被確認(rèn)違法而引發(fā)的行政賠償爭議

核心問題是從《國家賠償法》的角度,，如何看待原審法院在法律適用以及判定的具體賠償范圍,、數(shù)額的正確性、合法性?，F(xiàn)就四個(gè)問題分述如下：

一,、關(guān)于《國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)”直接損失”的理解

《國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定：”侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的,，按照直接損失給予賠償,。”

《國家賠償法》規(guī)定的”直接損失”僅僅解釋為房屋被拆除后的重置損失,，而將再審申請人周小平應(yīng)當(dāng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益排除在外,，有失偏頗。

確認(rèn)違法,，違法性體現(xiàn)在被申請人湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)未經(jīng)法定程序制作催告書,、未聽取當(dāng)事人意見等。根據(jù)行政法的基本原理,，行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任,，反之因違法實(shí)施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。行政賠償是國家賠償?shù)囊环N形式,?！秶屹r償法》上述”直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外,，還應(yīng)當(dāng)包括再審申請人應(yīng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等,。主要理由是：

第一，將拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益歸入賠償范圍,，符合國家賠償法的立法精神,。國家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失,，使之恢復(fù)到未被侵害前的狀態(tài),。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用，對《國家賠償法》第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍之”直接損失”的理解,，就不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失,，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失，才符合該法的立法精神,。

再審申請人必定可以通過拆遷安置補(bǔ)償程序獲得相應(yīng)補(bǔ)償,。這意味著這部分利益屬于必然可得利益，應(yīng)當(dāng)納入《國家賠償法》規(guī)定的”直接損失”范圍,。僅從上述文件所列內(nèi)容看,，補(bǔ)償事項(xiàng)就包括了產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房（特殊情況安置指標(biāo)回購）,、過渡費(fèi)、搬家費(fèi),、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等,，而不僅僅是原審法院所核定的被拆除公房的重置價(jià)格。原審法院將前述事項(xiàng)割裂開來并排除于”直接損失”之外,，不具有合法性,。

第二，將再審申請人必然可得的拆遷補(bǔ)償排除在行政賠償之外,，明顯有失公正,。如果再審申請人無法通過行政賠償程序，獲得按照拆遷補(bǔ)償程序本可獲得的全部補(bǔ)償,，客觀上將造成其受到法律保護(hù)的利益因無法得到司法救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn),，而被申請人卻因違法行為而免于承擔(dān)本應(yīng)更關(guān)鍵、影響程度更大的一部分賠償責(zé)任之負(fù)面后果,。

在實(shí)踐中可能為行政機(jī)關(guān)開脫其過錯(cuò),，不明晰責(zé)任性質(zhì)，甚至不及時(shí)兌現(xiàn)賠償義務(wù)留出空間與借口,。如對此聽之任之,，不加以糾正，則明顯違背行政訴訟法維護(hù)公民,、法人和其他組織合法權(quán)益的立法目的,，與司法需要彰顯的公平正義背道而馳。因此,，被申請人有關(guān)本案中行政賠償與拆遷安置補(bǔ)償屬于不同行政法律關(guān)系的申辯理由明顯不具有合理性,，本院不予支持。相反,，本院重申對《國家賠償法》有關(guān)”直接損失”的準(zhǔn)確理解,，有利于防止實(shí)踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國家賠償責(zé)任，厘清類似情況下的行政賠償范圍,，對于減少糾紛,，統(tǒng)一裁判尺度，規(guī)范賠償秩序具有正向引導(dǎo)作用,，從而有利于充分體現(xiàn)”有權(quán)必有責(zé),，用權(quán)受監(jiān)督,，侵權(quán)要賠償,，違法要追究”的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的法治理念。

第三,，人民法院在條件允許的情況下,，通過行政賠償程序一并解決相關(guān)拆遷補(bǔ)償問題,，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，有利于行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解,，也有利于警示教育賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員,。無論此前的拆遷補(bǔ)償還是實(shí)施強(qiáng)拆行為被法院確認(rèn)違法之后的拆遷賠償，相關(guān)責(zé)任主體都是被申請人,。

