（一）程序法制對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)具有十分重要的意義,。

　　在現(xiàn)代法治國(guó)家，行政相對(duì)人的權(quán)益之所以能夠受到一定程度的保護(hù),，在很大程度上應(yīng)當(dāng)歸功于程序法制,。實(shí)體法制固然重要，但沒(méi)有程序法制,，實(shí)體法制再好也等于零,；而如果有一套較好的程序法制，實(shí)體法制即使不完善,，公民的自由也可以得到較好的保障,。行政相對(duì)人權(quán)益的保障在某種意義上來(lái)說(shuō)，是程序法制的副產(chǎn)品,。

　　行政主體首要的或基本的職責(zé)就是執(zhí)行法律,。而任何法律的執(zhí)行和實(shí)施都是一個(gè)過(guò)程。行政過(guò)程不受客觀,、公正的程序所引導(dǎo),，就會(huì)為偏私、專(zhuān)橫,、任性的程序所支配,。人們只有早修堤壩，才能避免泛濫的洪水帶來(lái)的災(zāi)難,。

　　優(yōu)良的程序法制常常可以成為強(qiáng)制手段的替代品,。因?yàn)槌绦蚍ㄖ频挠?xùn)導(dǎo)功能常常使人們“近善遠(yuǎn)罪而不自知”,；程序法制的監(jiān)督制約功能往往使執(zhí)法者知所趨避。

　　優(yōu)良的程序法制是實(shí)體法制實(shí)施的保障。如果一個(gè)國(guó)家出現(xiàn)了“有法不依,、執(zhí)法不嚴(yán)”的情況,，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視該國(guó)家的程序法制是否健全。優(yōu)良的法律應(yīng)當(dāng)具有自我能動(dòng)實(shí)施的動(dòng)力和手段,，而這種動(dòng)力和手段主要來(lái)源于程序法制,。

　　程序法制對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益保護(hù)的作用機(jī)制在于：

　　通過(guò)對(duì)行政主體實(shí)施行政行為的步驟、順序,、方式,、形式、時(shí)間以及相關(guān)的程序性制度的設(shè)定,，使行政權(quán)的行使規(guī)范化,；使行政相對(duì)人及相關(guān)的利益集團(tuán)進(jìn)入?yún)⑴c行政權(quán)的行使過(guò)程，使他們得于進(jìn)行有效地防御和監(jiān)督,，從而使行政權(quán)的行使更具有民主性,。通過(guò)確保行政公正的相關(guān)制度的嵌入，從而使行政權(quán)的行使更具有正當(dāng)性,；通過(guò)對(duì)行政相對(duì)人資訊權(quán)或了解權(quán),、聽(tīng)證權(quán)等程序性權(quán)利的賦予，增加行政過(guò)程的公開(kāi)性和透明度,；通過(guò)事前或事后的監(jiān)督以及其他行政主體及國(guó)家機(jī)關(guān)的介入,，增加行政主體及其工作人員的高度自律性；通過(guò)行政復(fù)議,、行政訴訟等救濟(jì)程序的設(shè)立,，使受損害的行政相對(duì)人的權(quán)益得于及時(shí)恢復(fù)，從而使行政相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益具有保障性,。

　?。ǘ┙陙?lái)，中國(guó)的程序法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步,。

　　在行政程序立法方面,，立法法對(duì)制定行政法規(guī)、行政規(guī)章的程序作了原則規(guī)范,；行政處罰法對(duì)行政主體實(shí)施行政處罰的程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定,。在上述程序中，行政相對(duì)人的了解權(quán),、知情權(quán),、陳述權(quán)、申辯權(quán),、聽(tīng)證權(quán),、檢舉權(quán),、對(duì)嚴(yán)重違法處罰的拒絕權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)等程序性權(quán)利得到確認(rèn),，而行政主體的公布處罰的規(guī)范依據(jù),、嚴(yán)格依法調(diào)查檢查和取證、告知處罰的事實(shí)和依據(jù)以及被處罰人應(yīng)享有的權(quán)利,、聽(tīng)取陳述和申辯,、組織聽(tīng)證、依法回避,、及時(shí)送達(dá),、罰繳分離等義務(wù)也被從嚴(yán)規(guī)定。此外,，行政征收程序,、行政許可程序、行政強(qiáng)制程序也將隨著相關(guān)單行法律的制定而加以確定（目前正在擬議之中）,。

