行政委托的實質(zhì)是行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移

當(dāng)前,，行政委托在法律層面沒有明確的界定,，既沒有統(tǒng)一、系統(tǒng)的規(guī)范體系,，其所涉的條文也沒有明確它的具體內(nèi)涵,。主要涉及討論的條文有《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第五款，《中華人民共和國行政處罰法》第十八條、第十九條,，《中華人民共和國行政許可法》第二十四條,。我國行政法學(xué)者對行政委托的內(nèi)涵理解大多從相關(guān)的零散條文中推導(dǎo)出來。姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中認(rèn)為,，行政委托是指行政機關(guān)委托行政機關(guān)系統(tǒng)以外的社會公權(quán)力組織或私權(quán)利組織,，以該行政機關(guān)的名義行使某項行政職能、辦理某種行政事務(wù),，并由該行政機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度,。從上述表述看，其具有如下特點：1.委托主體是行政主體,，包括行政機關(guān),，以及法律法規(guī)授權(quán)的組織。2.受委托主體不限于行政機關(guān),，包括國家行政機關(guān)以外的組織和個人,。3.委托事項為國家公權(quán)力，即委托行使的是某項行政職能,、辦理某種行政事務(wù),。行政委托的核心是轉(zhuǎn)移部分原來屬于國家本身的行政法上的權(quán)限或權(quán)能。這是行政委托的實質(zhì)要件,。4.委托責(zé)任,。受委托組織以委托行政機關(guān)的名義實施行政管理行為，并由該委托行政機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果和責(zé)任,。即委托他人行使公權(quán)力,，但行為責(zé)任仍歸屬于委托方。

可見,，行政委托是一種行政體制內(nèi)的權(quán)力組織方式,，其實質(zhì)要件在于委托的內(nèi)容為國家公權(quán)力，該制度的核心是行政權(quán)力轉(zhuǎn)移而責(zé)任歸屬不變,。行政委托的事務(wù)從性質(zhì)上看是行政行為,，即由委托人行使的行政委托行為必然與特定行政相對人發(fā)生行政法律關(guān)系，并對特定行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響,。行政委托的特點,，在于受委托者依據(jù)委托，代替委托方行政機關(guān)實施了行政職權(quán)和行政管理行為,。

二,、委托房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的事項僅為專業(yè)性房屋價值評定，并非委托其實施行政職權(quán)或行政管理行為,，不屬于行政委托行為

《國有土地上房屋征收評估辦法》第六條中雖然規(guī)定,，房屋征收部門作為委托人，與房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)簽訂房屋征收評估委托合同。但該委托不符合提起行政訴訟的行政委托的實質(zhì)要件,，不屬于行政委托行為，不可訴,。主要理由如下：

1.房地產(chǎn)評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,，不是房屋征收部門依職權(quán)確定的

在房屋征收中，房屋的評估價值是房屋補償?shù)闹匾罁?jù),，對當(dāng)事人權(quán)益影響重大,，所以，對房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的選定尤為慎重,，法律法規(guī)對其資質(zhì),、選定程序都有專門的規(guī)定?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第二十條規(guī)定:“房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定,；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定,、隨機選定等方式確定,，具體辦法由省、自治區(qū),、直轄市制定,。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立、客觀,、公正地開展房屋征收評估工作,，任何單位個人不得干預(yù)?！薄秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》第四條具體解釋了在協(xié)商不成的情形下,，房屋征收部門通過組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，或者采取搖號,、抽簽等隨機方式確定,。可見,，房地產(chǎn)評估機構(gòu)是由被征收人協(xié)商選定的,，不是房屋征收部門依職權(quán)確定的。在委托評估機構(gòu)過程中,，房屋征收部門和被征收人處于平等主體地位,，委托行為不是行政機關(guān)單方依職權(quán)作出的，不具有行政行為特征,。