被申請人此前與此后都無法規(guī)避行政法上的補(bǔ)償或賠償義務(wù),。對于涉案房屋而言，兩種程序解決的是同一損失的彌補(bǔ)問題,，而從國家賠償?shù)膶?shí)際功能看,，不僅在于實(shí)現(xiàn)國家對行政侵權(quán)受害者的救濟(jì)和體恤，也在一定程度上體現(xiàn)著對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的警示與教育,。在此情況下,，如果依循原審判決的邏輯，要求再審申請人必須通過拆遷補(bǔ)償程序另行尋求救濟(jì),，不僅實(shí)無必要,，且會(huì)給國家的司法和行政資源造成浪費(fèi)，也會(huì)淡化對賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的懲戒意義,。因此,，出于實(shí)質(zhì)解決爭議，減少當(dāng)事人訟累,，節(jié)約國家司法和行政資源,，以及警示賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員及時(shí)糾錯(cuò)、嚴(yán)格公正文明執(zhí)法之考量,，本案宜通過行政賠償程序一并解決糾紛為宜,。

按照全面賠償原則，對再審申請人的合法權(quán)益全面及時(shí),、一次性地賠償救濟(jì)到位,，有利于體現(xiàn)行政訴訟便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨(dú)立,、公正和高效行使審判權(quán)的”兩便”原則,，體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的司法規(guī)律和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的新時(shí)代要求。

二,、關(guān)于涉案房屋重置價(jià)的核定

本案中,，原審法院判決被申請人給予再審申請人全部賠償款.9元之構(gòu)成，主要包括了涉案房屋被拆除后的重置價(jià)加上附屬物價(jià)值,。其中的”重置價(jià)”,，主要是指重新建造與原有房屋結(jié)構(gòu)、式樣,、質(zhì)量,、功能基本相同的房屋所需的費(fèi)用,，通俗地理解，就是被拆房屋重新建設(shè)的建筑價(jià)值（成本價(jià)）,。

同時(shí)相關(guān)用地存在面積明顯超標(biāo)且有違”一戶一處宅基地”原則,，應(yīng)屬于行政處罰對象，法律不應(yīng)保護(hù),；再審申請人則主張其是合法權(quán)利受讓人,，類似涉案房屋都未辦理房產(chǎn)證，而兩本土地證在被強(qiáng)拆的房屋內(nèi)滅失,，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間房屋流轉(zhuǎn)合法有效等,。本院認(rèn)為，上述爭議并非原審期間雙方爭議的核心,，涉案房屋建造于1988年,，結(jié)合我國以往房產(chǎn)交易總體狀況以及相關(guān)規(guī)定，被申請人的上述主張并不足以否定再審申請人對涉案房屋享有的合法權(quán)益,。

三,、關(guān)于房屋附屬物及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)的認(rèn)定

前述分析可知，原審法院判決確定的X元賠償金不能全面客觀地反映涉案房屋應(yīng)包含的整體價(jià)值和利益,。

涉案房屋建筑面積,、附屬物等沒有異議，這與其在本院庭審期間的表述是存在出入的,。究竟如何看待本案房屋附屬物的范圍,？以及強(qiáng)制拆遷過程中涉案房屋內(nèi)是否有或是有哪些應(yīng)予賠償?shù)膭?dòng)產(chǎn)？雙方當(dāng)事人對此問題之表述仍存在爭議,，尚需行政機(jī)關(guān)在后續(xù)賠償環(huán)節(jié)中進(jìn)一步查明,，再審申請人亦當(dāng)依法提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明。

四,、關(guān)于賠償方式與標(biāo)準(zhǔn)

在賠償方式上,，鑒于涉案項(xiàng)目已經(jīng)由被申請人統(tǒng)一異地補(bǔ)償安置完畢，被申請人在再審期間向本院反映安置房源均為國有土地上的商品房,，且涉案地塊的土地性質(zhì)將來可能轉(zhuǎn)化為國有,，故在涉案不動(dòng)產(chǎn)的賠償方式上，雖然再審申請人的原審訴訟請求僅是判令被申請人支付賠償金,，但從切實(shí)保障其應(yīng)享有合法權(quán)益角度看,，被申請人仍有提供產(chǎn)權(quán)安置房或者支付拆遷安置賠償金的義務(wù)，以保障再審申請人的賠償方式選擇權(quán),。

在賠償標(biāo)準(zhǔn)上,，首先，應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則是，為體現(xiàn)對違法拆除行為的懲戒,，對再審申請人的此項(xiàng)賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益。

