一、行政違法檢察監(jiān)督的必要性

行政機(jī)關(guān)不作為,、亂作為不僅降低工作效率,，影響政府形象，損害政府的公信力,，而且可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人民群眾利益和國(guó)家利益,、社會(huì)公共利益，不利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安,。因此,，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督有其必要性：

(一)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督是履行檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能的需要

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，嚴(yán)格依法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義法定職責(zé)的重要表現(xiàn),，也是維護(hù)國(guó)家利益,、社會(huì)公共利益和人民群眾利益的重要保障。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,，應(yīng)該督促其糾正”,，完善確保檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政違法行為獨(dú)立公正行使檢察權(quán)制度，賦予了檢察機(jī)關(guān)在全面推進(jìn)依法治國(guó)中比較重要的角色與地位,。

(二)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督是督促行政機(jī)關(guān)工作人員提高服務(wù)意識(shí),、責(zé)任意識(shí)的需要

行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家管理機(jī)關(guān)，其工作人員肩負(fù)著國(guó)家賦予的行政執(zhí)法權(quán),，能否正確行使行政管理權(quán),，直接關(guān)系著老百姓的民生及社會(huì)的穩(wěn)定。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,，可以進(jìn)一步督促行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員牢記自身義務(wù),，恪守職責(zé)，依法行政,，有效預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生,。

(三)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督是新常態(tài)下推動(dòng)社會(huì)管理規(guī)范化、促進(jìn)社會(huì)有序發(fā)展的需要

行政機(jī)關(guān)各個(gè)部門(mén)職能不同,，涉及社會(huì)的領(lǐng)域比較廣泛,，肩負(fù)著社會(huì)多方面的公眾利益，檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督可以督促政府各部門(mén)明確自身職責(zé),、強(qiáng)化服務(wù)意識(shí),，糾正不規(guī)范行為，推動(dòng)社會(huì)管理規(guī)范化,，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展提供良好的法治環(huán)境,。

(四)對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督是樹(shù)立政府良好形象、提升政府公信力的需要

加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督,，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,，有助于形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制,、不易腐的保障機(jī)制,。通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，可以督促政府各職能部門(mén)積極履行自身職責(zé),，正確行使行政管理權(quán),，使管理權(quán)服務(wù)于人民群眾的利益，有利于共建黨群,、干群關(guān)系,，維護(hù)黨和政府在人民群眾中的威信,。

二、行政違法檢察監(jiān)督面臨的困境

根據(jù)近年來(lái)的民事行政檢察監(jiān)督數(shù)據(jù)分析可以看出,，民事方面的檢察監(jiān)督占據(jù)主要地位,，對(duì)于行政違法行為的監(jiān)督則處于邊緣化位置，這嚴(yán)重制約了行政違法檢察監(jiān)督作用的發(fā)揮,。在新的法治環(huán)境下，盡管行政違法檢察監(jiān)督正日益引起立法者,、檢察機(jī)關(guān),、專家學(xué)者及社會(huì)公眾的重視，但是要真正做到對(duì)行政違法行為的監(jiān)督仍面臨主,、客觀條件的共同制約,，這也是我們亟需予以突破的困境所在。

(一)人員配置偏少,，業(yè)務(wù)水平參差不齊

在我國(guó),，沒(méi)有專門(mén)的行政違法檢察監(jiān)督部門(mén)，而是將民事和行政檢察監(jiān)督合并為民事行政檢察監(jiān)督部門(mén)統(tǒng)一行使民事行政檢察監(jiān)督權(quán),，一方面,，這有助于簡(jiǎn)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、整合人力資源,，改善機(jī)構(gòu)設(shè)置冗雜的現(xiàn)象,，另一方面，民事行政檢察監(jiān)督部門(mén)又普遍存在人員配置偏少現(xiàn)象,，在一定程度上影響了職能作用的有效發(fā)揮,。

從多數(shù)基層檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督部門(mén)的人員配置的情況看，一般均在2至3人,。由于人員配置數(shù)量有限,，業(yè)務(wù)水平參差不齊，加之受傳統(tǒng)監(jiān)督觀念的影響,，民事行政檢察監(jiān)督更注重民事方面的監(jiān)督,，卻往往忽視了對(duì)行政違法行為的監(jiān)督，即便及時(shí)改變觀念,，也存在對(duì)行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督的人力不夠的現(xiàn)實(shí)局限性,。

