收回國有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償,？

公司訴市人民政府收回國有土地使用權(quán)決定案【(2016)最高法行再80號】

基本案情

安業(yè)公司于2004年4月和2005年10月先后辦理的《國有土地使用證》，并于2006年3月1日辦理了《房屋產(chǎn)權(quán)證》,。太原市政府為實(shí)施解放南路長治路改造道路建設(shè),，于2014年4月4日發(fā)布政收告〔2014〕018號《市人民政府為實(shí)施平改建設(shè)涉及收回國有土地使用權(quán)的通告》（以下簡稱《通告》）。該《通告》告知各有關(guān)單位和住戶,，市政府決定收回平改建設(shè)所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權(quán),。涉及的單位和住戶自通告發(fā)布之日起15日內(nèi)帶有關(guān)土地手續(xù)到太原市國土資源局辦理土地使用權(quán)注銷手續(xù)；逾期不交回的,，將予以注銷,。《通告》載明所涉安業(yè)公司兩幅土地的面積分別為7.77平方米,、741.73平方米,，共749.5平方米。公司對《通告》不服提起本案訴訟,，請求依法撤銷市政府收回其國有土地使用權(quán)的行為,。

決定收回平改建設(shè)所涉及87個單位776.85畝的國有土地使用權(quán)，有明確的南北界線,、涉及單位和收回土地面積,。收回通告區(qū)域內(nèi)的國有土地，是為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃而實(shí)施道路建設(shè)改造工程,，屬于因公共利益需要使用土地,。根據(jù)法律規(guī)定，經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),，人民政府可以收回國有土地使用權(quán),。

《通告》發(fā)布前，相關(guān)單位未辦理合法的用地規(guī)劃手續(xù),，并未報(bào)請市政府批復(fù)同意,，其收回程序符合法律規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的規(guī)定,，依法收回的國有土地,，可直接辦理注銷登記。

因此，《通告》中有關(guān)土地使用權(quán)注銷事項(xiàng)的內(nèi)容并不違反法律規(guī)定,。市政府收回公司依法取得的國有土地使用權(quán),，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定予以補(bǔ)償?！锻ǜ妗分幸裁鞔_,，收回上述國有土地使用權(quán)涉及的拆遷補(bǔ)償事宜按照有關(guān)規(guī)定依法進(jìn)行。2014年4月10日《通告》公示后,，即于5月7日決定該項(xiàng)目暫緩實(shí)施,，故未能實(shí)際開展補(bǔ)償工作。公司認(rèn)為市政府在作出通告前必須落實(shí)補(bǔ)償?shù)闹鲝垱]有事實(shí)和法律依據(jù),。據(jù)此,，一審法院判決駁回公司要求撤銷市政府并政收告〔2014〕018號行政征收決定的訴訟請求。安業(yè)公司不服,，提起上訴,，二審法院判決駁回上訴，維持原判,。

公司不服一,、二審法院判決，向最高人民法院提出再審申請中,，請求撤銷山西省高級人民法院的終審判決,。最高人民法院經(jīng)聽證審查，于2016年5月24日作出（2015）行監(jiān)字第2102號行政裁定,提審本案,。