涉及到再審申請人以外的其他186戶以及當(dāng)?shù)仄渌?xiàng)目的類似補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn),，在再審申請人一方強(qiáng)烈反映按照當(dāng)?shù)厣鲜霾疬w安置補(bǔ)償政策只能取得50平方米左右安置補(bǔ)償面積明顯不合理的情況下,，宜全面考慮法律、行政法規(guī)以及市相關(guān)法規(guī),、規(guī)章執(zhí)行的連續(xù)性和一致性,，對再審申請人依法取得的房屋的合法建筑面積及其所附載的權(quán)益切實(shí)加以保障。

由于上述問題牽扯因素多,、相對復(fù)雜敏感,，在原審法院未對此作出審查而是僅指出再審申請人”仍享有拆遷改造安置補(bǔ)償權(quán)利”、各方對此在原審期間舉證,、質(zhì)證及事實(shí)認(rèn)定并不充分的情況下,，本院對此在本案中亦不直接判斷，僅重點(diǎn)指出法律適用及賠償范圍缺漏問題,，具體的賠償方式,、標(biāo)準(zhǔn)以及金額可由雙方當(dāng)事人后續(xù)進(jìn)一步協(xié)商推進(jìn)。再次,，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十條之規(guī)定,，人民法院針對賠償案件可以組織調(diào)解。本院庭審期間因各方分歧過大難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議,。本案判決之后,，被申請人仍應(yīng)積極協(xié)調(diào)再審申請人，切實(shí)履行好行政賠償義務(wù),，盡可能協(xié)調(diào)化解爭議,，如仍難以達(dá)成一致意見，宜依照《國家賠償法》有關(guān)規(guī)定及時(shí)作出賠償決定,。再審申請人如不服,，仍有權(quán)依法尋求司法救濟(jì)。

針對再審申請人有關(guān)按國有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)對其安置賠償?shù)脑賹徴埱?，根?jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款有關(guān)”征收土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償,，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的,，人民法院一般應(yīng)予以支持”的相關(guān)規(guī)定,，其適用前提是集體土地已被征收，而本案該條件尚不具備,，在前期已對186戶按當(dāng)?shù)夭疬w補(bǔ)償安置政策補(bǔ)償完畢后,，僅對再審申請人按國有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)賠償依據(jù)不足。但出于對違法行政行為侵權(quán)受害者合法權(quán)益充分保護(hù)的考慮，行政機(jī)關(guān)在確定行政賠償標(biāo)準(zhǔn)與額度的過程中,，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)法律,、法規(guī)和政策規(guī)定，在不違反法律,、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下,，結(jié)合再審申請人分戶及親屬安置情況、原房屋面積狀況等特定事項(xiàng),，同時(shí)考慮房屋附屬物,、動(dòng)產(chǎn)以及本次拆遷涉及的搬家費(fèi)、過渡費(fèi),、獎(jiǎng)勵(lì)金等具體給付事項(xiàng),，盡可能給予再審申請人必要、合理的照顧和安排,，以體現(xiàn)對違法行政行為的懲戒和對被侵權(quán)人的關(guān)愛與體恤,。城市功能區(qū)建設(shè)的現(xiàn)象，在一些地方有不同程度的表現(xiàn),。行政機(jī)關(guān)在土地尚未征收的情形下,，要特別注意依法依規(guī)保障住戶的合法權(quán)益。

綜上,，一審法院僅判決被申請人賠償再審申請人涉案房屋被強(qiáng)制拆除后的建筑物重置價(jià)值和附屬物價(jià)值,，駁回再審申請人的其他訴訟請求，二審法院判決駁回上訴,、維持原判,，將再審申請人應(yīng)當(dāng)享有的公房拆遷改造安置補(bǔ)償權(quán)利排除于《國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定的”直接損失”之外，存在確定行政賠償范圍的重大缺漏,，屬于適用法律錯(cuò)誤,，依法應(yīng)予糾正；同時(shí),，對于涉案房屋附屬物構(gòu)成以及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)等客觀情況,，因雙方存在爭議亦有進(jìn)一步核實(shí)之必要。據(jù)此,，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款之規(guī)定,，判決如下：

一、撤銷省高級人民法院（2016）行賠終36號行政賠償判決,。

二,、撤銷市中級人民法院（2014)行賠初字第4號行政賠償判決。

三,、責(zé)令區(qū)政府在本判決生效之日起九十日內(nèi)對周小平依法予以全面賠償,。

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