　　行政救濟(jì)方面,，1999年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》取代了原有的國(guó)務(wù)院1990年12月24日發(fā)布、1994年10月9日修訂發(fā)布的《行政復(fù)議條例》,。行政復(fù)議法與行政復(fù)議條例相比,，有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，那就是強(qiáng)化了對(duì)行政管理相對(duì)人的請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)的保護(hù),，給了行政相對(duì)人許多方便：不僅將涉及政治權(quán)利的行政行為納入行政復(fù)議的范圍,，而且允許在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)復(fù)議的同時(shí)，對(duì)作為具體行政行為依據(jù)的規(guī)章以下的規(guī)定提出審查申請(qǐng),；行政復(fù)議法將申請(qǐng)復(fù)議的一般期間由15天改為60天,，這個(gè)一般期間只有在法律規(guī)定超過(guò)60日的情況下才可以改變，這就意味著前此法律,、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的期間少于60日的一律無(wú)效,。不僅如此，由于正當(dāng)理由而耽誤法定申請(qǐng)期間的,，耽誤的期間應(yīng)從法定期間中扣除,；行政管理相對(duì)人對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的行政行為不服的，除對(duì)海關(guān),、金融,、國(guó)稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)（不包括公安機(jī)關(guān)）的具體行政行為不服只能向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議以外,，既可以向上一級(jí)主管部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議,，也可以向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議；申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議,，可以書(shū)面申請(qǐng),，也可以口頭申請(qǐng),。口頭申請(qǐng)的,，復(fù)議機(jī)關(guān)不僅應(yīng)將法定事項(xiàng)如實(shí)記錄，而且有義務(wù)將該記錄的復(fù)印件發(fā)送被申請(qǐng)人,；行政復(fù)議以書(shū)面審查為原則,，但實(shí)際上取決于申請(qǐng)人的意志，申請(qǐng)人如果要求聽(tīng)取意見(jiàn),，復(fù)議機(jī)關(guān)即有義務(wù)聽(tīng)取各方意見(jiàn),、調(diào)查情況；復(fù)議程序一經(jīng)啟動(dòng),，被申請(qǐng)人即應(yīng)提交當(dāng)初作出行政行為的證據(jù),、依據(jù)和其他有關(guān)材料，申請(qǐng)人,、第三人可以查閱被申請(qǐng)人提出的書(shū)面答復(fù),、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料,，除涉及國(guó)家秘密,、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，復(fù)議機(jī)關(guān)不得拒絕,，在行政復(fù)議過(guò)程中,，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他組織或者個(gè)人收集證據(jù)；在行政復(fù)議決定作出之前,，申請(qǐng)人要求撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的,，只要說(shuō)明理由即可以撤回，避免了申請(qǐng)人硬著頭皮打不愿打的官司的尷尬局面,；復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由拒絕受理復(fù)議申請(qǐng)的,，行政復(fù)議法設(shè)定了多種救濟(jì)渠道，一是上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理,，二是上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以直接受理,，三是申請(qǐng)人可以就不予受理決定向人民法院提起行政訴訟，四是追究復(fù)議機(jī)關(guān)有關(guān)人員的法律責(zé)任,。

