征地拆遷領(lǐng)域哪些內(nèi)部行政行為具有可訴性,？

在行政法領(lǐng)域中,，以行政行為所針對(duì)的問(wèn)題是屬于對(duì)社會(huì)上的管理事務(wù)還是行政主體自身內(nèi)部管理事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為,。外部行政行為是指行政機(jī)關(guān)依照管理權(quán)限對(duì)社會(huì)上行政管理事務(wù)所實(shí)施的行政行為,。外部行政行為有的是抽象行政行為，而大量的是具體行政行為。內(nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)職能職責(zé)對(duì)本機(jī)關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)管理所實(shí)施的行政行為,。內(nèi)部行政行為不僅包括對(duì)本機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立撤并或?qū)δ硞€(gè)公務(wù)人員實(shí)施的獎(jiǎng)勵(lì),、處分、任命等,，而且還包括行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)所賦予的職能職責(zé)對(duì)其下屬機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的監(jiān)督管理行為,。例如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行的工作上的批準(zhǔn)、命令以及指示,、批復(fù)等,。

具體到征拆領(lǐng)域，因其涉及的部門(mén)多,、程序多,，相對(duì)比較復(fù)雜，在正式的決定作出之前會(huì)存在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部多次不同階段的行為,，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示,、批復(fù)行為，平級(jí)機(jī)關(guān)之間的建議,、同意等諸多內(nèi)部行為,，這些內(nèi)部行為理論上不屬于法院的受案范圍，因?yàn)槠鋵?duì)外并沒(méi)有產(chǎn)生法律效力,，對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響,。但是，當(dāng)內(nèi)部行政行為被相對(duì)人知悉,，并被付諸實(shí)施,，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際直接的影響，如果還不可訴就會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)濫用,，給相對(duì)人的權(quán)益造成侵害,。

1、所有外化的內(nèi)部行政行為都可訴嗎,？

答案是否定的,，內(nèi)部行政行為形式外化不具有可訴性,，實(shí)質(zhì)外化才具有可訴性,。其實(shí)，內(nèi)部行政行為不可訴主要的理論根據(jù)是產(chǎn)生于德國(guó)的特別權(quán)力關(guān)系理論,，該理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的或履行其行政職能,，而對(duì)其內(nèi)部公務(wù)人員的管理行為如錄用、考核,、任免,、處分、獎(jiǎng)懲等，都屬于特別權(quán)力行為,，這種行為由于特別的法律關(guān)系而具有概括的強(qiáng)制權(quán)力,，內(nèi)部工作人員對(duì)于這些決定或命令只能服從，其結(jié)果是上述內(nèi)部行政行為不適用法律保留原則,，權(quán)利人的利益受該類(lèi)行為侵害時(shí)無(wú)法尋求司法的保護(hù)與救濟(jì),。后來(lái)，特別權(quán)力關(guān)系理論的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,，將國(guó)家與公務(wù)員之間的特別權(quán)力關(guān)系擴(kuò)展到了其他領(lǐng)域,，其中就包括上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間，對(duì)我國(guó)行政立法及司法均產(chǎn)生了極為深刻的影響,。

《行政訴訟法司法解釋》第一條規(guī)定：對(duì)公民,、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于法院的受案范圍。該條規(guī)定成了內(nèi)部行政行為不具有可訴性的依據(jù),。從該條法律規(guī)定,，我們也可以看出，“實(shí)際影響”是我國(guó)行政訴訟制度中判斷行政機(jī)關(guān)作出的行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)之一,。根據(jù)最高院的相關(guān)觀點(diǎn),，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為主要是指還沒(méi)有成立的行政行為以及還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為,。將這類(lèi)行為排除在行政訴訟的范圍之外,，是因?yàn)樾姓V訟的一個(gè)重要的目的就是消除非法行政行為對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的不利影響，如果某一行為沒(méi)有對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利,、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響,，提起行政訴訟就沒(méi)有實(shí)際意義。很明顯,，最高院將“不產(chǎn)生實(shí)際影響”的行為分為兩類(lèi)：一類(lèi)是沒(méi)有成立的行為,；另一類(lèi)是還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為。

