土地交易一級市場日益規(guī)范,，相關(guān)監(jiān)管和調(diào)控措施不斷健全完善,，土地違法違規(guī)行為的打擊力度也在逐年加碼，其中一項(xiàng)即取締“毛地”出讓,，禁止國有建設(shè)用地直接入市交易,，要求由政府收儲(chǔ)后實(shí)行“凈地”出讓。但在實(shí)務(wù)操作中,，各種狀況層出不窮,，不少出讓合同中仍然存在“約為凈地出讓、實(shí)為毛地出讓”,、“現(xiàn)狀掛牌,、凈地交付”,、“現(xiàn)狀出讓,、凈地交付”等陰陽條款。這類“毛地”當(dāng)“凈地”出讓的是非題背后,，有的不僅僅是數(shù)字化的利益糾葛,，還涉及原土地權(quán)人的利益維護(hù)。

一,、大寫的“是”：凈地出讓

一物一權(quán),，耳熟能詳。進(jìn)入一級市場交易的土地,，首先應(yīng)當(dāng)將原有權(quán)利依法有償清零,。簡而言之，出讓之前,，應(yīng)當(dāng)通過土地收儲(chǔ),、國有土地使用權(quán)收回、不動(dòng)產(chǎn)征收等途徑,，對原權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償安置,，收回并注銷權(quán)利憑證，以達(dá)到土地權(quán)利清晰的狀態(tài),。

對于“凈地出讓”,，2012年修訂發(fā)布的《閑置土地處置辦法》第二十一條作出了明文規(guī)定：“市、縣國土資源主管部門供應(yīng)土地應(yīng)當(dāng)符合下列要求,，防止因政府,、政府有關(guān)部門的行為造成土地閑置：（一）土地權(quán)利清晰；（二）安置補(bǔ)償落實(shí)到位；（三）沒有法律經(jīng)濟(jì)糾紛,；（四）地塊位置,、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確,；（五）具備動(dòng)工開發(fā)所必需的其他基本條件”,。

“凈地”出讓模式能確保交易土地產(chǎn)權(quán)明晰，法律關(guān)系簡單,，減少了土地出讓后各方的矛盾和糾紛,，某種程度上也對及時(shí)完成原土地使用權(quán)人土地及地上建筑物、附著物,、青苗等地上物的補(bǔ)償安置形成了一定保障,，減少一些嚴(yán)重依賴土地出讓金的地方政府不等征收程序結(jié)束、土地權(quán)利模糊就迫不及待供地賣錢的現(xiàn)象,。并且,，開發(fā)商經(jīng)招拍掛程序取得土地后能夠直接進(jìn)場施工，建設(shè)項(xiàng)目的開竣工時(shí)間也將能更好地進(jìn)行日程管理,，免去“交地難”引發(fā)的時(shí)間成本以及拆遷工作不能及時(shí)完成的先期投資風(fēng)險(xiǎn),。此外，也有利于土地資源的調(diào)控管理,，避免動(dòng)機(jī)不良的開發(fā)商囤地,、捂地抬價(jià)，維護(hù)土地市場的正常交易秩序,。

二,、特寫的“非”：毛地出讓

“毛地”是俗稱，即土地出讓時(shí)尚未完成拆遷補(bǔ)償安置,，地上物尚未拆除,、清除，政府直接按照土地的現(xiàn)狀進(jìn)行出讓,，開發(fā)商承擔(dān)拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用,，甚至是直接負(fù)責(zé)動(dòng)遷工作。2013年被劃入征收范圍,，在長達(dá)六年時(shí)間里一直未能就地上物補(bǔ)償達(dá)成合意,，其未收到過評估報(bào)告，也未收到過責(zé)令交出土地行政決定,，大紅色的承包土地經(jīng)營權(quán)證仍然在自己手中,，果園也一如既往地處于正常生產(chǎn)狀態(tài)。像咨詢者這樣的農(nóng)戶尚有幾戶,，然而近日卻發(fā)現(xiàn)征收地塊已經(jīng)進(jìn)入了招拍掛階段,。不難推知,，此即為“毛地”出讓。

“毛地”出讓時(shí),，會(huì)存在原土地使用權(quán)人,、原地上建筑物所有權(quán)人的物權(quán)尚未消滅的情形，此時(shí)出讓土地設(shè)立新的土地使用權(quán),，勢必導(dǎo)致地上物權(quán)錯(cuò)綜復(fù)雜,，滋生法律糾紛?！懊亍背鲎屇Ｊ降膶?shí)質(zhì)是應(yīng)當(dāng)由政府部門負(fù)責(zé)的征收搬遷工作轉(zhuǎn)移給了開發(fā)商,，該模式下土地出讓金與拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用是捆綁在一起的。對開發(fā)商而言,，壓低拆遷補(bǔ)償無疑能夠節(jié)約拿地成本,、增加獲利。在趨利動(dòng)機(jī)下,，容易觸發(fā)野蠻拆遷,。此外，一旦開發(fā)商出現(xiàn)資金,、收益,、市場預(yù)期等方面的變故，項(xiàng)目及拆遷工作都可能“爛尾”,，而拆遷對象,、尤其是一些被拆遷企業(yè)則將面臨長達(dá)數(shù)年的拆遷苦旅,，無法正常生活,、生產(chǎn)經(jīng)營。

國土資發(fā)〔2010〕151號《國土資源部,、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》第四條明確規(guī)定,，“土地出讓必須以宗地為單位提供規(guī)劃條件、建設(shè)條件和土地使用標(biāo)準(zhǔn),，嚴(yán)格執(zhí)行商品住房用地單宗出讓面積規(guī)定,，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓，不得'毛地'出讓”,。

三,、“毛地”當(dāng)“凈地”出讓的法律責(zé)任

“凈地”出讓模式需要地方政府前期大量的資金投入，因此,，直到今天,，仍然存在“毛掛凈交”的供地操作，即在“毛地”的情況下進(jìn)行招拍掛形成土地交易,，政府利用土地出讓金將“毛地”變?yōu)椤皟舻亍?，并在?guī)定時(shí)間內(nèi)將 “凈地”交付給開發(fā)商,。

出讓不具備凈地出讓條件的土地，明顯違反國土資源部禁止非“凈地”出讓的規(guī)定,。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二十九條,，縣級以上國土資源主管部門及其工作人員供應(yīng)“毛地”的，將依法給予處分,；構(gòu)成犯罪的,，還將依法追究刑事責(zé)任。國土資發(fā)〔2010〕204號《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地政策促進(jìn)市場健康發(fā)展的通知》第三條中還規(guī)定,，(區(qū),、市)國土資源止管部門要加強(qiáng)對市、縣招拍掛出讓公告的審查,，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)“毛地”出讓,，應(yīng)當(dāng)及時(shí)責(zé)令立即終止出讓行為,并依法追究責(zé)任。

可見,，“凈地”出讓是講真格的,。在不動(dòng)產(chǎn)征收拆遷過程中，如果被征收人,、被拆遷人遇到自己的土地使用權(quán)尚且存在卻已經(jīng)被出讓給開發(fā)商重新利用,，需知這種現(xiàn)象不具有合法性。