社會公共利益屬于不確定法律概念,,一種公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以私人利益的減損作為代價的,,故在界定公共利益時應(yīng)當遵循比例原則,對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權(quán)衡,,通過權(quán)衡,,最大限度地避免因小失大,同時應(yīng)當對減損的私人利益給予必要的公平,、合理的補償或賠償,。
再審申請人因與區(qū)人民政府(以下簡稱“區(qū)政府”)收回國有土地使用權(quán)一案,不服省高級人民法院(2017)云行終12號行政判決,,向本院申請再審,。本院依法組成合議庭,對本案進行了審查,,現(xiàn)已審查終結(jié),。
原審法院查明,西山區(qū)政府于2009年12月28日發(fā)布了《區(qū)人民政府關(guān)于實施和安置地塊征地拆遷公告》,,同日《關(guān)于印發(fā)〈區(qū)開發(fā)建設(shè)
項目征地拆遷貨幣補償實施細則〉的通知》。
市國土資源局西山分局簽訂了《國有土地補償協(xié)議》,,后區(qū)政府收回了涉案國有土地的使用權(quán),。
原審法院再查明,涉案土地屬于市區(qū)開發(fā)建設(shè)項目征地拆遷范圍,。
2007年11月22日,,市、區(qū)治理整頓土地市場秩序完善用地手續(xù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向根據(jù)出具的《證明》證實,,上述款項實際系劉春洪支付,。西山區(qū)政府未向核發(fā)涉案土地國有土地使用證。本案中,,區(qū)政府均認可涉案土地根據(jù)清理完善用地手續(xù),,交納了相關(guān)的土地出讓金及稅費后,該土地
所有權(quán)性質(zhì)由集體變?yōu)閲?。認可涉案土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)讓給當事人,。
本案系公民認為行政機關(guān)實施的國有土地使用權(quán)收回行為違法而提起的行政撤銷之訴,依法屬于人民法院
行政訴訟的受案范圍并屬本院管轄。確認了當事人提起本案行政訴訟符合法定的起訴條件,。區(qū)政府作為實施收回涉案國有土地使用權(quán)的行政機關(guān),,系本案適格被告。作為被訴收回國有土地使用權(quán)的實際相對人,,與本案具有利害關(guān)系,,依據(jù)《中華人民共和國
行政訴訟法》第二十七條的規(guī)定,其作為第三人參加本案訴訟符合行政訴訟法的規(guī)定,。
根據(jù)《中華人民共和國
土地管理法》第五十八條第一款的規(guī)定,,在法定情形下,經(jīng)法定程序,,有關(guān)部門可以收回國有土地使用權(quán),。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款:“被告對作出的行政行為負有舉證責任,應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”之規(guī)定,,區(qū)政府應(yīng)當承擔相應(yīng)舉證責任,,即舉證證明其系依照《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規(guī)定,依法實施了收回涉案國有土地使用權(quán)的行為,。但本案中,,西山區(qū)政府提供的證據(jù)并不能證明其在實施收回涉案地塊國有土地使用權(quán)時,嚴格依照了《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規(guī)定,。換言之,,西山區(qū)政府主張其系依法收回涉案地塊國有土地使用權(quán)的主要證據(jù)不足,應(yīng)當承擔舉證不能的不利后果,,依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項:“行政行為有下列情形之一的,,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出行政行為:(一)主要證據(jù)不足的,;”之規(guī)定,,應(yīng)撤銷該收回國有土地使用權(quán)行為,但鑒于涉案地塊位置《區(qū)人民政府關(guān)于實施區(qū)和安置地塊征地拆遷公告》中的征地拆遷范圍,,區(qū)的征地拆遷及相關(guān)建設(shè)工作已經(jīng)實施,,撤銷該收回國有土地使用權(quán)的行為在客觀上將會給國家利益、社會公共利益造成重大損害,,故依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項:“行政行為有下列情形之一的,,人民法院判決確認違法,但不撤銷行政行為:(一)行政行為依法應(yīng)當撤銷,,但撤銷會給國家利益,、社會公共利益造成重大損害的;”之規(guī)定,。
首先,,根據(jù)清理完善用地手續(xù)相關(guān)政策規(guī)定,,涉案土地在交納了相關(guān)的土地出讓金及稅費后,所有權(quán)為國有,。根據(jù)市國土資源局分局與簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓
