【裁判要點】
在因行政不作為所導(dǎo)致的應(yīng)予賠償?shù)膿p失范圍如何界定,，因果關(guān)系如何認定，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何把握等問題上,，長期以來亦是行政審判實踐中面臨的難題,。對此，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國
行政訴訟法>的解釋》第九十八條,，專門就此作了“因行政機關(guān)不履行,、拖延履行法定職責(zé),，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任,。在確定賠償數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行,、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”的原則性規(guī)定,。
國家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運用而遭受的損失,。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護和救濟因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用,，理解上述“直接損失”涉及利息計算問題時不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項有關(guān)“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢,，解除凍結(jié)的存款或者匯款”,，還有必要延及類似本案因行政不作為所產(chǎn)生的以行政繳費形式所投資金的利息計算。
對《國家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解,，有利于防止實踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國家賠償責(zé)任,，厘清不作為情形下的行政賠償范圍，以減少糾紛,，統(tǒng)一裁判尺度,，彰顯“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督,，侵權(quán)要賠償”的法治理念,。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行賠申2號
本案系因被申請人仙居縣政府未在法定期限內(nèi)履行針對再審申請人常青山莊老年公寓涉案供地申請的審批職責(zé)，被人民法院判決確認違法后引發(fā)的行政賠償爭議,。核心問題是針對再審申請人提出的日常支出費用,、投入資金利息、建筑工程延誤增加的人工費,、應(yīng)得補貼的利息損失,、因行政訴訟支出的費用等賠償損失要求，如何看待其訴權(quán),，如何理解賠償范圍,，如何計算賠償標(biāo)準(zhǔn),，現(xiàn)分述如下：
（一）關(guān)于再審申請人的訴權(quán)
本案系再審申請人依法單獨提起的行政賠償之訴,。根據(jù)《國家賠償法》第二條、第四條之規(guī)定精神,，國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán),，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形,，造成損害的,，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利,。實踐中，行政不作為也是造成公民,、法人和其他組織權(quán)益損害的表現(xiàn)形式之一,。提起行政賠償訴訟的基礎(chǔ)前提是行政行為被認定違法。本案中,，人民法院于2014年8月20日作出的（2014）浙臺行初字第13號生效行政判決,，已經(jīng)認定被申請人未在法定期限內(nèi)作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)常青山莊老年公寓供地申請決定的行為違法，并判令被申請人應(yīng)在判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)依法作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)決定,?；谏鲜鰧π姓蛔鳛檫`法性的認定，再審申請人于2015年7月28日向被申請人提出賠償要求,，符合《國家賠償法》第九條第二款有關(guān)“賠償請求人要求賠償,，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機關(guān)提出”的相關(guān)規(guī)定，而被申請人于2015年7月31日收到再審申請人的賠償申請后,，本應(yīng)依照《國家賠償法》第十三條規(guī)定“自收到申請之日起兩個月內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定”,，但直至2015年11月5日再審申請人依照《國家賠償法》第十四條有關(guān)“賠償義務(wù)機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi),，向人民法院提起訴訟”之規(guī)定提起本案訴訟,，仍未作出是否賠償之決定。故再審申請人提起本案之行政賠償訴訟,，于法有據(jù),。在針對再審申請人是否應(yīng)予賠償問題上，被申請人不依法作出結(jié)論,，不置可否,，事實上亦構(gòu)成了新的不履行法定職責(zé)，不利于公民,、法人和其他組織合法權(quán)益之保護,。本院在此明確指出上述行政不作為之違法性，侵害了公民依法享有的行政賠償請求權(quán),。
但在因行政不作為所導(dǎo)致的應(yīng)予賠償?shù)膿p失范圍如何界定,，因果關(guān)系如何認定，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何把握等問題上,，長期以來亦是行政審判實踐中面臨的難題,。對此，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十八條,，專門就此作了“因行政機關(guān)不履行,、拖延履行法定職責(zé)，致使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的,，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任,。在確定賠償數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行,、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”的原則性規(guī)定,。
