環(huán)境行政追償程序,，是指有權的國家行政主體在追償對象的參與下行使環(huán)境行政追償權的程序。國家行政主體行使環(huán)境行政追償權的行為,，作為一種事關國家利益和追償對象合法權益的法律行為,，尤需必要的程序規(guī)范和制約。如果在行使環(huán)境行政追償權的過程中,，沒有健全的程序可供遵循,，不但使行政主體對追償權的行使無所適從，難以合理有序開展工作,，而且還會因對追償權的行使缺乏有效的程序制約,，導致追償權的濫用或廢棄不用，同時也不利于依靠法定途徑和程序及時解決追償爭議糾紛,，切實保護受追償者的合法權益免受不法侵害,。但從目前我國對環(huán)境行政追償問題的立法情況來看，不論是《行政訴訟法》,、《國家賠償法》,，還是其他有關立法文件或法律條款，對環(huán)境行政追償問題的規(guī)定仍有重實體而輕程序之嫌,，有關環(huán)境行政追償的程序性規(guī)定頗為鮮見,。這種立法狀況，實不利于對環(huán)境行政追償制度的正確貫徹執(zhí)行,，誠有必要盡快予以改變，即采用適當的立法形式對環(huán)境行政追償的有關程序做出具體明確的規(guī)定,。根據我國法制建設的實際,，借鑒國外對環(huán)境行政追償程序的有益規(guī)定，我們認為我國的環(huán)境行政追償程序理應包括環(huán)境行政追償決定程序,、環(huán)境行政追償救濟程序,、環(huán)境行政追償執(zhí)行程序和環(huán)境行政迫償督促程序。環(huán)境行政追償程序立法應對這四種程序及與之相關的問題做出必要的規(guī)定,。

1．環(huán)境行政追償決定程序

環(huán)境行政追償決定程序是指有權的國家環(huán)境行政主體對法定追償對象第一次做出追償決定所適用的程序,。該程序所要解決的基本問題是：

第一，規(guī)定享有環(huán)境行政追償決定權的主體,；

第二,，規(guī)定環(huán)境行政追償決定權主體做出追償決定應予遵循的原則,、步驟、方式及時限等,。在國外國家賠償立法上,，環(huán)境行政追償的請求權或者請求權意義上的環(huán)境行政追償權一般均賦予了行政賠償義務主體，但追償決定權并不一定由行政賠償義務主體所享有,。由于享有環(huán)境行政追償決定權的主體不盡相同,，環(huán)境行政追償的決定程序也各有所不同，其主要有兩種情況：

一是由行政賠償義務主體或其上級領導機關直接行使追償決定權,，并由其依照行政程序做出追償決定,，追償決定在形式上主要表現為行政決定或行政命令；

二是行政賠償義務機關只享有請求權意義上的環(huán)境行政追償權,，而追償決定權由司法審判機關等享有,。

行政賠償義務機關在對責任者進行追償時，須訴請司法審判機關采用訴訟程序做出追償決定,，追償決定在形式上表現為司法支付令或判決,、裁定。如《奧地利國家賠償法》即規(guī)定國家機關或公共團體向有過失的公務人員行使求償權之訴訟,，以民事訴訟第一審法院為有審判權法院,，以權利侵害發(fā)生地法院為專屬管轄法院。國家機關或公共團體在行使求償權時,，可以根據民事訴訟法之規(guī)定請求法院對追償對象發(fā)出支付命令,。至于環(huán)境行政追償的時效或時限，各國規(guī)定也不盡相同,，如捷克斯洛伐克規(guī)定行使追償權的時效為1年,；奧地利規(guī)定求償權自國家機關或其他公共團體向被害人表示承認或自有損害賠償義務的判決確定時起6個月消滅時效。我國臺灣則規(guī)定求償權自國家向受害人支付賠償金或恢復原狀之日起,，因兩年間不行使而歸于消滅,。