關(guān)于實(shí)際影響的判斷標(biāo)準(zhǔn),，主要存在兩種觀點(diǎn)：主觀說(shuō)和客觀說(shuō),。主觀說(shuō)的觀點(diǎn)是，只要當(dāng)事人主觀上認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)其有實(shí)際影響,，法院就應(yīng)當(dāng)受理相關(guān)的行政爭(zhēng)議,。客觀說(shuō)認(rèn)為應(yīng)從客觀角度,，針對(duì)個(gè)案進(jìn)行具體分析進(jìn)而作出判斷法院是否應(yīng)當(dāng)受理,。我們認(rèn)為應(yīng)從客觀角度分析，因?yàn)閷?shí)際影響規(guī)定的初衷在于排除未成立的行為和還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為進(jìn)入司法程序,，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性,。如果從主觀角度進(jìn)行判斷,，大量沒(méi)有必要用司法手段解決的行政爭(zhēng)議就涌入法院，造成司法資源的浪費(fèi),。

2,、征拆領(lǐng)域，哪些外化的內(nèi)部行政行為可訴,？

征收拆遷關(guān)停案件,，根據(jù)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)我們認(rèn)為對(duì)外產(chǎn)生效力的會(huì)議紀(jì)要可訴，公告的土地征收批復(fù)可訴,。

會(huì)議紀(jì)要是否具有可訴性,，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的條款內(nèi)容做分析。實(shí)踐中主要有兩種典型的可訴會(huì)議紀(jì)要,。第一種,，直接依據(jù)會(huì)議紀(jì)要作出具體行為。實(shí)踐中有的機(jī)關(guān)在作出會(huì)議紀(jì)要以后,，不再作出將會(huì)議紀(jì)要外部化的行為,，而是依據(jù)會(huì)議紀(jì)要直接實(shí)施。對(duì)于這種情況,，我們認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要已由內(nèi)部行為轉(zhuǎn)為具體的外部行為,，當(dāng)事人對(duì)此不服的可直接對(duì)作出會(huì)議紀(jì)要的部門(mén)提起訴訟。第二種,，下級(jí)機(jī)關(guān)根據(jù)會(huì)議紀(jì)要作出決定,。對(duì)于實(shí)踐中下級(jí)部門(mén)依據(jù)會(huì)議紀(jì)要的要求，以自身名義作出書(shū)面決定并送達(dá)的情形,，我們認(rèn)為也可直接以下級(jí)機(jī)關(guān)作為被告提起訴訟,。

關(guān)于土地征收批復(fù)，我國(guó)現(xiàn)行的土地征收流程主要包括申請(qǐng)征收的地方政府報(bào)批,、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批,、土地征收審批、土地征收公告等程序,。其中,，土地征收審批是國(guó)務(wù)院或省政府對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)是否同意其用地申請(qǐng)的批復(fù)行為，一直被視為內(nèi)部行政行為,，而土地征收公告則一直被視為申請(qǐng)征收土地的政府作出的直接面向公民的外部行為,。

上級(jí)機(jī)關(guān)的土地征收審批決定一旦作出,，就已經(jīng)意味著土地權(quán)屬的變化,，此時(shí)公民的權(quán)利義務(wù)已受到影響,，而后續(xù)的土地征收公告行為,，僅是在征收決定的內(nèi)容范圍內(nèi)進(jìn)行的公示,，并不會(huì)產(chǎn)生超出原有征收審批范圍對(duì)被征收人產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù),，其公告行為可以視為將土地征收決定送達(dá)給當(dāng)事人的一種方式，而對(duì)被征收人權(quán)利產(chǎn)生根本決定性作用的還是土地征收決定,。因此,，土地征收批復(fù)雖然是行政機(jī)關(guān)就行政事項(xiàng)作出的內(nèi)部審批行為，但已實(shí)際對(duì)被征收人的相關(guān)利益產(chǎn)生影響,，因而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為可訴的行政行為,。
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