土地征收行為是由哪些行為構(gòu)成？

針對地方政府未取得征地批復(fù)（土地征收批準(zhǔn)文件）的情況下,，即組織實(shí)施征地程序,，而起訴至法院要求法院確認(rèn)地方政府組織實(shí)施征收原告承包地行為違法。而被告和法院一般會援引最高院的判例認(rèn)為：“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成,，包括征地批復(fù),、發(fā)布征地公告、進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯?、簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定,、責(zé)令交出土地等行為，故其訴求亦不符合法定的起訴條件”,?；蛘哒J(rèn)為原告的訴訟請求不明確，在法院釋明的情況下,，仍然堅持要求確認(rèn)征地行為違法,，因此不符合法定起訴條件，繼而駁回起訴,。

本案的關(guān)鍵問題系再審申請人起訴是否符合法定的起訴條件,。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民,、法人或者其他組織,；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù),；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄,。”

本案中,，建設(shè)用地范圍內(nèi)土地的行政行為,，但其未提供初步證據(jù)證明其在和區(qū)政府征收土地的范圍內(nèi)擁有宅基地的土地，故其與被訴土地征收行為不具有利害關(guān)系。提出的該訴訟請求并不明確具體,，因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成,，包括征地批復(fù)、發(fā)布征地公告,、進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯?、簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定、責(zé)令交出土地等行為,故其訴求亦不符合法定的起訴條件,。一,、二審法院的處理結(jié)果具有事實(shí)和法律依據(jù)，并無明顯不當(dāng),。因此,，當(dāng)事人提起的本案訴訟不符合法定的起訴條件。本院對其申請再審的請求和理由不予支持,。

因征地系由一系列的行為構(gòu)成,，包括征地批復(fù)、發(fā)布征地公告,、進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯?、簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定、責(zé)令交出土地等行為,。因?yàn)檎鞯匦袨槭强梢圆鸱值?，且按照法律?guī)定，對于征地補(bǔ)償協(xié)議等征地中的行政行為提出訴訟,，符合法定受理?xiàng)l件的人民法院均應(yīng)當(dāng)受理并作出裁判,。原審法院對于當(dāng)事人的訴訟請求未予釋明，在一定程度上存在不當(dāng),，在此予以指出,。若再審申請人對征地過程中某項(xiàng)行政行為不服，亦可在法定期限內(nèi)依法提起訴訟,。

但是需要說明的是,，即便將最高院上述所認(rèn)為的一系列的行為拆分起訴，但是在司法實(shí)踐中仍然面臨極大的困境,，且大都被駁回起訴,，繼而造成被征收人對違法征地行為起訴不能的尷尬局面。

首先,，最常見的一類是在土地未取得征地批復(fù)的情況下,，地方政府即開始違法組織實(shí)施的征地行為。

鑒于涉案地塊未依法批準(zhǔn)征收,，因此客觀上不可能形成征地批復(fù),、發(fā)布征地公告,、進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯洝⒑炗喲a(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定,、責(zé)令交出土地等一系列行為,。

此時，地方政府基本上沒有任何書面的公告,，文件,，即其直接實(shí)施的征地行為具有單一性或者雖然分成不同的階段，但是鑒于沒有征地批復(fù),，其違法實(shí)施的征收行為,，應(yīng)當(dāng)視為一個統(tǒng)一的整體。此時,，被征收人要求確認(rèn)被告組織實(shí)施征收土地行為違法的,，法院不能再以“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”為由認(rèn)定原告的起訴不符合起訴條件，繼而裁定駁回起訴,。

第二，針對地方政府在涉案地塊取得征地批復(fù)情況下所實(shí)施的征地行為,，是否可分,、尤其是否可訴仍然需要具體認(rèn)定。不然建立“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”這樣的立論沒有任何意義,，只能剝奪被征收人的起訴權(quán),，客觀上并不能起到辨別行政行為，從而保障原告訴權(quán)的效果,，也不利于對違法征收行為的司法審查和權(quán)利救濟(jì),。

很多法院仍然認(rèn)為“征地批復(fù)”是最終裁決行為，即便起訴至法院,，法院也以此為由裁定駁回起訴,。不會從實(shí)質(zhì)角度對征地批復(fù)的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。盡管《行政訴訟法》將“征收,、征用決定”納入到行政訴訟的受案范圍,。但是由于《行政復(fù)議法》及實(shí)施條例未做修改，因此法院并不買賬,，草草以“征地批復(fù)”屬于最終裁決行為,，而簡單裁定駁回起訴收場。因此雖然最高院認(rèn)為“土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”,，但是上述一系列行為拆分后,，并不具備單獨(dú)的可訴性。

第三,，司法實(shí)踐中,，發(fā)布征地公告、進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯洝⒑炗喲a(bǔ)償協(xié)議均不具備任何的可訴性,。法院給出的理由一般是征地公告是針對不特定對象的過程性行為,，不對被征收人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因此不可訴,，繼而駁回起訴,。而對“進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)怯洝毙袨榈牟门欣碛梢泊笸‘悾罱K都將該兩類行為排除在行政訴訟的受案范圍之外,。而簽訂補(bǔ)償協(xié)議,，法院常常認(rèn)為是雙方意思自治的范疇，法院無權(quán)強(qiáng)制干預(yù)雙方是否訂立協(xié)議或者強(qiáng)行裁判促成訂立協(xié)議等,。因此就簽訂補(bǔ)償協(xié)議的可訴性,，顯然更是絕不可能。