　　在司法救濟(jì)程序方面,，1989年4月4日第七界全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，該法所設(shè)定的被告行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任,、嚴(yán)禁被告重復(fù)違法,、禁止被告以調(diào)解為名迫使原告讓步等制度，對(duì)于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利具有十分重要的意義,。此后,，最高人民法院1991年發(fā)布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)若干意見(jiàn)）,。最近，最高人民法院又發(fā)布了《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干解釋》）,，以取代原有的《若干意見(jiàn)》,。該解釋在保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)方面作出了詳細(xì)的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　一是在《若干意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上,，擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍,。行政訴訟受案范圍從法律行為擴(kuò)大到了非法律行為，從單方行為擴(kuò)展到了雙方行為,，從涉及狹義上的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為擴(kuò)展到涉及廣義上的行政行為,。

　　二是取消了對(duì)原告資格的不當(dāng)限制?！度舾山忉尅穼?duì)相鄰權(quán)人,、競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人、受害人,、復(fù)議決定的利害關(guān)系人,、合伙企業(yè)、聯(lián)合企業(yè)的組成部分,、農(nóng)村土地承包人,、被消滅或改變隸屬關(guān)系的非國(guó)有企業(yè)、公司的權(quán)力機(jī)關(guān)等主體的原告資格作了明確的肯定規(guī)定,。

　　三是在提起訴訟的前置條件方面作了一些新的規(guī)定,。“前置條件”是指根據(jù)法律,、法規(guī)的規(guī)定,，對(duì)于某些事項(xiàng)，當(dāng)事人在提起行政訴訟之前,，必須先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,，對(duì)復(fù)議決定不服或者在法定期間復(fù)議機(jī)關(guān)沒(méi)有作出復(fù)議決定的，當(dāng)事人才能到法院提起行政訴訟,。為了防止有的復(fù)議機(jī)關(guān)借“前置條件”而逃避司法審查,，防止有的法院在行政審判實(shí)踐中，借“前置條件”推托救濟(jì)責(zé)任,，《若干解釋》明確規(guī)定利害關(guān)系人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)決定不予受理的或既不立案也不決定不予受理的行為,，可以向人民法院提起行政訴訟。

　　四是對(duì)起訴期間依法作了從寬解釋,。根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的精神,，取消了《若干意見(jiàn)》的過(guò)嚴(yán)限制。對(duì)行政機(jī)關(guān)告知了行政行為的內(nèi)容但沒(méi)有告知訴訟期間和起訴的權(quán)利的,，其起訴期間從知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期間之日起計(jì)算,，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年,；對(duì)行政機(jī)關(guān)既沒(méi)有告訴訴權(quán)和起訴期間，同時(shí)也沒(méi)有告知行政行為的內(nèi)容的,，明確規(guī)定從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容時(shí)開(kāi)始起算,，但對(duì)于涉及不動(dòng)產(chǎn)的行政行為從作出之日起超過(guò)20年、其他行政行為從作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的,，人民法院不予受理,；如果當(dāng)事人超過(guò)了訴訟期間，但是耽誤期間的原因不能歸責(zé)于起訴人自身的話(huà),，或者是起訴人意志以外的原因（包括被限制人身自由）造成的話(huà)，被耽誤的時(shí)間不計(jì)算在起訴期間內(nèi),。

　　五是對(duì)利害關(guān)系人控告行政機(jī)關(guān)不作為的起訴時(shí)機(jī)作了比較科學(xué)的規(guī)定,。《若干解釋》明確規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民,、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律,、法規(guī),、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定,。公民,、法人或者其他組織在緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),，行政機(jī)關(guān)不履行的,，起訴期間不受前款規(guī)定的限制?！?/p>

