行政訴訟和行政復(fù)議，其上位概念都是行政爭(zhēng)議

它們的共同目標(biāo)都是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查并解決行政爭(zhēng)議,。兩者的根本區(qū)別在于紛爭(zhēng)解決的機(jī)關(guān)不同以及依據(jù)的程序不同,。行政復(fù)議與行政訴訟如何銜接問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十四條這樣規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民,、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟,；也可以直接向人民法院提起訴訟,。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的,，依照法律、法規(guī)的規(guī)定,?！睆谋緱l規(guī)定可知，在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系方面,，我國(guó)采取的是一種“原告選擇為原則,，復(fù)議前置為例外”的模式。也就是說(shuō),，除非法律法規(guī)作出特別規(guī)定,，行政復(fù)議并非提起行政訴訟之前的必經(jīng)程序。而在原告選擇方面,，既可以選擇先申請(qǐng)復(fù)議,，再提起訴訟，也可以選擇不申請(qǐng)復(fù)議,，直接提起訴訟,。如果同時(shí)選擇了復(fù)議和訴訟，則應(yīng)復(fù)議在先,、訴訟在后,，而不能在訴訟之后再申請(qǐng)復(fù)議，更不能復(fù)議和訴訟兩種程序同時(shí)進(jìn)行,。

中華人民共和國(guó)最高人民法院

再審申請(qǐng)人何金素因訴浙江省舟山市人民政府土地行政復(fù)議一案,，不服浙江省高級(jí)人民法院（2016）浙行終267號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員王曉濱,、張艷、楊軍參加的合議庭,，對(duì)本案進(jìn)行了審查,，現(xiàn)已審查終結(jié)。

浙江省舟山市中級(jí)人民法院一審查明：舟山市定海區(qū)人民政府于2012年11月向陸中政頒發(fā)定集用（2012）第號(hào)《集體土地使用證》,，確認(rèn)陸中政為舟山市定海區(qū)城東街道東灣蟠洋山路188號(hào)4-57-44號(hào)地的土地使用者,，并確認(rèn)土地使用權(quán)面積為103平方米,，使用權(quán)類型為批準(zhǔn)撥用宅基地，土地用途為農(nóng)村宅基地,。何金素對(duì)該行為不服,，于2015年5月4日向舟山市人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求依法撤銷舟山市定海區(qū)人民政府向陸中政頒發(fā)的定集用（2012）第號(hào)《集體土地使用證》,。舟山市人民政府經(jīng)審查,，于2015年11月27日作出舟政復(fù)決（2015）15號(hào)行政復(fù)議決定，認(rèn)為舟山市定海區(qū)人民政府向陸中政頒發(fā)《集體土地使用證》的行為與何金素?zé)o利害關(guān)系,。據(jù)此,，依照《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條、第四十八條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定,，駁回何金素要求撤銷定海區(qū)政府頒發(fā)給陸中政定集用（2012）第號(hào)《集體土地使用證》的復(fù)議請(qǐng)求,。何金素不服，起訴至法院,，請(qǐng)求撤銷舟山市人民政府舟政復(fù)（2015）15號(hào)行政復(fù)議決定和舟山市定海區(qū)政府定集用（2012）第號(hào)《集體土地使用證》,。

浙江省舟山市中級(jí)人民法院認(rèn)為：《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定了行政復(fù)議申請(qǐng)的受理?xiàng)l件，而該條例第四十八條第一款第二項(xiàng)明確規(guī)定,，“受理行政復(fù)議申請(qǐng)后,，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的”，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng),。舟山市人民政府認(rèn)為舟山市定海區(qū)人民政府向陸中政頒發(fā)《集體土地使用證》的行為與何金素?zé)o利害關(guān)系,，從而依據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條、第四十八條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定駁回何金素的復(fù)議請(qǐng)求,，系認(rèn)為何金素的復(fù)議申請(qǐng)不符合《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例所規(guī)定的受理?xiàng)l件,。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第六條第一款規(guī)定，行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”,，包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的情形，但以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外,。故舟山市人民政府作出的舟政復(fù)決（2015）15號(hào)行政復(fù)議決定并非對(duì)原行政行為的維持決定,，而是以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由予以駁回。何金素如對(duì)舟山市人民政府的涉案行政復(fù)議決定不服,，應(yīng)單獨(dú)以舟山市人民政府為被告提起訴訟,；如系對(duì)原土地登記行為不服，應(yīng)單獨(dú)以舟山市定海區(qū)人民政府為被告提起訴訟?，F(xiàn)何金素同時(shí)起訴舟山市人民政府及舟山市定海區(qū)人民政府,，請(qǐng)求撤銷舟政復(fù)決（2015）15號(hào)行政復(fù)議決定和定集用（2012）第號(hào)《集體土地使用證》，屬訴訟請(qǐng)求不明確,。經(jīng)釋明,，何金素拒絕變更其訴訟請(qǐng)求,，其起訴不符合《行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”的起訴條件。據(jù)此,，依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定,，做出（2015）浙舟行初字第54號(hào)行政裁定，駁回何金素的起訴,。

