會導致行政權濫用,，給相對人的權益造成侵害,。

1、所有外化的內部行政行為都可訴嗎,？

答案是否定的,，內部行政行為形式外化不具有可訴性，實質外化才具有可訴性,。其實,，內部行政行為不可訴主要的理論根據(jù)是產(chǎn)生于德國的特別權力關系理論，該理論認為行政機關為實現(xiàn)特定的行政目的或履行其行政職能,，而對其內部公務人員的管理行為如錄用,、考核、任免,、處分,、獎懲等，都屬于特別權力行為,，這種行為由于特別的法律關系而具有概括的強制權力,，內部工作人員對于這些決定或命令只能服從,，其結果是上述內部行政行為不適用法律保留原則，權利人的利益受該類行為侵害時無法尋求司法的保護與救濟,。后來,，特別權力關系理論的適用范圍進一步擴大，將國家與公務員之間的特別權力關系擴展到了其他領域,，其中就包括上下級行政機關之間,，對我國行政立法及司法均產(chǎn)生了極為深刻的影響,。

《行政訴訟法司法解釋》第一條規(guī)定：對公民,、法人或者其他組織的權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于法院的受案范圍。該條規(guī)定成了內部行政行為不具有可訴性的依據(jù),。從該條法律規(guī)定,，我們也可以看出，“實際影響”是我國行政訴訟制度中判斷行政機關作出的行為是否可訴的標準之一,。根據(jù)最高院的相關觀點,，對公民、法人或者其他組織的權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為主要是指還沒有成立的行政行為以及還在行政機關內部運作的行為,。將這類行為排除在行政訴訟的范圍之外,，是因為行政訴訟的一個重要的目的就是消除非法行政行為對行政管理相對人的權利義務的不利影響，如果某一行為沒有對行政管理相對人的權利,、義務產(chǎn)生實際影響,，提起行政訴訟就沒有實際意義。很明顯,，最高院將“不產(chǎn)生實際影響”的行為分為兩類：一類是沒有成立的行為,；另一類是還在行政機關內部運作的行為。

關于實際影響的判斷標準,，主要存在兩種觀點：主觀說和客觀說,。主觀說的觀點是，只要當事人主觀上認為行政機關的行為對其有實際影響,，法院就應當受理相關的行政爭議,。客觀說認為應從客觀角度,，針對個案進行具體分析進而作出判斷法院是否應當受理,。我們認為應從客觀角度分析，因為實際影響規(guī)定的初衷在于排除未成立的行為和還在行政機關內部運作的行為進入司法程序,，維護行政機關的獨立性,。如果從主觀角度進行判斷，大量沒有必要用司法手段解決的行政爭議就涌入法院,，造成司法資源的浪費,。

2,、征拆領域，哪些外化的內部行政行為可訴,？

征收拆遷關停案件,，根據(jù)多年的實踐經(jīng)驗我們認為對外產(chǎn)生效力的會議紀要可訴，公告的土地征收批復可訴,。

會議紀要是否具有可訴性,，我們認為應當根據(jù)具體的條款內容做分析。實踐中主要有兩種典型的可訴會議紀要,。第一種,，直接依據(jù)會議紀要作出具體行為。實踐中有的機關在作出會議紀要以后,，不再作出將會議紀要外部化的行為,，而是依據(jù)會議紀要直接實施。對于這種情況,，我們認為會議紀要已由內部行為轉為具體的外部行為,，當事人對此不服的可直接對作出會議紀要的部門提起訴訟。第二種,，下級機關根據(jù)會議紀要作出決定,。對于實踐中下級部門依據(jù)會議紀要的要求，以自身名義作出書面決定并送達的情形,，我們認為也可直接以下級機關作為被告提起訴訟,。

關于土地征收批復，我國現(xiàn)行的土地征收流程主要包括申請征收的地方政府報批,、農(nóng)用地轉建設用地審批,、土地征收審批、土地征收公告等程序,。其中,，土地征收審批是國務院或省政府對下級機關是否同意其用地申請的批復行為，一直被視為內部行政行為,，而土地征收公告則一直被視為申請征收土地的政府作出的直接面向公民的外部行為,。

上級機關的土地征收審批決定一旦作出，就已經(jīng)意味著土地權屬的變化,，此時公民的權利義務已受到影響,，而后續(xù)的土地征收公告行為，僅是在征收決定的內容范圍內進行的公示,，并不會產(chǎn)生超出原有征收審批范圍對被征收人產(chǎn)生新的權利義務,，其公告行為可以視為將土地征收決定送達給當事人的一種方式，而對被征收人權利產(chǎn)生根本決定性作用的還是土地征收決定。因此,，土地征收批復雖然是行政機關就行政事項作出的內部審批行為,，但已實際對被征收人的相關利益產(chǎn)生影響，因而應當認定為可訴的行政行為,。

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