　　六是對(duì)一事不再理的問(wèn)題作了從寬解釋,。首先，法律,、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序,，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議的,，由先受理的機(jī)關(guān)管轄,；同時(shí)受理的，由公民,、法人或者其他組織選擇,。公民,、法人或者其他組織已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的,，人民法院不予受理,。其次，法律,、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序,，公民、法人或者其他組織向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議后,，又經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)同意撤回復(fù)議申請(qǐng),，在法定起訴期限內(nèi)對(duì)原具體行政行為提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理,。再次,，人民法院裁定準(zhǔn)許原告撤訴后，原告以同一事實(shí)和理由重新起訴的,，人民法院不予受理,。準(zhǔn)予撤訴的裁定確有錯(cuò)誤，原告申請(qǐng)?jiān)賹彽?，人民法院?yīng)當(dāng)通過(guò)審判監(jiān)督程序撤銷(xiāo)原準(zhǔn)予撤訴的裁定,，重新對(duì)案件進(jìn)行審理。再次,，原告或者上訴人未按規(guī)定的期限預(yù)交案件受理費(fèi),，又不提出緩交、減交,、免交申請(qǐng),，或者提出申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)的，按自動(dòng)撤訴處理,。在按撤訴處理后,，原告或者上訴人在法定期限內(nèi)再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費(fèi)預(yù)交問(wèn)題的,，人民法院應(yīng)予受理,。最后人民法院判決撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后，公民,、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服向人民法院起訴的,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

　　七是放寬了對(duì)起訴的事實(shí)根據(jù)和委托代理方面的要求,。首先,，根據(jù)《若干解釋》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，沒(méi)有制作或者沒(méi)有送達(dá)法律文書(shū),，公民,、法人或者其他組織不服向人民法院起訴的，只要能證明具體行政行為存在,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理,。其次，《若干解釋》有條件地承認(rèn)了口頭委托的效力,。被限制人身自由的起訴人可以口頭委托近親屬,、律師作為代理人提起行政訴訟，并且規(guī)定如果有關(guān)機(jī)關(guān)拒絕人民法院核實(shí),，就視為委托關(guān)系成立,。

　　八是使受理?xiàng)l件法定化，以防止在受理案件問(wèn)題上的隨意性,?！度舾山忉尅返谒氖臈l詳細(xì)列舉了不予受理和駁回起訴的法定條件，并明確規(guī)定,，法院在審查一個(gè)案件是否應(yīng)該受理的情況下，如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人某些條件還不具備,，手續(xù)還不完備,，或者是所告的被告不適格等等，必須先行告知當(dāng)事人予以補(bǔ)正或者更正,。只有在當(dāng)事人拒絕補(bǔ)正或更正的情況下,，人民法院才可以裁定不予受理或者駁回起訴。

　　九是加大了對(duì)當(dāng)事人起訴權(quán)的保護(hù)力度,?！度舾山忉尅凡扇∫幌盗械闹贫然胧鞔_規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭對(duì)原告的起訴進(jìn)行審查,。符合起訴條件的,，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)立案；不符合起訴條件的,，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)裁定不予受理,。7日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理,；受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的,，裁定駁回起訴。受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案,，又不作出裁定的,，起訴人可以向上一級(jí)人民法院申訴或者起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)予受理,；受理后可以移交或者指定下級(jí)人民法院審理,，也可以自行審理?！笔紫?，對(duì)當(dāng)事人起訴必須由合議庭進(jìn)行審查，不能由單個(gè)的審判人員決定是否受理行政案件,。其次,，在法定的期限內(nèi)必須作出決定。受訴法院在七天以?xún)?nèi)要么立案受理,，要么作出不予受理的裁定,。由于特殊原因在七天以?xún)?nèi)如果決定不了的，應(yīng)該先行立案受理,。受理以后如果發(fā)現(xiàn)確屬不應(yīng)該受理的,，裁定駁回起訴。最后,，如果受訴法院在法定的期限內(nèi)既不受理,，也不作出不予受理的裁定，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院申訴,，或者直接向上一級(jí)人民法院提起訴訟,。上一級(jí)人民法院認(rèn)為應(yīng)該受理的，可以先行直接受理,，受理以后,，可以移交有管轄權(quán)的法院審理，也可以移送給有管轄權(quán)的法院來(lái)進(jìn)行審理,，還可以指定其他法院審理,。

