2018年10月30日

【最高法裁判】宅基地權(quán)屬登記應(yīng)當(dāng)明確戶主名下的共同使用權(quán)人

【裁判要旨】

物權(quán)登記具有設(shè)定物權(quán)的效力,，而非僅僅對(duì)物權(quán)進(jìn)行公示,。登記與否，關(guān)系到權(quán)利人的物權(quán)在法律上是否存在,，絕非可有可無(wú),。正因如此，《土地登記辦法》第十五條規(guī)定：“土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù),。土地登記簿應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址,；”第十六條規(guī)定：“土地權(quán)利證書(shū)是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明,。土地權(quán)利證書(shū)記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與土地登記簿一致,；記載不一致的,，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯(cuò)誤外，以土地登記簿為準(zhǔn),?！币罁?jù)上述規(guī)定,，農(nóng)村家庭成員對(duì)其以戶為單位所享有的宅基地使用權(quán)，亦應(yīng)當(dāng)落實(shí)在相應(yīng)的土地登記中,。作為對(duì)宅基地?fù)碛泄餐褂脵?quán)的家庭成員,，在未取得宅基地使用權(quán)證，也未被納入宅基地使用權(quán)人范圍的情況下,，意味著其對(duì)宅基地使用權(quán)在嚴(yán)格意義上并未得到法律認(rèn)可,，其相關(guān)合法權(quán)益在土地的使用、流轉(zhuǎn),、征收,、補(bǔ)償?shù)确申P(guān)系中，都將無(wú)法得到周延的保護(hù),，從而處于不確定的狀態(tài),，并不因宅基地權(quán)屬登記在戶主名下且其系所在戶家庭成員而不受實(shí)質(zhì)性影響。頒證機(jī)關(guān)對(duì)此沒(méi)有合理,、審慎地履行審查職責(zé),，導(dǎo)致被訴頒證行為事實(shí)不清。

【裁判文書(shū)】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政裁定書(shū)

（2018）最高法行再115號(hào)

本院再審認(rèn)為,，根據(jù)安陽(yáng)縣辛村鎮(zhèn)謝伍級(jí)村民委員會(huì)出具的證明,，1988年4月29日的《個(gè)人建房用地清查登記表》以及戶主為謝德信的《常住人口登記表》所反映的內(nèi)容，涉案土地原為再審申請(qǐng)人之夫謝德信祖宅,。至本案被訴登記行為作出前,，涉案宅基地上家庭成員中包括本案再審申請(qǐng)人李先娥。而被訴《集體土地使用證》記載的使用權(quán)人卻僅有謝秀平夫婦兩人,。安陽(yáng)縣人民政府在未對(duì)謝秀平將涉案房屋登記在自己及丈夫名下是否經(jīng)過(guò)謝德信本人及其他家庭成員的同意,，也未對(duì)涉案宅基地的權(quán)屬來(lái)源及家庭戶籍等情況進(jìn)行必要核實(shí)的情況下，為謝秀平頒發(fā)被訴集體土地使用證,，沒(méi)有合理,、審慎地履行審查職責(zé)，導(dǎo)致被訴頒證行為事實(shí)不清,。對(duì)此,，原審法院以宅基地系以戶為單位使用，故被訴頒證行為對(duì)再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益未造成不利影響為主要理由,，裁定駁回起訴,，實(shí)為不當(dāng)，理由如下：

首先,，被訴頒證行為并非對(duì)再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益未產(chǎn)生不利影響,。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條規(guī)定：”提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民,、法人或者其他組織……”第二十五條規(guī)定：”行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民,、法人或者其他組織,，有權(quán)提起訴訟?！睋?jù)此,，是否與被訴行政行為具有利害關(guān)系，是否因之受到不利影響,，是判斷當(dāng)事人能否對(duì)特定行政行為提起訴訟的重要標(biāo)準(zhǔn),。反觀本案，原審法院依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第一款關(guān)于農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的規(guī)定,，認(rèn)為宅基地的使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)包括該戶的全部家庭成員,，并無(wú)不妥。但需要注意的是,，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第九條規(guī)定：”不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立,、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅,，經(jīng)依法登記,，發(fā)生效力；未經(jīng)登記,，不發(fā)生效力……”第十七條規(guī)定：”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)是權(quán)利人享有該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的證明,。”這表明在我國(guó),，物權(quán)登記具有設(shè)定物權(quán)的效力,，而非僅僅對(duì)物權(quán)進(jìn)行公示。登記與否,，關(guān)系到權(quán)利人的物權(quán)在法律上是否存在,，絕非可有可無(wú)。正因如此,，《土地登記辦法》第十五條規(guī)定：”土地登記簿是土地權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù),。土地登記簿應(yīng)當(dāng)載明下列內(nèi)容：（一）土地權(quán)利人的姓名或者名稱、地址,；”第十六條規(guī)定：”土地權(quán)利證書(shū)是土地權(quán)利人享有土地權(quán)利的證明,。土地權(quán)利證書(shū)記載的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)與土地登記簿一致,；記載不一致的,，除有證據(jù)證明土地登記簿確有錯(cuò)誤外，以土地登記簿為準(zhǔn),?！币罁?jù)上述規(guī)定,，農(nóng)村家庭成員對(duì)其以戶為單位所享有的宅基地使用權(quán),，亦應(yīng)當(dāng)落實(shí)在相應(yīng)的土地登記中,。而李先娥作為涉案宅基地的合法使用權(quán)人之一，既未取得涉案宅基地使用權(quán)證,，也未被納入宅基地使用權(quán)人的范圍,，這就意味著其對(duì)涉案土地的使用權(quán)在嚴(yán)格意義上并未得到法律認(rèn)可，其相關(guān)合法權(quán)益在土地的使用,、流轉(zhuǎn),、征收、補(bǔ)償?shù)确申P(guān)系中,，都將無(wú)法得到周延的保護(hù),，從而處于不確定的狀態(tài)，這本身就是對(duì)李先娥合法權(quán)利的損害,。因此,，被訴頒證行為與再審申請(qǐng)人李先娥具有法律上利害關(guān)系，其可以作為適格原告提起本案訴訟,。