(二)配套法律規(guī)定欠缺，剛性法律支撐不足

1,、行政違法行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)

(1)《中華人民共和國(guó)憲法》第一百二十九條,、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第一百二十九條,、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第一條同時(shí)規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),。”該條確定了人民檢察院是法律實(shí)施的監(jiān)督機(jī)關(guān),，明確了人民檢察院的法律監(jiān)督屬性,。《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第六條規(guī)定：“人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利,，追究侵犯公民的人身權(quán)利,、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任?！痹摲ㄟM(jìn)一步明確了人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員履行法定職責(zé)的行為及后果進(jìn)行監(jiān)督。

(2)最高人民法院《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》,。最高人民法院《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》第二十五條規(guī)定：有下列情形之一的,，當(dāng)事人可以向人民檢察院申請(qǐng)抗訴或者檢察建議：(一)人民法院駁回再審申請(qǐng)的；(二)人民法院逾期未對(duì)再審申請(qǐng)作出裁定的,；(三)再審判決,、裁定有明顯錯(cuò)誤的。人民法院基于抗訴或者檢察建議作出再審判決,、裁定后,，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽模嗣穹ㄔ翰挥枇?。這一規(guī)定包含了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督案件的來(lái)源之一即當(dāng)事人申請(qǐng),，監(jiān)督方式包括抗訴和檢察建議，同時(shí)還解決了當(dāng)事人無(wú)限申訴,、法院及檢察院多頭處理的問(wèn)題,。但該項(xiàng)規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象是法院，并非對(duì)行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督規(guī)定,。

(3)最高人民檢察院《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》,。最高人民檢察院關(guān)于《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百一十二條第(四)項(xiàng)規(guī)定：“有關(guān)單位的工作制度、管理方法,、工作程序違法或者不當(dāng),，需要改正、改進(jìn)的,，人民檢察院可以提出改進(jìn)工作的檢察建議,。”將人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的方式,、方法具體化,，即檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位的內(nèi)部管理制度不夠健全,，容易發(fā)生違法情形需要改進(jìn)措施的,，從預(yù)防的角度出發(fā),，可以提出檢察建議。但是這里的“有關(guān)單位”的規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng),，監(jiān)督方式的規(guī)定較為單一,，而且這一條是附屬于《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》中，并不是對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的專門(mén)性詳細(xì)規(guī)定,。

2,、行政違法檢察監(jiān)督法律規(guī)定的漏洞

根據(jù)以上分析的行政違法行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)可以看出：第一，《中華人民共和國(guó)憲法》,、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》的規(guī)定是原則性規(guī)定,，只是從宏觀上賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的職責(zé)與權(quán)力，至于具體的監(jiān)督對(duì)象,、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督的方式與手段,、監(jiān)督后果的處理都未做細(xì)節(jié)性詳細(xì)規(guī)定,，這就使得行政違法檢察監(jiān)督在實(shí)際操作中缺乏明確的具體依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法監(jiān)督缺少?gòu)?qiáng)有力的監(jiān)督手段予以監(jiān)督,，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)威性缺乏剛性法律支撐而大打折扣,。第二，最高人民法院《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》,，雖然涉及到了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督內(nèi)容,，但檢察機(jī)關(guān)是通過(guò)對(duì)法院的行政訴訟審判工作的監(jiān)督間接予以實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的范圍,、直接方式等內(nèi)容在最高人民法院《新行政訴訟法司法解釋理解與適用》及《中華人民共和國(guó)行政法》中都未有明顯涉及,。第三，最高人民檢察院并未制定專門(mén)的《行政違法行為監(jiān)督規(guī)則》,，以基層檢察院的實(shí)際操作為例,，對(duì)行政不規(guī)范甚至行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，往往是引用《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第一百一十二條的規(guī)定及其它一些規(guī)范性法律文件內(nèi)容予以處理,?？梢?jiàn)，對(duì)行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督缺乏詳盡的,、直接性的法律依據(jù),。