我國國家賠償法賦予行政賠償義務機關的追償權并不是追償請求權，而是追償決定權,。因為法律規(guī)定行政賠償義務機關在賠償損失后,，有權也有義務“責令”法定追償對象承擔部分或全部的國家賠償費用，而不是由其通過行使追償請求權讓被請求的機關做出追償決定,。此外,，《國家賠償費用管理辦法》第10條所賦予本級人民政府對因故意或過失造成國家賠償，或者超出國家賠償法規(guī)定的范圍和標準進行賠償的賠償義務機關的追償權也屬追償決定權,。由于環(huán)境行政追償決定權直接由賠償義務機關來行使,，在法理上做出追償決定的行為就成了行政賠償義務主體眾多職權行為或公務行為中的一種，行政賠償義務主體做出追償決定所適用的程序自然即是行政程序或國家行政主體做出公務決定通常所適用的工作程序,?；蛟S正是由于這個原因,，我國國家賠償立法沒有專門對行政追償決定程序等做出具體規(guī)定。

但是,，我們認為行政賠償機關做出迫償決定的行為與做出其他公務決定的行為并不完全相同,，它直接以確定應受追償的國家行政工作人員等向國家為一定金錢給付義務為內容，如果決定內容不適當甚至違法,，不但會直接損害受追償者個人的合法權益,，而且還會因此直接或間接損害國家利益。所以,，為了切實保證賠償義務機關所作追償決定公平,、合理、適法,，使追償制度發(fā)揮應有的良好效用,，國家應對追償決定程序做出必要的、較做出一般公務決定的程序更為嚴格的規(guī)定和要求,。目前,，應就下列有關問題做出具體規(guī)定：

(1)做出追償決定的具體步驟和方式方法。在做出追償決定的步驟上,，應規(guī)定對追償事項應當先交由本機關的法制機構或有關的工作部門依據客觀事實和有效證據,，以及國家法律、法規(guī)的規(guī)定,，進行認真審查,，并由其提出應否進行追償的書面審核意見，然后將書面審核意見提交本機關領導決定,。為了保證決定的正確性,、公正性，同時也為了避免長官意志和人際關系對做出追償決定的不良影響,，在決定的方式上應規(guī)定采用會議議決方式,，并由會議參加者中有議決權的人員按少數服從多數的原則做出追償與否的決定，不應由行政首長或主管行政領導直接做出追償決定,。追償決定應采用書面形式做出,，其名稱可統(tǒng)一采用“追償決定(書)”。最后將追償決定在規(guī)定時間內送達被追償人,。

(2)追償對象的知情權和陳述申辯權?；诠瓌t,，法律應賦予追償對象知曉行政賠償義務機關對自己進行追償的有關事實、理由及法律依據等的權利(知情權),。與此相適應,，法律應規(guī)定行政賠償義務機關負有實現追償對象知情權的義務,，即告知義務。行政賠償義務機關在做出追償決定之前,，應當恰當履行告知義務,，并認真聽取追償對象的陳述和申辯，以實現其陳述權和申辯權,。如果在做出追償決定前,，行政賠償義務機火沒有履行告知義務，或者沒有依法聽取追償對象的陳述和申辯,，所作追償決定應視為無效,。當然，追償對象主動放棄陳述和申辯的除外,。

(3)對追償對象進行追償的追償金限額,。所謂追償金限額，是指責令或決定追償對象實際支付國家賠償費用的最高額度,。我國國家賠償法雖然原則規(guī)定可以向追償對象追償部分或全部國家賠償費用,，但在國家賠償案件中國家賠償費用的數額并不確定，它可能是幾百元,、幾千元,，也可能是幾萬元、幾十萬元,，甚至上百萬元,，如果不對追償金額進行必要限制，即規(guī)定追償金的最低或最高限額,，就會在實踐中不可避免地出現追償金額嚴重超出受追償者的實際承受能力,、執(zhí)法畸輕等不良情況，導致消極后果的發(fā)生,。因此,，不論是從保護追償對象合法權益，防止追償決定權濫用的角度,，還是從維護法制統(tǒng)一性,、嚴肅性等角度而言，規(guī)定追償金限額都顯得十分必要,。目前,，有些國家行政機關已對之做出了一些規(guī)定，如國家工商行政管理局《工商行政管理機關行政賠償實施辦法》第29條即規(guī)定“對責任人員確定賠償數額時,，依據責任大小,，追償金額為其月工資的1～10倍”。甘肅省人民政府制定的《甘肅省國家賠償費用管理規(guī)定》第12條也規(guī)定“賠償義務機關的工作人員因故意造成的賠償,，個人應當承擔全部費用,；因重大過失造成的國家賠償,，賠償義務機關賠償損失后，應當按照損失額的百分之三至五的標準分別向責任者和有關負責人實施追償國家賠償費用,，但最多不超過5000元”,。為了避免造成對追償金額規(guī)定的不統(tǒng)一或法律文件相互矛盾沖突，我們建議國家應對追償金限額做出統(tǒng)一規(guī)定,。