（二）關(guān)于賠償范圍的確定
再審申請人在原審期間提出了賠償日常支出費用、投入資金利息,、建筑工程延誤增加的人工費,、應(yīng)得補貼的利息損失、因行政訴訟支出的費用五項共計元的賠償損失要求,；申請再審期間又提出了建安成本增加支出,、日常費用支出、投資
貸款利息損失,、律師代理費及差旅費四項共計元的賠償損失要求,，較之于原審訴求之不同，在于原“建筑工程延誤增加的人工費等306萬元”現(xiàn)表述為“建安成本增加支出元”,，原“因行政訴訟支出的費用3萬元”現(xiàn)表述為“律師代理費及差旅費元”,，并取消了原“應(yīng)得補貼的利息損失元”一項，總額減少了元,。按照行政訴訟再審立案審查階段主要圍繞原審訴求進行審查的一般規(guī)則,，分析幾項賠償訴求如下：
一是關(guān)于“投資貸款利息損失”和“應(yīng)得補貼的利息損失”。首先,，就“投資貸款利息損失”而言,，對于再審申請人在再審申請書中所主張的“被申請人收取的稅、設(shè)計費,、勘測費等稅費達百萬”,，本院認為，由行政機關(guān)依法收取的相關(guān)規(guī)費屬于再審申請人的部分投資,，由于被申請人未及時作出
項目審批致使再審申請人無法全面開工,、長期處于不確定期待之中，再審申請人因被申請人延誤之過錯而針對此部分費用的利息提出賠償要求,，具有合理性,。再審申請人在原審期間也向法院提交了其從2010年起向多個部門繳納的用地報批費、代上繳省新增建設(shè)用地土地有償使用費,、土地征用款,、青苗補助款、土地管理費,、開墾費,、測繪費、征地社?；?、森林植被恢復(fù)費、地質(zhì)評估費,、環(huán)保技術(shù)服務(wù)費,、規(guī)劃設(shè)計費、折抵指標(biāo)費,、耕地占用稅等大量費用單據(jù)90余萬元,；被申請人在本院于2017年4月11日組織的聽證中認可再審申請人“有70多萬元交到政府”，并認可“如果已經(jīng)交給政府的費用,，由于延誤造成的利息損失應(yīng)該存在的”,。本院認為，這部分費用所產(chǎn)生的利息有必要納入《國家賠償法》第三十六條第八項規(guī)定的“對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的,，按照直接損失給予賠償”之“直接損失”范圍,。國家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運用而遭受的損失,。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護和救濟因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用,，理解上述“直接損失”涉及利息計算問題時不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項有關(guān)“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢,，解除凍結(jié)的存款或者匯款”,，還有必要延及類似本案因行政不作為所產(chǎn)生的以行政繳費形式所投資金的利息計算。上述規(guī)費雖非被申請人直接收取,，繳納后自身也不直接產(chǎn)生利息,，但正是由于被申請人長期不履責(zé)，致使再審申請人向公權(quán)力機關(guān)支出大筆費用后卻無法正常開展建設(shè),，以繳費方式投入的資金無法產(chǎn)生效益,，由此對這部分因滯延審批造成的經(jīng)濟損失可通過對已納入公共資金的前期投資計息之方式給予賠償，在此意義上能夠架構(gòu)行政法上的因果關(guān)系,，應(yīng)視為投資人投資的直接損失,。本院重申，對《國家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解,，有利于防止實踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國家賠償責(zé)任,，厘清不作為情形下的行政賠償范圍，以減少糾紛,，統(tǒng)一裁判尺度,，彰顯“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督,，侵權(quán)要賠償”的法治理念,。其次，就“應(yīng)得補貼的利息損失”而言，二審法院指出“應(yīng)得補貼的利息損失元系常青山莊老年公寓建成后所能獲得的床位補貼,，屬于預(yù)期利益,，并非直接損失”，并無不當(dāng),，本院予以認可,。且再審申請書中亦未再列此項利息損失。再者,，對于再審申請書中所列“三通一平,、解決用地村民等事宜過程中投入了數(shù)百萬元資金”以及“由于作為尚未開展運營的法人無法自行向銀行貸款，因此由投資人向銀行及民間借款”,，此類投資及利息有別于其所繳納的上述行政規(guī)費,，一方面，開工建設(shè)需經(jīng)過用地審批,、建設(shè)規(guī)劃許可等一系列手續(xù)方可依法推進,；另一方面，結(jié)合本案項目用地已獲批準(zhǔn),、后續(xù)程序正在推進等情況看,，上述投資及利息難以成為因行政不作為所直接導(dǎo)致的經(jīng)濟損失。
二是關(guān)于“日常支出費用”和“建筑工程延誤增加的人工費”,。國家賠償須滿足損失與行政機關(guān)的違法行為有因果關(guān)系且已實際發(fā)生等條件,。從在案證據(jù)材料看，原審訴求的“日常支出費用”主要系再審申請書所列再審申請人正常運行支出的工資,、用車,、水電及辦公費用等，因當(dāng)時再審申請人尚未獲得施工,、運營等全部許可,，這些實際支出難以歸入因被申請人未及時審批所導(dǎo)致的屬于國家賠償范圍的“直接損失”，且目前涉案項目已獲批準(zhǔn)正在推進后續(xù)工作,；同時,，原審訴求的“建筑工程延誤增加的人工費”以及再審申請書中所列“建安成本增加支出”，上述費用不僅會受市場因素影響產(chǎn)生波動,，亦非因行政機關(guān)的不作為所直接導(dǎo)致的經(jīng)濟損失,。就再審申請人所稱的損害發(fā)生過程和結(jié)果看，被申請人未及時履責(zé)并不足以由此形成法律上的必然因果關(guān)系,。在防止不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機關(guān)賠償責(zé)任的同時,，也要避免超越立法精神泛化解讀“直接損失”，堅持國家賠償范圍的法定性與直接性,。
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