抽象行政行為是政府行政管理的一項(xiàng)重要手段。多年以來(lái),，我國(guó)行政訴訟法和行政復(fù)議法一直不將部分抽象行政行為納入受案范圍,，至今尚未建立對(duì)抽象行政行為的司法審查機(jī)制。而對(duì)抽象行政行為進(jìn)行的監(jiān)督是衡量一個(gè)國(guó)家行政的法治化水平的重要標(biāo)準(zhǔn),。

抽象行政行為,，是相對(duì)于具體行政行為而言的另一個(gè)行政法學(xué)上的術(shù)語(yǔ)。一般是指行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)范的行為,。其包括行政立法和其他一般規(guī)范性文件的行為,。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)針對(duì)某特定對(duì)象采取的具體行政行為而言，具有對(duì)象的非特定性,、效力的未來(lái)性和規(guī)范的反復(fù)適用性三個(gè)特征,。

從憲法制度的層面來(lái)看，憲法和相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法規(guī)定：

首先,，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī),、決定和命令,。

其次，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定,、規(guī)章。

再次,，縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令,。

最后,，縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。

從行政實(shí)踐中的具體做法來(lái)看,，國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案,，從而通過(guò)備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的問題，因而可以糾正,。此外,，國(guó)務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。法院通過(guò)行政訴訟也可以監(jiān)督一部分抽象行政行為,。

這些看似很有力度的制度實(shí)際上卻收效不大,。主要在于缺乏程序的保障,，沒有抽象行政行為的利害關(guān)系人的充分和有效的參與，缺乏監(jiān)督程序的啟動(dòng)者,，無(wú)法協(xié)調(diào)行政主體和相對(duì)人之間的關(guān)系,。

而這種結(jié)果的形成從我國(guó)目前的現(xiàn)行制度構(gòu)架來(lái)看，幾乎是必然,。我們可以從兩部主要的行政法律——《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》——中發(fā)現(xiàn)問題,。《行政訴訟法》第12條第2款規(guī)定,，對(duì)于因行政法規(guī),、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定,、命令而提起的訴訟,，人民法院不予受理?！缎姓?fù)議法》第7條就將部分抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范圍,，其規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定,；（三）鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列不含國(guó)務(wù)院部,、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章,。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理,?！?/p>

可見，我國(guó)行政訴訟法和行政復(fù)議法均規(guī)定一部分抽象行政行為不屬于行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍,。因此對(duì)部分抽象行政行為的監(jiān)督就只能依靠權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督,。

行政訴訟的受案范圍標(biāo)志著司法權(quán)的地位和權(quán)威。對(duì)抽象行政行為可訴性的排除,，在許多時(shí)候已成為公民權(quán)利救濟(jì)的障礙,。很多時(shí)候，具體行政行為是根據(jù)抽象行政行為作出的,，抽象行政行為的合法性也關(guān)系到具體行政行為的合法性,，兩者密切相關(guān)。

行政復(fù)議不光是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，它也是公民救濟(jì)自身權(quán)利的重要途徑,。司法實(shí)踐中,，抽象行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權(quán)益案件并不在少數(shù),。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益,，就應(yīng)該給公民一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的途徑。

對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是當(dāng)代社會(huì)的一個(gè)不容回避的問題,?？v觀行政違法案件，抽象行政行為由于其在行政管理中的重要地位,，較之具體行政行為而言,，對(duì)其實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督更為必要。概而言之,，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督的必要性在于以下幾方面：

具體行政行為只是針對(duì)特定的對(duì)象作出的,，即便有所失誤，其后果也只是局部的,，并且比較容易糾正和補(bǔ)救,；

抽象行政行為是針對(duì)普遍對(duì)象作出的，其適用具有反復(fù)性,，涉及的范圍面也比較廣,。所以產(chǎn)生的波及面要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為；

由于部分抽象行政行為不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍,，憲法和相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制又比較微弱,，導(dǎo)致抽象行政行為違法問題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān),，經(jīng)常使用抽象行政行為違法攤派費(fèi)用，爭(zhēng)奪收費(fèi)權(quán),、處罰權(quán),、許可權(quán)，不顧權(quán)力行使的界限,，使用抽象行政行為任意擴(kuò)張自身的權(quán)限,。這些行為破壞了我國(guó)法制的統(tǒng)一。為改變這種局面,，就必須加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督,。

眾所周知，無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利,，相對(duì)人在受到具體違法行政行為侵害時(shí),，可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟進(jìn)行救濟(jì),，而在受到抽象行政行為侵害時(shí)，卻只能以法律之外的途徑進(jìn)行救濟(jì),。由于沒有一個(gè)正式和行之有效的監(jiān)督抽象行政行為的機(jī)制,，相對(duì)人在受到其違法抽象行為侵害時(shí)，幾乎無(wú)能為力,。

綜上所述,，建立對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督機(jī)制是我國(guó)法治建設(shè)的一個(gè)不可或缺的組成部分，其勢(shì)在必行,，刻不容緩,。