(4)追償的時效,。由于我國行政賠償義務機關擁有直接的賠償決定權，追償的時效實際也就是做出追償決定的法定時限,。對于該問題,，我國法律目前尚無規(guī)定。我們建議將包括環(huán)境行政追償在內的國家追償時效規(guī)定為6個月,，其期間自國家賠償義務機關向受害人全部支付國家賠償金之日起計算,。具體原因和理由主要是：

一是國家賠償法規(guī)定，國家賠償義務機關只有在賠償損失后,，才能向追償對象進行追償,。如果尚未支付或完全支付國家賠償費用，追償權就不得行使,。因此,，追償時效期間只能也應該自國家賠償義務機關向受害人全部支付國家賠償金之日起計算；

二是關于建議將追償時效規(guī)定為5個月,，首先是考慮到賠償義務機關通過參加賠償訴訟活動,，對賠償案件中所涉及到的關于追償對象實施故意或重大過失致害行為的基本事實已經基本搞清，做出追償決定已無太大的難度,，無需規(guī)定更長的時效期限,。其次是因國家賠償義務機關日常公務活動繁忙，如果規(guī)定的時效過短也不利于保證追償決定權的正確行使,。

2．環(huán)境行政追償救濟程序

所謂環(huán)境行政追償救濟程序是指受追償的個人或組織,，在不服環(huán)境行政賠償義務機關針對自己所作的追償決定時，依法定途徑訴請有權的國家機關對追償決定進行再審查,，并做出裁決,，從而保護自己合法權益的程序。其作為完整的環(huán)境行政追償程序的重要組成部分,，相對于追償的決定程序而言,，是一種事后程序，除了為受追償者提供陳述苦情的途徑,、步驟及方式方法,，使受追償者獲得必要的法律救濟等功用之外，還具有依法糾正錯誤或不當的追償決定，監(jiān)督行政賠償義務主體正確行使國家追償權的重要作用,。因之，國外國家賠償立法大都明確賦予了受追償者在不服追償決定時的抗辯權,、申訴權或起訴權,，并相應對追償救濟程序做出了必要規(guī)定。

我國雖然早在《行政訴訟法》中即規(guī)定實行追償制度,，但有關追償救濟程序的法律規(guī)定嚴重稀缺或立法不明,，追償救濟問題基本上處于無法可依、有法難依的狀況,。其主要表現在：

第一,，在現有的國家賠償方面的基本立法文件如《行政訴訟法》、《國家賠償法》,、《國家賠償費用管理辦法》之中,，對包括環(huán)境行政追償在內的國家追償救濟途徑、救濟程序毫無規(guī)定,。這不但會使追償對象在不服荇,；追償決定時無法定途徑和程序獲得救濟，而且還會因立法依據不明,，給較低效力的立法性文件(如地方性法規(guī),、行政規(guī)章等)規(guī)定追償救濟程序造成了不便，也不利于建立統(tǒng)一的國家追償救濟程序,。

第二,，在國家賠償方面的基本立法文件之外的其他有關立法文件中，也鮮見甚至沒有追償對象在不服追償決定時可以遵循的救濟程序,。例如,，就現有的立法內容和精神來看，環(huán)境行政追償對象在不服追償決定的情況下,，既不能通過行政復議途徑和程序獲得救濟,，也不能通過訴訟途徑和程序獲得救濟。其原因在于,，從行政管理的角度而言,，國家行政主體對其所屬工作人員做出國家追償決定的行為系一種內部行為，根據《行政復議法》,、《行政訴訟法》的規(guī)定,，行政主體對行政工作人員的獎懲、任免等決定不屬復議機關或人民法院受理行政糾紛案件的范圍,，顯然追償對象不能依據《行政復議法》和《行政訴訟法》的有關規(guī)定獲得救濟,。