何金素不服,，向浙江省高級(jí)人民法院提起上訴。

浙江省高級(jí)人民法院認(rèn)為：本案系因何金素針對(duì)舟山市定海區(qū)人民政府頒發(fā)定集用（2012）第號(hào)《集體土地使用證》和舟山市人民政府所作舟政復(fù)決（2015）15號(hào)行政復(fù)議決定一并提起的訴訟,?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件,，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的,，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第六條第一款,，進(jìn)一步明確“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”包括復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求兩種情形，但將以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回的情形排除在外,。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定,，提起訴訟應(yīng)當(dāng)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)。本案中,，舟山市人民政府被訴行政復(fù)議決定,，系以何金素與其申請(qǐng)行政復(fù)議事項(xiàng)之間不存在利害關(guān)系為由而駁回其行政復(fù)議申請(qǐng)，故何金素將舟山市定海區(qū)人民政府和舟山市人民政府作為共同被告,，并對(duì)其各自所作行政行為一并提起訴訟,，不符合法律規(guī)定。原審已就此予以釋明,，但何金素仍拒絕變更其訴訟請(qǐng)求,，原審據(jù)此裁定駁回其起訴，認(rèn)定事實(shí)清楚,，適用法律正確,，審判程序合法，依法應(yīng)予維持,。何金素提出的上訴理由或與客觀事實(shí)不符,，或不屬于本案的審查事項(xiàng)，均不予采信,。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一項(xiàng)之規(guī)定,，、裁定駁回上訴,，維持原裁定,。

何金素在向本院申請(qǐng)?jiān)賹徶姓?qǐng)求：依法撤銷舟山市中級(jí)人民法院（2015）浙舟行初字第54號(hào)行政裁定,、浙江省高級(jí)人民法院（2016）浙行終267號(hào)行政裁定；依法撤銷舟山市人民政府舟政復(fù)決(2015)15號(hào)行政復(fù)議決定,；依法撤銷定集用(2012)第號(hào)《集體土地使用證》,；責(zé)令再審被申請(qǐng)人賠償再審申請(qǐng)人1993年起因鄰居糾紛而損失的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用和精神損失費(fèi)；行政訴訟費(fèi)和上訴期間的車費(fèi),、住宿費(fèi)等一切費(fèi)用由兩被申請(qǐng)人承擔(dān),。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：1.舟山市定海區(qū)人民政府頒發(fā)的（2012）第號(hào)《集體土地使用證》存在多處造假和違法；2.舟山市人民政府作出的行政復(fù)議決定顯然是屬于“駁回復(fù)議請(qǐng)求”的情形,，一審法院認(rèn)定為“駁回復(fù)議申請(qǐng)”并通知申請(qǐng)人撤訴,。其中一個(gè)被告屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤,；3.一審法院休庭后未經(jīng)依法公開(kāi)開(kāi)庭審理,，二審法院也未經(jīng)公開(kāi)開(kāi)庭審理，程序違法,。