其次,，糾正被訴頒證行為方能在本案中彰顯物權(quán)登記制度的價(jià)值。物權(quán)登記制度的功能,，在于明確物的歸屬,，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán),。這一功能在權(quán)利人彼此和睦,、關(guān)系融洽的情況下，似乎顯得并不十分重要,。但在本案中,，取得宅基地使用權(quán)證的謝秀平與再審申請(qǐng)人李先娥之間存在較大家庭矛盾，以至于不得不通過(guò)民事訴訟判定贍養(yǎng)義務(wù)的方式,，來(lái)解決當(dāng)事人之間的糾紛,。即便如此，李先娥也只能依據(jù)民事判決,，對(duì)部分房屋享有居住和使用權(quán),，而無(wú)法從根本上解決雙方之間的宅基地權(quán)屬糾紛。加之后者已于2014年單獨(dú)立戶,，這些事實(shí)使得李先娥因產(chǎn)權(quán)登記錯(cuò)誤可能遭受到的損害,，已經(jīng)或即將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。在此情況下,，簡(jiǎn)單地告知其屬于家庭成員,，故而對(duì)宅基地?fù)碛泄餐褂脵?quán)，對(duì)于理順再審申請(qǐng)人以財(cái)產(chǎn)糾紛為集中表現(xiàn)形式的家庭矛盾而言顯然是蒼白無(wú)力的,。事實(shí)上,，安陽(yáng)縣人民政府的不當(dāng)頒證行為,，非但沒(méi)有減少矛盾，反而進(jìn)一步加劇了再審申請(qǐng)人家庭成員之間的隔閡,，在給李先娥老人的日常生活帶來(lái)諸多不便的同時(shí),，還加深了第三人謝秀平與其他姐妹之間的矛盾，使再審申請(qǐng)人的家庭關(guān)系雪上加霜,。誠(chéng)信友善是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容,，敬老愛(ài)幼是中華民族的傳統(tǒng)美德，本院主觀上希望當(dāng)事人各方能夠本著上述精神妥善處理家庭糾紛,，但如果客觀上無(wú)法解決,，則宜通過(guò)物權(quán)登記制度，以”親母女,，明算賬”的方式來(lái)定紛止?fàn)?。唯此，方能彰顯物權(quán)登記的制度功能,。故而對(duì)于被訴登記行為存在的錯(cuò)誤,，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人通過(guò)訴訟的方式予以解決。

最后,，從行政審判的目的看,，將被訴行為拒之門(mén)外，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行政訴訟應(yīng)有的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的作用,。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),，是國(guó)家設(shè)立行政訴訟制度的重要初衷。如果依照再審被申請(qǐng)人以及原審法院因法律規(guī)定宅基地系以戶為單位使用,，故即使沒(méi)有進(jìn)行物權(quán)登記,，對(duì)再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益亦未造成不利影響，這種以法律推理代替現(xiàn)實(shí)狀況,，以應(yīng)然情形否定當(dāng)事人訴求的邏輯處理類(lèi)似案件,，無(wú)異于是在縱容甚至鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地登記工作中，對(duì)宅基地權(quán)屬來(lái)源及相應(yīng)家庭戶籍審核工作的輕視,，其結(jié)果勢(shì)必會(huì)架空《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》,、《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及《土地登記辦法》關(guān)于土地權(quán)利人物權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定，使農(nóng)村宅基地權(quán)屬以及以此為核心的社會(huì)生活陷入混亂無(wú)序,，增加農(nóng)村社會(huì)治理的成本,。因此，即便原審裁定中關(guān)于”包括李先娥在內(nèi)的每位家庭成員對(duì)涉案宅基地均享有使用權(quán)”的陳述對(duì)保護(hù)李先娥合法權(quán)益具有一定的作用,，但從行政訴訟的目的以及本案的社會(huì)效果看,，仍不宜以此為由，駁回對(duì)被訴登記行為的起訴。

至于被申請(qǐng)人提出的自頒證行為作出至本案起訴時(shí),，已超過(guò)起訴期限的問(wèn)題,，本案起訴時(shí)適用的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條規(guī)定：”行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民,、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民,、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算,，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)２年?！北景钢?，李先娥系因家庭糾紛并導(dǎo)致民事訴訟之后，于2016年3月24日申請(qǐng)查閱涉案宅基地使用權(quán)證時(shí),，方才得知被訴頒證行為,。其于2016年3月25日提起本案訴訟，并未超過(guò)起訴期限,。

綜上,，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條,、第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定,，裁定如下：

一、撤銷(xiāo)河南省安陽(yáng)市中級(jí)人民法院作出的（2016）豫05行初156號(hào)行政裁定,；

二,、撤銷(xiāo)河南省高級(jí)人民法院作出的（2016）豫行終2363號(hào)行政裁定；

三,、指令河南省安陽(yáng)市中級(jí)人民法院對(duì)本案進(jìn)行審理,。