另外，國家行政主體對迫償對象所作追償決定，直接影響或處分的是國家行政工作人員勞動權益或民事權益,，其在性質上也完全有別于對行政工作人員所作的行政處分等行為,。在追償對象不服追償決定時，顯然不能直接依據公務員管理法規(guī)對其在不服行政處分時可以提出申訴的有關規(guī)定提出申訴,。從國家現行民事訴訟法,、勞動仲裁法等的有關規(guī)定精神來看，追償對象不服追償決定的事項也不屬民事訴訟,、勞動仲裁的受案范圍,，不能提起民事訴訟或勞動仲裁。

追償事關受追償者的切身利益,，追償決定是否正確適當直接或間接影響國家利益和國家行政機關的工作,，基于必要的公正原則，盡快彌補立法之缺失,，建立我國統(tǒng)一的包括環(huán)境行政追償救濟程序在內的國家追償救濟程序或在法律上明確救濟程序顯然是十分必要的,，也是富有積極意義的。

3．環(huán)境行政追償執(zhí)行程序

環(huán)境行政追償執(zhí)行程序,，是指有權的國家機關在追償對象不主動履行已經發(fā)生法律效力的環(huán)境行政追償決定法律文書所確定的給付義務時,，依法采用強制措施迫使其履行的活動所應遵循的程序。該程序所要規(guī)定的主要內容或問題有三：

一是明確享有執(zhí)行權的主體及其執(zhí)行權限,；

二是規(guī)定執(zhí)行的根據和條件,；

三是規(guī)定執(zhí)行措施及在執(zhí)行活動中應予遵循的程序規(guī)則。

由于目前我國國家賠償立法文件及其他規(guī)范性法律文件尚未對追償的執(zhí)行程序做出具體規(guī)定,，這就給環(huán)境行政追償決定的執(zhí)行帶來了不少需要盡快明確但目前不好解決的問題,。例如賠償義務機關所做出的追償決定應自何時、在什么樣的條件下才能正式生效,，才能作為執(zhí)行根據?對于賠償義務機關所做出的追償決定應該由哪個國家機關來負責執(zhí)行,，其享有執(zhí)行權的法律依據何在?對于追償決定的執(zhí)行可以采用什么樣的法定執(zhí)行措施?執(zhí)行活動應按照什么樣的步驟、方式方法來進行?凡此諸多問題都客觀需要采用適宜的立法形式予以明確規(guī)定和說明,，從而改變追償決定程序無法可依或立法不明的狀況,，以切實保障國家機關依法行使執(zhí)行權，保護追償對象的合法權益,，維護國家機關生效追償決定法律文書的嚴肅性,。

根據我國法律對強制執(zhí)行程序的通常規(guī)定，針對國家追償的權力運作機制,，我們主張環(huán)境行政追償執(zhí)行程序基本內容可作下列規(guī)定：

(1)環(huán)境行政迫償執(zhí)行權宜主要由做出追償決定的賠償義務機關行使,，同時輔之于人民法院對某些追償決定內容的必要執(zhí)行權限。

(2)在執(zhí)行的范圍和內容上,，對國家行政工作人員的工資報酬的執(zhí)行,，以及對行政賠償義務機關有關財產的執(zhí)行,，分別由行政賠償義務機關、做出追償決定的本級人民政府負責執(zhí)行,；對行政工作人員工資報酬以外的個人財產,，或者受委托執(zhí)行公務的組織或個人的財產的執(zhí)行，應由行政賠償義務機關訴請人民法院依據行政訴訟法和民事訴訟法的有關規(guī)定執(zhí)行,。對于行政賠償義務機關和人民法院的執(zhí)行權限,、范圍之所以作如此劃分，其主要理由有兩點：