2.委托事項為房屋價值評估,，不屬于行使行政職權(quán)或行政管理的行為

根據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》第二條、第三條規(guī)定，房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)接受委托后,，開展房屋征收評估,、鑒定工作，評估被征收房屋價值,，測算被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格,。據(jù)此規(guī)定，被委托評估機構(gòu)進行的是評定被征收房屋價值的行為,，形成的評估結(jié)論是征收補償過程中的重要參考數(shù)據(jù),。但該評估機構(gòu)接受委托的事項屬于專業(yè)性房屋價值評定行為，不是代替房屋征收部門行使行政管理職權(quán)的行為,，其與當(dāng)事人之間沒有形成行政法律關(guān)系,。且該評估結(jié)論只是房屋補償中的一項依據(jù)，并沒有對當(dāng)事人權(quán)益造成直接的,、最終的影響,。該行為系房屋征收過程中的一種程序性行為,，其結(jié)果將被后續(xù)的房屋征收補償行為所吸收。對當(dāng)事人權(quán)益造成直接最終影響的是,，房屋征收部門與被征收人之間最終達成的征收補償協(xié)議。故權(quán)利人可通過房屋征收安置補償主張自己的權(quán)利,，委托評估機構(gòu)行為不具有獨立的可訴性,。綜上，委托評估中委托事項不涉及行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移,，不符合行政訴訟中行政委托的實質(zhì)要件,。

3.評估機構(gòu)以自己名義作出評估報告,，并對該報告負責(zé)

根據(jù)《國有土地上房屋征收評估辦法》第三條規(guī)定：“房地產(chǎn)評估機構(gòu),、房地產(chǎn)估價師,，房地產(chǎn)專家評估委員會應(yīng)當(dāng)獨立、客觀,、公正的開展房屋征收評估,、鑒定工作，并對出具的評估鑒定意見負責(zé),。”第十七條規(guī)定：“整體評估報告和分戶評估報告應(yīng)當(dāng)由負責(zé)房屋征收評估項目的兩名以上注冊房地產(chǎn)估價師簽字，并加蓋房地產(chǎn)評估機構(gòu)公章,?！睋?jù)此規(guī)定，房地產(chǎn)評估機構(gòu)是以自己名義實施房屋評估工作,，并對形成的評估報告負責(zé),。但在行政委托制度中,，受委托組織應(yīng)以委托行政機關(guān)的名義實施行政管理行為,，并由該委托行政機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果和責(zé)任,。故房屋征收中的房地產(chǎn)委托評估行為也不符合行政委托制度中的責(zé)任承擔(dān)要件規(guī)定,。

三、房屋征收部門委托房地產(chǎn)評估機構(gòu)的評估行為雖不可訴,，但其有自身體系內(nèi)的救濟渠道

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》,、《中華人民共和國行政復(fù)議法》中有關(guān)規(guī)定，行政復(fù)議,、行政訴訟針對行政行為合法性進行審查,。行政行為是指行政主體在行使行政職權(quán)，進行行政管理過程中實施的,，能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為,。這里能夠引起行政復(fù)議、行政訴訟的是對當(dāng)事人產(chǎn)生影響的行政行為,。所以,，即使是因行政委托引起的行政訴訟，審查的也是受托方代為委托行政機關(guān)實施的行使行政職權(quán)或行政管理行為,，而不是行政委托本身,。房屋征收部門雖然與房屋評估機構(gòu)形式上簽訂有委托合同,，但因該委托事項不發(fā)生行政權(quán)力轉(zhuǎn)移，不符合行政委托的實質(zhì)要件,，故不屬于行政委托行為,，不應(yīng)被納入行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍,。

雖然委托評估不屬于行政訴訟范圍,，但并不表示當(dāng)事人如對評估報告有異議而無法救濟，房屋評估體系中規(guī)定有相應(yīng)救濟渠道,?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第十九條第二款規(guī)定：“對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估,。對復(fù)核結(jié)果有異議的,，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定?！薄秶型恋厣戏课菡魇赵u估辦法》第十九條：“被征收人或者房屋征收部門對評估報告有疑問的,，出具評估報告的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)向其作出解釋和說明,。”第二十條：“被征收人或者房屋征收部門對評估結(jié)果有異議的,，應(yīng)當(dāng)自收到評估報告之日起10日內(nèi),，向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。申請復(fù)核評估的,，應(yīng)當(dāng)向原房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)提出書面復(fù)核評估申請,，并指出評估報告存在的問題,?！钡诙l：“被征收人或者房屋征收部門對原房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)的復(fù)核結(jié)果有異議的,，應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核結(jié)果之日起10日內(nèi),，向被征收房屋所在地評估專家委員會申請鑒定,?！备鶕?jù)上述規(guī)定，如對評估報告有異議,，當(dāng)事人可向原房地產(chǎn)評估機構(gòu)申請復(fù)核評估,，對復(fù)核評估仍有異議的，可向當(dāng)?shù)卦u估專家委員會申請鑒定,?？梢姡瑢υu估報告有異議的,，法律法規(guī)中規(guī)定有其體系內(nèi)特有的救濟渠道,。當(dāng)事人應(yīng)以此方式行使其相應(yīng)的救濟途徑。

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