合同》,,涉案土地使用權(quán)應(yīng)屬于河北十社。雖然在案沒有合法有效證據(jù)證明當事人對涉案土地擁有合法的使用權(quán),,但當事人均認可,,涉案土地使用權(quán)已有償轉(zhuǎn)讓給當事人。當事人也實際支付了部分土地出讓金及轉(zhuǎn)讓費,且當事人自2005年起實際管理使用涉案土地,。因此,,當事人與區(qū)政府收回涉案土地使用權(quán)的行政行為具有法律上的利害關(guān)系。故當事人依法享有對區(qū)政府收回涉案土地使用權(quán)的行政行為提起行政訴訟的資格,。其次,,根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第一款的規(guī)定,有下列情形之一的,,由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準,,可以收回國有土地使用權(quán):(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建,,需要調(diào)整使用土地的,;……。根據(jù)在案證據(jù)證實,,涉案市區(qū)開發(fā)建設(shè)項目征地拆遷范圍,,區(qū)政府為了片區(qū)開發(fā)建設(shè)工程項目,收回涉案土地使用權(quán),。但區(qū)政府不能舉證證明其對涉案土地實施收回使用權(quán)的行為符合上述法律規(guī)定的“由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準”要求,,即區(qū)政府收回涉案土地使用權(quán)的行為違法。鑒于片區(qū)的征地拆遷及相關(guān)建設(shè)工作已經(jīng)實施,,涉案土地已于2013年出讓給有限公司,,撤銷區(qū)政府收回涉案土地使用權(quán)行為,會給國家利益,、社會公共利益造成重大損害。故依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第(一)項規(guī)定,,依法撤銷行政行為會給國家利益,、社會公共利益造成重大損害的,人民法院判決確認違法,,不撤銷行政行為,。因此,應(yīng)依法確認區(qū)政府收回涉案土地國有土地使用權(quán)的行為違法,。關(guān)于當事人提出的要求一并審查五份文件的合法性的問題,。該院認為,,該五份文件不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條中規(guī)定的“規(guī)范性文件”,故依法不予審查,。綜上,,該院遂判決駁回上訴,維持原判,。
當事人不服,,向本院申請再審,請求撤銷二審判決,,依法再審本案,。主要理由為:(一)原審法院適用法律錯誤,撤銷案涉違法行政行為并不涉及國家利益和公共利益,,不會造成重大損失,;(二)原審法院未依法責令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)補救措施或者承擔賠償責任,違反相關(guān)司法解釋規(guī)定,。
本院經(jīng)審查認為,,本案爭議焦點在于撤銷本案收回國有土地使用權(quán)的行為是否會給社會公共利益造成重大損害。
社會公共利益屬于不確定法律概念,,一種公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以私人利益的減損作為代價的,,故在界定公共利益時應(yīng)當遵循比例原則,對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權(quán)衡,,通過權(quán)衡,,最大限度地避免因小失大,同時應(yīng)當對減損的私人利益給予必要的公平,、合理的補償或賠償,。具體到本案,首先,,涉案土地位于云南省昆明市西山區(qū)草海片區(qū)保護治理和開發(fā)建設(shè)項目征地拆遷范圍內(nèi),,目前草海片區(qū)的征地拆遷及相關(guān)建設(shè)工作已經(jīng)實施。對于草海片區(qū)保護治理和開發(fā)建設(shè),,有關(guān)行政機關(guān)已經(jīng)投入了大量的人力,、物力、資金,,本案收回國有土地使用權(quán)的行政行為作為草海片區(qū)保護治理和開發(fā)建設(shè)工程項目的一部分,,如予以撤銷,會影響到整個草海片區(qū)保護治理和開發(fā)建設(shè)工程項目的推進和實施,,造成社會資源浪費,,損害公共利益;其次,,涉案土地已經(jīng)相應(yīng)程序出讓給了有關(guān)公司,。撤銷本案被訴行政行為,,不僅會破壞有關(guān)政府部門在出讓土地過程中的公信力,同時也會侵害經(jīng)正當程序取得本案國有土地使用權(quán)的第三方公司的正當權(quán)益,;最后,,公共利益的實現(xiàn)應(yīng)當給予利益受損方公平、合理的補償或賠償,?!吨腥A人民共和國國家賠償法》第四條第四項規(guī)定“行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的,受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利:(四)造成
財產(chǎn)損害的其他違法行為,?!睂τ诋斒氯艘騾^(qū)政府違法實施的收回國有土地使用權(quán)行為而遭受的損失,其可以按照《中華人民共和國國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定尋求救濟,。故一,、二審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項的規(guī)定判決確認區(qū)政府收回國有土地使用權(quán)的行為違法,并無不當,。另,,當事人的其他申請再審請求及理由,經(jīng)審查,,尚不足以否定原生效判決,,本院不予支持。
綜上,,再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形,。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定。