(三)案源匱乏，監(jiān)督面臨瓶頸

目前,，基層檢察院的行政違法行為檢察監(jiān)督的案源主要是以依職權(quán)發(fā)現(xiàn)為主,，比例達(dá)到80%以上，以行政相對(duì)人申請(qǐng)為輔,，所占比例不足20%,。這在一定程度上顯示了基層檢察機(jī)關(guān)干警工作的積極主動(dòng)性在不斷上升的良好現(xiàn)象,，但是由于民事行政檢察監(jiān)督部門(mén)人員配置較少、監(jiān)督機(jī)制仍不完善,，因此,，人員精力有限，僅僅依靠依職權(quán)發(fā)現(xiàn)獲取案源難以保證監(jiān)督職能的真正發(fā)揮,。

此外,，針對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法人員貪污受賄、徇私舞弊等違法犯罪行為,，由于社會(huì)公眾對(duì)民事行政檢察監(jiān)督職能了解不足,，法律維權(quán)意識(shí)相對(duì)薄弱或者因害怕行政機(jī)關(guān)的打擊、報(bào)復(fù)而不能,、不愿甚至不敢向檢察機(jī)關(guān)申訴的限制,，也使得行政違法行為檢察監(jiān)督的案源一直處于較為尷尬的困境之中。

(四)監(jiān)督機(jī)制滯后,，缺乏監(jiān)督系統(tǒng)性

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督,，無(wú)論是制度設(shè)計(jì)還是實(shí)踐操作，在一定層面上都缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)性,，監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立上仍然存在滯后性,。

通過(guò)分析基層檢察機(jī)關(guān)的行政違法行為監(jiān)督實(shí)踐可以看出，在行政違法檢察監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)中,，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為,，多是通過(guò)監(jiān)督法院的行政訴訟來(lái)實(shí)現(xiàn)，也即實(shí)現(xiàn)了事后的監(jiān)督,。監(jiān)督方式的運(yùn)用上也未有層次性的系統(tǒng)規(guī)定,，多是檢察人員根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)監(jiān)督方式的使用做出主觀上的決定，這對(duì)檢察人員的能力與素質(zhì)提出了考驗(yàn),。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展,，行政執(zhí)法權(quán)不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢(shì)地位,，社會(huì)公眾在一定程度上成為弱勢(shì)群體,，一旦發(fā)生行政違法行為，其危害也比以往要嚴(yán)重的多,，而社會(huì)公眾的力量有限,，難以抗衡處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政機(jī)關(guān)。在這種背景下,，對(duì)行政違法行為的檢察監(jiān)督如果僅僅停留在事后監(jiān)督,，則會(huì)造成許多不必要的社會(huì)公共利益的損壞，這顯然不符合社會(huì)的整體發(fā)展趨勢(shì),，也不利于法治化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn),，更不利于行政機(jī)關(guān)公信力的提高,，還使得法律的權(quán)威性降低。

(五)監(jiān)督新模式仍在探索,，需要尋求制度耦合

鑒于行政違法行為涉及面廣,、涉及利益關(guān)系復(fù)雜、危害范圍不斷擴(kuò)大等因素的影響,，行政違法檢察監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn),，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督手段多元化，探索監(jiān)督新模式的構(gòu)建與適用,?！睹袷略V訟法修正案》于2013年施行后，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)屆掀起了公益訴訟的熱門(mén)話題,，處于公益訴訟內(nèi)容之一的行政公益訴訟也開(kāi)始備受關(guān)注,。檢察機(jī)關(guān)把行政公益訴訟納入行政違法行為監(jiān)督的方式之一，是對(duì)監(jiān)督途徑的新探索,，對(duì)于提升監(jiān)督能力,、強(qiáng)化監(jiān)督效果具有重要的作用。

但是,，目前行政公益訴訟仍處于探索階段，面對(duì)這個(gè)新領(lǐng)域,，在將民事行政檢察制度與行政公益訴訟制度相銜接的過(guò)程中,，會(huì)面臨內(nèi)部因素與外部因素的阻礙，需要我們?cè)谥贫润w系中,，尋求兩者之間的耦合性,，探索檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)，并以此為契機(jī),，完成針對(duì)行政違法行為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的路徑構(gòu)建,。