裁判理由

最高人民法院認(rèn)為：有征收必有補(bǔ)償,，無補(bǔ)償則無征收,。為了保障國家安全,、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要，國家可以依法收回國有土地使用權(quán),，也可征收國有土地上單位,、個人的房屋；但必須對被征收人給予及時(shí)公平補(bǔ)償,，而不能只征收不補(bǔ)償,，也不能遲遲不予補(bǔ)償。通常,，征收決定應(yīng)當(dāng)包括具體補(bǔ)償內(nèi)容,，因評估或者雙方協(xié)商以及其他特殊原因，征收決定未包括補(bǔ)償內(nèi)容的,，征收機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在征收決定生效后的合理時(shí)間內(nèi),，及時(shí)通過簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議或者作出征收補(bǔ)償決定的方式解決補(bǔ)償問題。征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)補(bǔ)償原則和公平補(bǔ)償原則。國家因公共利益需要使用城市市區(qū)的土地和房屋的,，市,、縣人民政府一般應(yīng)按照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）規(guī)定的程序和方式進(jìn)行，并應(yīng)根據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》和《城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程》等規(guī)定精神,，由專業(yè)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)在實(shí)地查勘的基礎(chǔ)上,，根據(jù)被征收不動產(chǎn)的區(qū)位、用途等影響被征收不動產(chǎn)價(jià)值的因素和當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場狀況,，綜合選擇市場法,、收益法、成本法,、假設(shè)開發(fā)法等評估方法對被征收不動產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評估,，合理確定評估結(jié)果，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)償,。對國有土地上房屋所有權(quán)人補(bǔ)償內(nèi)容已經(jīng)包含了國有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)?，對同時(shí)收回的國有土地的土地使用權(quán)人不再單獨(dú)給予補(bǔ)償。對被征收不動產(chǎn)價(jià)值評估的時(shí)點(diǎn),，一般應(yīng)當(dāng)為征收決定公告之日或者征收決定送達(dá)被征收人之日,。因征收人原因造成征收補(bǔ)償問題不合理遲延的，且被征收不動產(chǎn)價(jià)格明顯上漲的,，被征收人有權(quán)主張以作出征收補(bǔ)償決定或者簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議時(shí)的市場價(jià)格作為補(bǔ)償基準(zhǔn),。被征收人對征收補(bǔ)償決定或者征收補(bǔ)償協(xié)議所確定的補(bǔ)償金額和其他內(nèi)容有異議的，可以依法提起行政訴訟,。征收機(jī)關(guān)依法辦理相關(guān)提存等手續(xù)并書面告知被征收人領(lǐng)取補(bǔ)償款項(xiàng),、使用安置房屋等內(nèi)容的，被征收人無法定正當(dāng)理由拒絕領(lǐng)取的,，征收機(jī)關(guān)對訴訟期間被征收財(cái)物價(jià)格上漲而形成的損失不承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,。

本案中，因?qū)嵤┢礁慕ㄔO(shè)改造工程的需要,，市政府與相關(guān)職能部門可以依法收回國有土地使用權(quán),，但應(yīng)當(dāng)遵循法定的程序和步驟并應(yīng)依法及時(shí)解決補(bǔ)償問題。

本案中,，市政府收回公司擁有使用權(quán)的749.5平方米土地時(shí),，既未聽取公司的陳述申辯，也未對涉案土地的四至范圍作出認(rèn)定,，尤其是至今尚未對公司進(jìn)行任何補(bǔ)償,，不符合《土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條第三款,、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第六條以及《征補(bǔ)條例》第八條,、第十三條,、第二十七條等規(guī)定的精神，依法應(yīng)予以撤銷,。但考慮到相關(guān)建設(shè)改造工程確屬公共利益需要,，因此根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定，對市政府以《通告》形式收回公司749.5平方米國有土地使用權(quán)的行政行為應(yīng)確認(rèn)違法,。因平改建設(shè)改造實(shí)際使用公司相應(yīng)土地,，公司有權(quán)主張以實(shí)際使用土地時(shí)的土地市場價(jià)值為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償；公司也有權(quán)要求先補(bǔ)償后搬遷,，在未依法解決補(bǔ)償問題前,，公司有權(quán)拒絕交出土地。綜上,，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項(xiàng),、第八十九條第一款第二項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行；中華人民共和國行政訴訟法>,；若干問題的解釋》第七十八條之規(guī)定,，判決如下：

一、撤銷省高級人民法院（2015）行終字第50號行政判決和市中級人民法院（2014）行初字第43號行政判決,；

二,、確認(rèn)再審被申請人市人民政府并政收告〔2014〕018號《市人民政府為實(shí)施改造建設(shè)涉及收回國有土地使用權(quán)的通告》中有關(guān)收回山西省安業(yè)集團(tuán)有限公司749.5平方米國有土地使用權(quán)的行政行為違法；

一,、二審案件受理費(fèi)共計(jì)100元,，由再審被申請人市人民政府負(fù)擔(dān)。

本案評析重點(diǎn)關(guān)注最高人民法院在判決書中確立的有關(guān)收回國有土地使用權(quán)補(bǔ)償?shù)牟门幸?guī)則,，該裁判規(guī)則對國有土地上房屋征收補(bǔ)償和收回國有土地使用權(quán)補(bǔ)償均具有十分重要的指導(dǎo)意義,。下面分而述之：

