依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定的具體內(nèi)容有哪些,？

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建筑物其他工程建設的,，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省,、自治區(qū),、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證（以下簡稱“規(guī)劃許可”）。

核發(fā)規(guī)劃許可證的行為,，就核發(fā)規(guī)劃許可而發(fā)生行政爭議的,，無論規(guī)劃許可相對人或是該許可涉及的第三人，均得依法提起行政訴訟予以解決,。

然而,，深入考察規(guī)劃許可證的核發(fā)行為可以發(fā)現(xiàn)，該證的核發(fā)并不是一個扁平化的“申請—審核—批準”的單一許可行為,，而是涉及多部門,、多領域、多層次聯(lián)合審批的一個立體化的許可過程,。在規(guī)劃部門最終核準規(guī)劃許可之前,，與該建設工程有關的相關公安、消防,、綠化,、環(huán)保、市容,、城建等部門,，應當在各自職權范圍內(nèi)就該建設工程所涉及的相應問題分別作出審批。這些部門的審批是規(guī)劃部門最終核準規(guī)劃許可的前置程序甚至是必要條件,，申請人如無法通過這些“前置審批”則必然無法獲得最終的規(guī)劃許可,。

建筑物的規(guī)劃許可均會涉及建筑物所在地塊的道路交通通行問題,，主要包括該建設工程的內(nèi)部道路通行問題、與相鄰權人的相鄰關系問題,、與城市公共道路的對接問題等,。就規(guī)劃許可的前置審批的可訴性問題進行梳理和討論。

1設計審批的行政許可特征

政府在出讓國有建設土地時,，均會在出讓合同中明確出讓地塊的通行條件,，土地使用權人應當依據(jù)出讓合同載明的條件進行建設工程配套。

依據(jù)《行政許可法》第十二條第（二）項的規(guī)定,，涉及“有限公共資源配置”,，需要賦予特定權利的事項，可以設定行政許可,。因此，建設工程設計在制度層面上有明確的行政許可設立的依據(jù),，也有明確的實施該許可的職權機關,。

設計的程序流轉，亦是典型的“申請—批準”類的行政許可實施程序,。建設單位在規(guī)劃許可審批前,，應制作標有交通流向設計的平面圖、施工圖,，并隨相關申請文件一并遞交所在區(qū)人民政府,。初審后應當出具初審意見，并報建設工程所在地的市人民政府管理部門終審批準,。終審批準后,，應當由市級管理部門向申請人（建設單位）簽發(fā)《建筑工程設計審核通知書》，該通知書是建設單位交通設計審核通過的憑證,，也是其之后申請規(guī)劃許可的前置批準手續(xù),。

很顯然，未經(jīng)有權機關批準審核通過不僅在客觀上不得實際啟用通行,，在法律層面上,，也將使得建設單位因為缺乏前置審批而無法獲得最終建設工程規(guī)劃許可的審批。

因此,，類似于設計類的前置審批,，實際上是對于公民、法人或其他組織從事建設工程這一類特定活動的審查,。符合《行政許可法》第二條對于“行政許可”的定義,。這些前置許可，雖然從整個規(guī)劃許可體系上來看,，屬于規(guī)劃許可的前置程序,，但從法律規(guī)定和操作實務上來看,，又在不同職能機關之間各自獨立地形成一套許可流程，符合行政許可的法律定義,、設定范圍和實施程序,。

一些地方政府在推行簡政放權、服務行政改革后,，明確取消了建設工程規(guī)劃許可的部分前置審批（一部分改為備案,，一部分直接取消），但其職能部門在仍然以審批的程序進行“備案”或仍在繼續(xù)實施審批的,，這些行為該如何認定,？

依據(jù)《行政許可法》之規(guī)定，設定和實施行政許可,，應當依照法定的權限,、范圍、條件和程序,；同樣,，取消或廢止某一行政許可，亦應遵照法定權限和程序,。

2前置審批“終局性”的判定

當然,，是否屬于可訴行為，除了研究行為性質(zhì)以外,，還應當明確該行為是否屬于法定的受案范圍,。通常情況下，建設工程規(guī)劃許可作為明確的行政許可,，符合《行政訴訟法》第十二條的規(guī)定,，屬于行政行為。但規(guī)劃許可的前置審批是否可以作為一個獨立的許可行為接受司法審查,，爭議較大,。

前置審批是否能獨立成訴最大的爭議焦點在于，這些前置審批行為是否具有行政法上的“終局性”,。部分行政機關通常認為,，前置審批的根本目的在于為規(guī)劃審批——最終決定建設工程是否合法的許可——進行前置審查，對建設工程來說,，最終未獲得規(guī)劃審批,，即使獲得了全部的前置審批，建設工程的合法性亦無法確立,。因此,，前置審批不產(chǎn)生最終的“法效果”，不具有行政行為的終局性,，是一種“過程性”行為,，依據(jù)最高人民法院《行政訴訟司法解釋》第一條的規(guī)定,，不屬于人民法院的受案范圍。