一是國家行政工作人員的工資報酬通常由做出追償決定的賠償義務機關發(fā)放,，國家賠償法既然賦予行政賠償義務機關追償權，要求其“責令”有責任的國家行政工作人員部分或全部承擔國家賠償費用,，行政賠償義務機關在追償決定生效后對不主動履行給付義務的追償對象自應有權,、也有可能(國家行政工作人員的工資報酬直接處于行政賠償義務機關的實際控制之下)采取必要措施直接執(zhí)行其勞動報酬，沒有必要申請人民法院來執(zhí)行,，以免徒增勞費,。

二是對于行政工作人員工資報酬以外的個人財產，以及受委托的組織或個人的財產,，一則是這些財產一般并不處于做出追償決定的行政主體的實際管束和控制之下,，再則國家現行法律也無允許行政賠償義務機關可以徑自采取強制執(zhí)行措施的賦權規(guī)定，顯然不宜也不應當由行政賠償義務機關直接執(zhí)行,，而理應訴請人民法院依法執(zhí)行,。

(3)在執(zhí)行措施上，賠償義務機關可以采用扣發(fā)工資等勞動報酬的執(zhí)行措施,，在扣發(fā)的辦法上可視追償對象的實際經濟狀況和承受能力采用對月工資報酬部分扣發(fā)或全額扣發(fā)方法,。至于人民法院在執(zhí)行追償決定時，可以根據實際情況采用行政訴訟法,、民事訴訟法所規(guī)定的各種執(zhí)行措施,。

(4)在執(zhí)行活動所適用的具體程序上，行政賠償義務機關的執(zhí)行程序應在法律上參照國家行政機關執(zhí)行行政處罰決定的程序作出具體規(guī)定,；人民法院對追償決定的執(zhí)行嚴格按訴訟法所規(guī)定的執(zhí)行程序進行,。

4．環(huán)境行政追償督促程序

不受制約的權力不避免地會導致濫用或廢棄不用。我們在前面所述及的追償決定程序,、救濟程序及執(zhí)行程序固然不失監(jiān)督和制約環(huán)境行政追償權正確有效行使之意,，但這幾種程序的監(jiān)督制約功能側重于防止追償權的濫用，而不能對行政賠償義務機關是否對應受追償者必須主動行使追償權,、是否存在對追償權故意或過失廢棄不用的情況實施檢查監(jiān)督,。我們認為，追償權的濫用固然危害不少,，但追償權的故意或過失廢棄不用也危害不輕,，它不但會直接損害國家利益，而且還會使人情執(zhí)法等不良現象滋生，在實踐中導致法律適用的嚴重不公正,，從而破壞法制的統(tǒng)一性,、嚴肅性。因此,，在我國追償程序立法體系中,，規(guī)定旨在保證追償權的有效實現或必須行使的督促機制和程序也顯得十分必要。

當然,，主張建立追償督促程序的構想,，也還基于以下兩個方面的考慮：

第一，若無必要的督促程序制約,，行政賠償義務機關廢棄追償權的現象將勢所難免,。這是因為行政賠償費用統(tǒng)一由國家財政核撥，通常并不是由賠償義務機關自己“掏腰包”,。當在財政上已支付完國家賠償費用后,，賠償義務機關往往會認為事已不關己而對追償問題不了了之，使追償權形同虛設,。再者,，行政賠償義務機關與作為追償對象的國家工作人員具有直接的上下級隸屬關系，且在多數情況下作為追償對象的國家工作人員就是行政賠償義務機關自己的工作人員,。行政賠償義務機關在做出追償決定過程中往往難免受到機關內外復雜的人際關系等的影響,。如果不建立必要的督促程序，就極易出現人情執(zhí)法,，導致對該追償的不予追償,、對該多追償的予以很少的、象征性的追償等不公正現象,。

第二,，我國國家賠償法對追償的規(guī)定是一種義務性、強制性規(guī)定,，它明確要求對符合法定追償條件的追償對象應當進行追償,，不允許行政賠償義務機關故意或過失放棄追償權。因此,，如果不建立必要的追償督促機制和程序來保證國家迫償權的實現,，對應追償者不予追償，也有違國家建立追償制度的本意和目的,。