本院認(rèn)為：本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)牽涉到行政訴訟和行政復(fù)議的關(guān)系如何相互銜接的問(wèn)題,。行政訴訟和行政復(fù)議，其上位概念都是行政爭(zhēng)議,，它們的共同目標(biāo)都是對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查并解決行政爭(zhēng)議,。兩者的根本區(qū)別在于紛爭(zhēng)解決的機(jī)關(guān)不同以及依據(jù)的程序不同。行政復(fù)議與行政訴訟如何銜接問(wèn)題,，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十四條這樣規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件,，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,，對(duì)復(fù)議決定不服的,，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟,。法律,、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的,，依照法律,、法規(guī)的規(guī)定?！睆谋緱l規(guī)定可知,，在行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系方面,，我國(guó)采取的是一種“原告選擇為原則,，復(fù)議前置為例外”的模式。也就是說(shuō),，除非法律法規(guī)作出特別規(guī)定,，行政復(fù)議并非提起行政訴訟之前的必經(jīng)程序,。而在原告選擇方面，既可以選擇先申請(qǐng)復(fù)議,，再提起訴訟,，也可以選擇不申請(qǐng)復(fù)議，直接提起訴訟,。如果同時(shí)選擇了復(fù)議和訴訟,，則應(yīng)復(fù)議在先、訴訟在后,，而不能在訴訟之后再申請(qǐng)復(fù)議,，更不能復(fù)議和訴訟兩種程序同時(shí)進(jìn)行。本案中,，再審申請(qǐng)人同時(shí)起訴作出原行政行為的機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān),，訴訟請(qǐng)求既包括撤銷原行政行為，又包括撤銷駁回其復(fù)議請(qǐng)求的復(fù)議決定,。而其復(fù)議請(qǐng)求的主體內(nèi)容恰恰也是要求復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷原行政行為,。如果受理該行為，就會(huì)造成這樣一種局面：人民法院一方面自己去對(duì)原行政行為的合法性進(jìn)行審查,，另一方面又撤銷駁回再審申請(qǐng)人復(fù)議請(qǐng)求的復(fù)議決定,，責(zé)令復(fù)議機(jī)關(guān)也去審查原行政行為的合法性，這種局面的實(shí)質(zhì)就是該法院和復(fù)議機(jī)關(guān)針對(duì)同一個(gè)糾紛同時(shí)啟動(dòng)解決程序,，這不僅有違法律規(guī)定的復(fù)議和訴訟的先后順序,，也會(huì)造成無(wú)效的重復(fù)勞動(dòng)。在訴訟原理上,，這也違背訴訟專屬原則,。所謂訴訟專屬意味著，如果某一事件已專屬某一法院,，作為對(duì)外效果它將排斥事件的再度專屬,，無(wú)論它是再度專屬于另一法院，還是專屬于另一個(gè)復(fù)議機(jī)關(guān),。誠(chéng)如再審申請(qǐng)人所言,，修改后的行政訴訟法的確在第二十六條第二款規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)作共同被告的制度，但共同被告的前提是“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”,。所謂“決定維持原行政行為”,，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條的規(guī)定，指的是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查之后,，認(rèn)為具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚,，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確,，程序合法,，內(nèi)容適當(dāng),，從而作出維持具體行政行為的決定。這種處理是就案件實(shí)體問(wèn)題所作的處理,，其實(shí)質(zhì)是肯定被申請(qǐng)人的具體行政行為,，對(duì)申請(qǐng)人的請(qǐng)求實(shí)體上不予支持?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條還規(guī)定了兩種“應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)”的情形,，這就是第一款第一項(xiàng)“申請(qǐng)人……職責(zé)的”和第二項(xiàng)“受理……的”。第一項(xiàng)規(guī)定在性質(zhì)上是對(duì)復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查之后做出的實(shí)體處理決定,，實(shí)際是維持決定的替代品和補(bǔ)充物,，它和維持決定一樣，都是對(duì)申請(qǐng)人的請(qǐng)求實(shí)體上不予支持,。在這種情況下如果提起行政訴訟,，就應(yīng)當(dāng)以復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)為共同被告。第二項(xiàng)規(guī)定在性質(zhì)上屬于對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)的程序性駁回,，既不屬于維持原行政行為,，也不屬于改變?cè)姓袨椋驗(yàn)樾姓?fù)議機(jī)關(guān)并沒(méi)有對(duì)被申請(qǐng)的行政行為的合法性作出認(rèn)定和處理,。在這種情況下如果提起行政訴訟,，要么單獨(dú)起訴原行政行為，要么單獨(dú)起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為,，不能同時(shí)以原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告,。《最高人民法院關(guān)于適用,；中華人民共和國(guó)行政訴訟法,；若干問(wèn)題的解釋》第六條第一款也明確規(guī)定，“以復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回”復(fù)議申請(qǐng)或者復(fù)議請(qǐng)求的,，不屬于“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”的情形,，因而也就不能適用行政訴訟法第二十六條第二款共同被告的規(guī)定。

依據(jù)的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條以及第四十八條第一款第二項(xiàng)等條款就可以做出明確判斷,。再審申請(qǐng)人認(rèn)為,，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其復(fù)議申請(qǐng)已經(jīng)“依法予以受理”，所作的復(fù)議決定顯然是屬于“駁回復(fù)議請(qǐng)求”的情形,，而非程序性駁回復(fù)議申請(qǐng),。但《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定，所針對(duì)的恰好是“受理行政復(fù)議申請(qǐng)后,，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的”,，因此再審被申請(qǐng)人適用的法律并無(wú)不當(dāng)。但再審被申請(qǐng)人的復(fù)議決定并非沒(méi)有瑕疵。具體來(lái)講,，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條規(guī)定的是：“有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)”,。一字之差,，雖然改變不了復(fù)議決定的固有性質(zhì)，但的確引發(fā)了一些歧義,，再審申請(qǐng)人一直糾纏于究竟是“駁回復(fù)議申請(qǐng)”還是“駁回復(fù)議請(qǐng)求”,，并不能被指為無(wú)理取鬧，再審被申請(qǐng)人工作中的不嚴(yán)謹(jǐn)對(duì)于爭(zhēng)端的升溫負(fù)有不可推卸的責(zé)任,。

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