誠然,，可訴的行政行為必須具備成熟性,、終局性。行政機關最終所做的行為之前存在準備行為或類似的先行行為,，并且這些先行行為尚未發(fā)生法律效果的,，當然不屬于可訴行政行為。

首先,，過程性行為通常以行政機關內(nèi)部的準備,、論證、研究,、層報,、咨詢?yōu)橹鳎黄浯?，過程性行為形成的階段性結論并不作為意思表示向外部的行政相對人表示或送達,；最后，因為前兩項之原因,，過程性行為本身不具備法律上之效力，不屬于法律行為,。

建設工程規(guī)劃許可的前置審批都是過程性行為,，則未免以偏概全。目前實施的規(guī)劃許可的前置審批,，都是以行政許可的一般實施程序在進行流轉,。

建設單位應當向前置審批機關提交審批申請及包括建設用地出讓合同、施工平面圖在內(nèi)相關文件和圖紙,，對于提交材料不齊全的,，行政機關還有權令其補充等。這就排除了該程序完全在行政機關內(nèi)部運作的可能性,。

區(qū)縣職能部門的初審和上一級職能部門的核準,，上級機關在核準后，還應當向申請人送達審核通過的通知書,。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十六條規(guī)定,，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或核準前,，應當向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書,，核發(fā)選址意見書的行為即是前置審批行為；依據(jù)《土地管理法》第五十六條的規(guī)定,，建設單位使用國有土地,，如需在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的,，在報原批準用地的人民政府前，還應當先經(jīng)有關城市規(guī)劃行政主管部門的同意,，規(guī)劃部門的同意即是前置審批,。這些前置審批雖然構成最終行政許可的前提，但因其獨立性仍具有可訴性,。

3利害關系人的原告資格：侵害可能性的判斷

在明確前置審批的行為性質(zhì),、可訴性之后，建設單位作為行政相對人對于前置審批可以提起行政訴訟的結論固然是明確的,。

建設工程基于其項目本身的物理特性,，必然會和相鄰不動產(chǎn)權人或多或少的發(fā)生一定的關系，相鄰不動產(chǎn)權人因該建設工程某一方面的前置行政審批,，認為其權利受到侵害的,，能否針對該前置審批提起行政訴訟？如要提起此類訴訟,，利害關系人又應當符合何種條件,？這些問題的實質(zhì)就是，如何賦予建設工程項目相鄰利害關系人的原告資格,。

當應該考慮的申請人之外的利害屬該法令所規(guī)定的許可認可等的要件時,，根據(jù)需要，必須努力以舉行公聽會以及其他適當?shù)姆椒ㄔO置聽取該申請人之外者的意見的機會,。

我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定：公民,、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟,。這里并沒有區(qū)分是行政行為的直接相對人或效力處分的第三人,，因此，法律本身是賦予第三人訴權的,。但第三人欲提起訴訟,，還應當符合“利害關系”的要件。通常認為,，判斷行政法上的利害關系,，具體要考慮三個因素：

一是否存在一項權利（原告的合法權益）；

二是該權利是否屬于原告的主觀權利（原告的個人權益）,；

三是該權利是否有受到侵害的可能（侵害可能性）,。

重點要強調(diào)的是：

第一利害關系中原告的合法權益，不僅僅包括公法權益,，或者《行政訴訟法》第十二條的“人身權,、財產(chǎn)權”，而應當包括整個法律體系保護范圍內(nèi)的合法權益，只要有法律,、法規(guī)的明確依據(jù),，都應當認為是“合法權益”。

第二審查原告是否能夠獲得訴權,，應當判斷其權利是否受到侵害,，但這種“侵害”的判斷，應以可能性為限,，即有“原告關于權利侵害的可信陳述,，或者侵權的可能性就足夠了”。

實踐中,，相鄰不動產(chǎn)權人因為建設工程前置審批而提起訴訟的,，審查其原告資格也就應當圍繞上述三個要素即可。設計侵害土地使用權,、排污排水侵害相鄰權,、消防設計侵害土地獨占使用權等等。

因為第三人并非直接參與建設項目設計,、施工,、驗收的當事人，令其在起訴階段即要完全證明權利遭到必然侵害恐強人所難,。法官宜以自然之理性,、生活之常識，審查其是否具有權利遭受侵害的可能,，初步具備一定的權利侵害可能性,，則即應令案件進入言辭審理階段。

規(guī)劃許可作為建設工程項目的最終的合法性證明,，其前置審批在滿足法律規(guī)定的條件下，具備行政許可的職權,、設定,、實施等法律特征，也是一種獨立的行政許可,。

即使該前置審批,，對于整個規(guī)劃許可而言，并非最終的項目審批,，但鑒于其與相對人之間的意思表示,、審批效力的強制性等特征，應認定其為一種終局性的行政行為,。

人民法院在判斷該類前置審批所涉及的第三人能否賦予其原告資格時,，應以利害關系三要素為判斷標準，并且只要初步具備對第三人權利侵害的可能性時，即應當對案件進行實體審理,，充分保障此類行為中利害關系人的合法權益,。

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