在最高院認(rèn)為“因土地征收行為是由一系列的行為構(gòu)成”的前提下,，繼而起訴征地行為違法屬于訴訟請求不明確,，從而駁回起訴的結(jié)果倒推我們可以看到，即便對該所謂“一系列行為”拆分后,，仍然在結(jié)果上面臨裁定駁回起訴的相同結(jié)果,。

第四，關(guān)于作出補(bǔ)償決定,、責(zé)令交出土地雖然在實(shí)踐中具有可訴性,，但是仍然面臨起訴不能或者起訴無力的尷尬局面。首先,，關(guān)于補(bǔ)償決定,，雖然本律師沒有進(jìn)行過詳細(xì)的統(tǒng)計，但是悲慘的現(xiàn)實(shí)是在集體土地征收過程中,，地方政府作出補(bǔ)償決定的案例可謂“九牛一毛”,。因此，被征收人即便想起訴,，仍然面臨沒有被訴行政行為（起訴對象）的尷尬局面,。因?yàn)樽鳛榈胤秸卜浅Ｇ宄坏┳鞒鲅a(bǔ)償決定,，也將面臨被訴的風(fēng)險,，因此不如不作，來得省心和高效,。因此,，作為被征收人往往面臨的局面是土地被強(qiáng)推，地上青苗或者地上附著物被強(qiáng)行清除,，也未見到補(bǔ)償決定的無奈窘境,。

其次,，對于責(zé)令交地決定，雖然在司法實(shí)踐中有地方政府會作出此類文書,，但是需要說明的是,，無論是補(bǔ)償決定，還是責(zé)令交出土地決定,，本質(zhì)上都不是組織實(shí)施征地的環(huán)節(jié),，而是涉及到強(qiáng)制推地階段行政強(qiáng)制執(zhí)行行為的一部分。補(bǔ)償決定和責(zé)令交出土地決定的作出,，本質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)“要地”的根本目的,。但是對征地在此之前的組織實(shí)施征地行為，按照最高院的裁判觀點(diǎn),，則基本上停留在司法審查的空白地帶,，而該空白地帶恰恰是解決征地糾紛和補(bǔ)償安置問題的核心環(huán)節(jié)。而鑒于上述行為如果以“確認(rèn)征地行為違法”之訴請起訴至法院,，仍然被認(rèn)為訴訟請求不明確為由駁回起訴,。如果拆分起訴，又被法院認(rèn)定“屬于過程性或者不對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響”為由,，同樣被駁回起訴的兩難處境,。從而使得各地違法征地的現(xiàn)象屢見不鮮，被征收人的合法權(quán)益救濟(jì)無門的兩難局面,。

當(dāng)然不排除很多人會說，針對違法征地行為可以要求國土部門進(jìn)行查處,，從而實(shí)現(xiàn)對違法征地行為的制裁,。

張某申請國土部門履行的職責(zé)對張長春的權(quán)利不產(chǎn)生法律上的影響，因而不構(gòu)成行政爭議,，不能通過行政復(fù)議尋求權(quán)利救濟(jì),。一方面，張某請求國土資源部門查處的事項(xiàng)實(shí)際上是他人對張某所實(shí)施的土地的民事侵權(quán)事項(xiàng),，這種侵權(quán)爭議由民事訴訟程序?qū)ｉT管轄,。另一方面，國土部門雖然對張某所提出的違法占地問題有查處職能,，但這種職能的價值取向是維護(hù)土地管理秩序,，并通過行政處罰實(shí)現(xiàn)這種職能目標(biāo)。但張某不是這種查處或處罰程序的利害關(guān)系人,，行政處罰也不對張某的個人權(quán)利提供救濟(jì),。

因此，國土部門對違法占地問題的查處對張某不產(chǎn)生法律上的影響,，張某對國土部門是否履行查處職能問題不能提起行政復(fù)議,。無獨(dú)有偶,，洪某訴廈門市自然資源和規(guī)劃局要求查處土地違法行為一案中，中院也基本有類似的裁判觀點(diǎn),，從而根本上否定了對違法征占土地,，要求國土部門查處的法定路徑。

可以預(yù)見對于地方政府的違法征地行為,，作為被征收人基本上喪失了起訴權(quán),。當(dāng)然唯一殘存的責(zé)令交地決定的起訴權(quán)，還僅僅是因?yàn)榈胤秸鈭D“要地”的緊迫性,，而不得不啟動法律程序趕走農(nóng)戶,，才使得被征收人被動維權(quán)。當(dāng)然更多的是,，連責(zé)令交地決定都沒有的情況下即實(shí)施的違法強(qiáng)征土地行為,，對于被征收人而言常常面臨取證難（確定是誰強(qiáng)行推地）的問題。當(dāng)然由于權(quán)力的下放,，村委會,、街道辦、社區(qū),、某某公司等成為違法強(qiáng)行推地背鍋主體的現(xiàn)象在司法實(shí)踐中,，確實(shí)是一部大戲，說唱的也是對《土地管理法》的某種嘲諷,。

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