一、收回國有土地使用權(quán)

（一）收回國有土地使用權(quán)的情形

國有土地使用權(quán)收回是指當(dāng)出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí),，原批準(zhǔn)用地的人民政府土地行政主管部門經(jīng)批準(zhǔn)后依法收回用地單位或者個人使用的國有土地使用權(quán),。

《中華人民共和國土地管理法》第58條第1款規(guī)定：有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),，可以收回國有土地使用權(quán)：

（一）為公共利益需要使用土地的,；

（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建,，需要調(diào)整使用土地的,；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的,；

（四）因單位撤銷,、遷移等原因，停止使用原劃撥國有土地的,；

（五）公路,、鐵路,、機(jī)場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的,。

此外,，在土地使用者死亡而無法定繼承人的或閑置土地按收回方式處置等情況下，也可依法收回國有土地使用權(quán),。

（二）收回國有土地使用權(quán)程序

在符合法定條件下,，申請收回國有土地使用權(quán)的，需按如下程序：

1.擬定方案

由市,、縣國土部門擬訂收回國有土地使用權(quán)方案,，并將擬收回國有土地使用權(quán)事項(xiàng)通知土地使用權(quán)人，并依法告之聽證的權(quán)利,。

2.聽證

土地使用權(quán)人申請聽證的,，應(yīng)當(dāng)在告知后5個工作日內(nèi)向聽證機(jī)構(gòu)提出書面申請，逾期未提出的,，視為放棄聽證,。聽證機(jī)構(gòu)審核后，對符合聽證條件的,，應(yīng)當(dāng)制作《聽證通知書》,，并在聽證的7個工作日前通知當(dāng)事人和擬聽證事項(xiàng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，聽證程序應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行,。

3.報(bào)批

土管部門在組織聽證后,，將所擬訂的收回國有土地使用權(quán)方案連同聽證結(jié)果報(bào)市、縣人民政府審批,。

4.決定

根據(jù)市,、縣人民政府批準(zhǔn)的收回國有土地使用權(quán)方案，國土部門向土地使用權(quán)人送達(dá)《收回國有土地使用權(quán)決定書》,，同時(shí)告知權(quán)利人申請復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利,。

5.注銷登記

國土部門在下達(dá)《收回國有土地使用權(quán)決定書》后，由原登記發(fā)證機(jī)關(guān)注銷土地登記,，收回國有土地使用權(quán)證,，并發(fā)布收回國有土地使用權(quán)公告。對于出讓的土地,，還應(yīng)當(dāng)依法終止國有土地使用權(quán)出讓合同,。

6.補(bǔ)償

收回未到期正合法使用的國有土地，應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償,。補(bǔ)償宜采用市場價(jià)格,，具體通過評估確定。

二,、收回國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前在《城市房地產(chǎn)管理法》,、《土地管理法》,、《物權(quán)法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中都有有關(guān)收回國有土地使用權(quán)的規(guī)定,，但對收回國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償規(guī)定并不一致,。

（1）《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條規(guī)定：國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回,；在特殊情況下,，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回,，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償,。

（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定，收回國有土地使用權(quán)的,，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償,。

（3）《物權(quán)法》第一百四十八條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前,，因公共利益需要提前收回該土地的,，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金,。

（4）《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十三條規(guī)定：房屋被依法征收的,，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回。

從上述法律,、行政法規(guī)的規(guī)定來看,，補(bǔ)償并不都是按市場價(jià)格補(bǔ)償，但從目前國有土地上房屋征收按市場價(jià)格補(bǔ)償來看,，對房屋征收進(jìn)行補(bǔ)償并同時(shí)收回國有土地使用權(quán),，也就是說在房屋補(bǔ)償中含有國有土地使用權(quán)的價(jià)值，而這一部分也是按照市場價(jià)格進(jìn)行評估的,。對收回國有土地使用權(quán)以市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償是公平合理的,。

