最高法院案例:在已經構成閑置土地情形下,，政府規(guī)劃調整不構成對無償收回土地的阻卻事由

【裁判要旨】

對于國有建設用地使用權人超過有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工期限未動工開發(fā)，滿兩年的要無償收回,；但如果是屬于政府及政府有關部門的原因或者不可抗力導致開發(fā)延遲的,，則應當采取延長動工開發(fā)期限、調整土地用途規(guī)劃條件,、由政府安排臨時使用,、協(xié)議有償收回、置換土地等方式處置,，以促進國有建設用地的有效利用,。如果國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期未動工開發(fā)已滿兩年且無任何正當理由,，則已經符合《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無償收回土地的條件,，其后的未動工開發(fā)則屬于該閑置狀態(tài)的持續(xù)。在已經構成閑置土地的情形下,，即使再出現政府調整土地用途規(guī)劃或者不可抗力等情形,，也不構成對無償收回土地的阻卻事由。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

本院經審查認為,，土地資源是寶貴的不可再生資源,，因此我國土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地,，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展,。在當前工業(yè)化和城市化推進的過程中，土地資源的供需矛盾尤顯突出,，而閑置土地造成的供求不平衡是重要原因之一,，2012年修訂的《閑置土地處置辦法》在閑置土地的界定、閑置土地的處置程序,、閑置土地的預防和監(jiān)管方面作出明確和完善,?！堕e置土地處置辦法》第二條第一款規(guī)定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地,。根據《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條及《閑置土地處置辦法》第十二、十三,、十四條的規(guī)定,，未動工開發(fā)滿兩年的，由市,、縣國土資源主管部門報經有批準權的人民政府批準后,，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權,，但是因不可抗力或者政府,、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的除外。根據《閑置土地處置辦法》第八條的規(guī)定,，因土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的用途,、規(guī)劃和建設條件開發(fā)的，屬于政府,、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的情形,。根據上述規(guī)定，對于國有建設用地使用權人超過有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工期限未動工開發(fā),，滿兩年的要無償收回,；但如果是屬于政府及政府有關部門的原因或者不可抗力導致開發(fā)延遲的，則應當采取延長動工開發(fā)期限,、調整土地用途規(guī)劃條件,、由政府安排臨時使用、協(xié)議有償收回,、置換土地等方式處置，以促進國有建設用地的有效利用,。如果國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的動工開發(fā)日期未動工開發(fā)已滿兩年且無任何正當理由，則已經符合《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無償收回土地的條件,，其后的未動工開發(fā)則屬于該閑置狀態(tài)的持續(xù),。在已經構成閑置土地的情形下，即使再出現政府調整土地用途規(guī)劃或者不可抗力等情形,，也不構成對無償收回土地的阻卻事由,。

本案中,，縣國土局與圣安公司于1999年8月23日簽訂《國有土地使用權出讓合同》，約定公司受讓涉案地平方米的國有土地使用權,，并要求圣安公司于2001年8月30日以前竣工,。1999年8月25日，縣土地管理局作出定土管（1999）16號《關于同意轉讓劃撥國有土地使用權給海南實業(yè)有限公司的批復》,，要求自批準之日起六個月內涉案地動工建設,。同年9月6日，定安縣政府決定將上述國有土地使用權出讓給公司作為興建項目使用,。2000年1月,，圣安公司分別取得涉案土地《建設用地規(guī)劃許可證》和《國有土地使用證》。但是直至2007年政府停止受理對土地的報建時,，公司一直未開發(fā)建設案涉土地,，符合《閑置土地處置辦法》有關閑置土地的規(guī)定。根據《海南省閑置土地認定和處置規(guī)定》第二十九條第一款的規(guī)定,，非因政府原因和不可抗力造成土地閑置的,，超過動工開發(fā)日期滿2年未動工開發(fā)的，市,、縣、自治縣人民政府可以無償收回國有建設用地使用權,。公司土地閑置行為的持續(xù)狀態(tài)從2000年一直持續(xù)到2007年,，且至今圣安公司未提供證據證明其有申請報件或開發(fā)的相關材料,，其土地閑置行為一直處于持續(xù)狀態(tài),，定安案縣政府作出收回土地決定，符合上述規(guī)定,。二審判決駁回公司的訴訟請求,，認定事實清楚，適用法律正確,，本院予以支持,。

公司主張，涉案土地因規(guī)劃調整導致無法動工開發(fā),，屬于法定不予無償收回情形,。如前所述，在縣政府2007年對案涉土地進行規(guī)劃調整之前,，案涉土地已經符合無償收回的條件,。縣政府作出的土地規(guī)劃調整行為,，并不構成對涉案閑置土地無償收回的阻卻,。根據《省閑置土地認定和處置規(guī)定》第十四條的規(guī)定,，因政府原因造成土地閑置,，有確定的起止時間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時間,，扣除后仍符合閑置土地條件的，可以認定為非政府原因造成土地閑置,。根據該條規(guī)定,，在出現政府原因之前已經構成土地閑置的，當然不需要討論是否需要予以扣除的問題,。公司的該項主張缺乏事實和法律根據,，本院不予支持。公司還主張行政處罰時效屆滿,，縣政府對涉案土地喪失處罰權,。根據《閑置土地處置辦法》的規(guī)定無償收回閑置土地的行為，屬于行政處罰,，應當適用行政處罰法的相關規(guī)定,。根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款的規(guī)定，違法行為在二年內未被發(fā)現的,，不再給予行政處罰,；前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算,；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計算。雖然縣國土局2015年才對公司閑置土地的行為進行調查,，但公司對案涉土地延遲開發(fā)的行為一直處于連續(xù)狀態(tài),，其違法行為應當從其延遲開發(fā)行為終了之日起計算。雖然公司稱自2007年起縣政府已停止對案涉土地的報建,，但公司亦未提交任何證據證明其在2007年之后有向政府相關部門申請報建或實施動工開發(fā)的相關準備工作,，其明顯不具備動工開發(fā)的意愿。公司認為定案縣政府無償收回決定超過法定期限的主張,，沒有法律根據,，本院亦不支持。

應當指出的是,，處置閑置土地的根本目的是為了促進土地利用，促進節(jié)約集約用地,。政府及政府相關部門應當主動履責,，依法及時處置閑置土地行為,。根據《閑置土地處置辦法》第二十九條的規(guī)定，國土資源主管部門應當履行閑置土地監(jiān)督檢查職責,，在閑置土地調查,、認定和處置工作中徇私舞弊、濫用職權,、玩忽職守的,，要依法追究法律責任。本案中,，定案縣政府在圣安公司長達七年未開發(fā),、未報建的情況下，未及時收回涉案閑置土地,，存在不及時履行法定職責的情形,，是導致案涉土地長期閑置、形成本案訴爭的原因之一,?？h政府在2007年對包括案涉土地在內的土地實施規(guī)劃調整之前，既未聽取公司的意見,，亦未采取收回案涉閑置土地或其他措施,，程序上亦存在不當之處。本院對上述問題一并予以指正,。