　　（三）

　　盡管我國(guó)的程序法制在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),，取得了舉世矚目的成就,，但與法制國(guó)家和民主政治的要求相比，與行政相對(duì)人日益增長(zhǎng)的權(quán)利保護(hù)要求相比,，還有不小的差距,。例如，行政程序法制還沒(méi)有涉及到所有行政管理領(lǐng)域,，相當(dāng)一些行政行為還沒(méi)有得到行政程序法制的規(guī)制,，有必要制定統(tǒng)一的行政程序法加以規(guī)范；有的行政程序規(guī)范還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一,，保障行政相對(duì)人的權(quán)益的程序制度還不健全,；輕視甚至侵犯行政相對(duì)人的程序性權(quán)利的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，而制裁程序性違法的手段和措施顯得疲軟；行政救濟(jì)的范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)還比較狹窄,，行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍有必要進(jìn)一步擴(kuò)大,；等等。要解決上述問(wèn)題,，有必要采取多種手段強(qiáng)化程序法制建設(shè)：

　　首先,，必須進(jìn)一步強(qiáng)化程序法制的理念，高度重視對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù),。行政程序法制具有諸多的功能與作用,，其中，保護(hù)公民,、法人和其他組織的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)的非法侵害,，監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行政，是其最基本的作用,。在上述兩個(gè)基本目的中,，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益是最為基本的目的。在設(shè)定程序法制的時(shí)候,，必須將維護(hù)公民合法權(quán)益放在第一位來(lái)考慮,。這是因?yàn)椋喝嗣袢罕娛歉母铩l(fā)展,、穩(wěn)定的真正動(dòng)力,，是國(guó)家的主人；維護(hù)人民群眾的利益既是貫徹群眾路線(xiàn)的要求,，也是國(guó)體和民主政治的要求,，也是行政的基本宗旨,。

　　其次,，必須盡快完善程序法律制度，實(shí)現(xiàn)公正與效益等價(jià)值的有機(jī)整合,。行政權(quán)的行使不僅要公正,，而且要以顯而易見(jiàn)的、易于接受的,、令人信服的方式或渠道實(shí)現(xiàn),。這就是說(shuō)，行政權(quán)的行使不僅要以追求客觀公正為目的,，而且要以程序公正作為路徑,。在這個(gè)意義上說(shuō)，公正的程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的必要條件,。但是,，程序本身并不一定具有絕對(duì)的正當(dāng)價(jià)值，并不一定能夠確保公正的實(shí)現(xiàn)。程序既可以是通向公正的橋梁,，也可以是引渡偏私的賊船,。程序必須具備一定的標(biāo)準(zhǔn)，才有可能成為實(shí)現(xiàn)公正的保障,。程序法制要符合公正程序的最低標(biāo)準(zhǔn),，必須符合中立原則、對(duì)等原則,、公開(kāi)原則,、平等對(duì)待原則、比例原則,、表達(dá)自由,、裁決基礎(chǔ)原則、有效救濟(jì)原則等等,；必須將可能影響執(zhí)法公正的不良因素限制到最低程度,；必須合理配置行政權(quán)和行政相對(duì)人權(quán)利。當(dāng)然,，公正價(jià)值必須與效率等其他價(jià)值相協(xié)調(diào),，既要防止其他價(jià)值對(duì)公平價(jià)值的擠壓，也要防止其他價(jià)值難于實(shí)現(xiàn)而反過(guò)來(lái)影響公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn),。

　　第三,，必須樹(shù)立程序法制的權(quán)威，為程序法制設(shè)置更為有效的法律后果,。要建立嚴(yán)格的違反法定程序或程序?yàn)E用的審查制度,，以克服目前普遍存在的程序法制虛無(wú)主義的現(xiàn)象；要在條件成熟的時(shí)候,，有限制地建立程序違法即不得重新作出行政行為的制度,，以樹(shù)立程序法制的權(quán)威，鼓勵(lì)行政相對(duì)人對(duì)違反法定或正當(dāng)程序的行政主體申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟,；要嚴(yán)格追究違反法定程序或程序?yàn)E用者的法律責(zé)任,，使程序法制切實(shí)受到尊重。