三、本案裁判的示范指導(dǎo)意義,。

本案是一起因收回國有土地使用權(quán)補(bǔ)償不到位而引發(fā)的案件,，案經(jīng)最高人民法院再審。案件中土地收回機(jī)關(guān)未履行收回國有土地使用權(quán)的相關(guān)法定程序且遲遲不予補(bǔ)償,，這類情況在實(shí)踐中具有一定的典型性,。

在這一案件中最高人民法院重申了有征收必有補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征收的原則,。除此之外,，最高人民法院還明確“今后如因道路建設(shè)改造實(shí)際使用安業(yè)公司相應(yīng)土地，安業(yè)公司有權(quán)主張以實(shí)際使用土地時(shí)的土地市場價(jià)值為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,；安業(yè)公司也有權(quán)要求先補(bǔ)償后搬遷,，在未依法解決補(bǔ)償問題前，安業(yè)公司有權(quán)拒絕交出土地,?！边@里明確了收回國有土地使用權(quán)的兩個裁判規(guī)則：一是收回國有土地使用權(quán)，未依法補(bǔ)償?shù)?，以?shí)際使用時(shí)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,；二是在收回國有土地使用權(quán)未依法補(bǔ)償前，土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交地,。

1,、收回國有土地使用權(quán)，未依法補(bǔ)償?shù)?，按?shí)際使用土地時(shí)的土地市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,。

如前所述，目前收回國有土地使用權(quán)的規(guī)定見諸多個法律,、行政法規(guī),，相關(guān)的補(bǔ)償規(guī)則并不統(tǒng)一。本案中,，最高人民法院以個案監(jiān)督的方式對國有土地使用權(quán)的收回確立了裁判規(guī)則,，即按實(shí)際使用土地時(shí)的土地市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，既明確了補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間點(diǎn),，也明確了補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),。

關(guān)于收回國有土地使用權(quán)的補(bǔ)償時(shí)間點(diǎn)，最高人民法院明確是按有權(quán)行政機(jī)關(guān)實(shí)際使用土地的時(shí)間點(diǎn)作為計(jì)算補(bǔ)償?shù)臅r(shí)間點(diǎn),。這一考量,，當(dāng)然與目前房地產(chǎn)市場價(jià)值處于高點(diǎn)或仍趨于上漲態(tài)勢有關(guān)。如果以后房地產(chǎn)市場處于下行態(tài)勢,，仍按使用土地時(shí)的市場價(jià)值進(jìn)行估價(jià)的話,，基于趨利避害的考慮，則土地使用權(quán)收回機(jī)關(guān)在收回土地時(shí)不及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償將會更加普遍,，土地使用權(quán)人將遭受重大損失,，這顯然不利于促進(jìn)土地使用權(quán)收回機(jī)關(guān)依法行政。因此,，最高人民法院在本案中裁決按實(shí)際使用時(shí)的市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,，其實(shí)質(zhì)應(yīng)是在收回國有土地使用權(quán)未依法補(bǔ)償時(shí)，土地使用權(quán)人有權(quán)按照有利于自身利益的標(biāo)準(zhǔn)主張按何時(shí)的土地市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,，而非是固定按土地實(shí)際使用時(shí)的土地市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,。

2、在收回國有土地使用權(quán)沒有依法補(bǔ)償前,，土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交地,。

《土地管理法》第五十八條規(guī)定了收回國有土地使用權(quán)的的情形和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),，但該法并未明確如果收回土地的行政機(jī)關(guān)不予補(bǔ)償或怠于補(bǔ)償時(shí)，土地使用權(quán)人如何與之抗衡或博弈,。本案中,，最高人民法院進(jìn)一步明確，收回國有土地如果未依法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，則土地使用權(quán)人有權(quán)拒絕交出土地,。而使用土地，是行政機(jī)關(guān)收回國有土地的最終目的,。不交出土地,，收回機(jī)關(guān)使用土地的目的就無法實(shí)現(xiàn)，因此依法對土地使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償成為實(shí)際的選項(xiàng),。如此,，對促進(jìn)土地收回行政機(jī)關(guān)依法行政顯然具有重要促進(jìn)作用。

以上是“收回國有土地使用權(quán)如何補(bǔ)償,？”的相關(guān)信息,，想了解更多相關(guān)知識請關(guān)注好律師網(wǎng)土地房產(chǎn)欄目。