最高法院案例:在已經(jīng)構(gòu)成閑置土地情形下，政府規(guī)劃調(diào)整不構(gòu)成對無償收回土地的阻卻事由

【裁判要旨】

對于國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工期限未動工開發(fā),，滿兩年的要無償收回,；但如果是屬于政府及政府有關(guān)部門的原因或者不可抗力導(dǎo)致開發(fā)延遲的，則應(yīng)當(dāng)采取延長動工開發(fā)期限,、調(diào)整土地用途規(guī)劃條件,、由政府安排臨時使用、協(xié)議有償收回,、置換土地等方式處置,，以促進(jìn)國有建設(shè)用地的有效利用。如果國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的動工開發(fā)日期未動工開發(fā)已滿兩年且無任何正當(dāng)理由,，則已經(jīng)符合《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無償收回土地的條件，其后的未動工開發(fā)則屬于該閑置狀態(tài)的持續(xù),。在已經(jīng)構(gòu)成閑置土地的情形下,，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者不可抗力等情形，也不構(gòu)成對無償收回土地的阻卻事由,。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

本院經(jīng)審查認(rèn)為,，土地資源是寶貴的不可再生資源，因此我國土地管理法律制度要求十分珍惜,、合理利用土地,，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在當(dāng)前工業(yè)化和城市化推進(jìn)的過程中,，土地資源的供需矛盾尤顯突出,，而閑置土地造成的供求不平衡是重要原因之一，2012年修訂的《閑置土地處置辦法》在閑置土地的界定,、閑置土地的處置程序,、閑置土地的預(yù)防和監(jiān)管方面作出明確和完善,。《閑置土地處置辦法》第二條第一款規(guī)定,，閑置土地是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條及《閑置土地處置辦法》第十二,、十三,、十四條的規(guī)定，未動工開發(fā)滿兩年的,，由市,、縣國土資源主管部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》,，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán),，但是因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的除外,。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條的規(guī)定,，因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改,，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定,、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的,，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的情形,。根據(jù)上述規(guī)定,，對于國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過有償使用合同或者劃撥決定書約定的動工期限未動工開發(fā)，滿兩年的要無償收回,；但如果是屬于政府及政府有關(guān)部門的原因或者不可抗力導(dǎo)致開發(fā)延遲的,，則應(yīng)當(dāng)采取延長動工開發(fā)期限、調(diào)整土地用途規(guī)劃條件,、由政府安排臨時使用,、協(xié)議有償收回、置換土地等方式處置,，以促進(jìn)國有建設(shè)用地的有效利用,。如果國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期未動工開發(fā)已滿兩年且無任何正當(dāng)理由,，則已經(jīng)符合《閑置土地處置辦法》規(guī)定的無償收回土地的條件,，其后的未動工開發(fā)則屬于該閑置狀態(tài)的持續(xù)。在已經(jīng)構(gòu)成閑置土地的情形下,，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者不可抗力等情形,，也不構(gòu)成對無償收回土地的阻卻事由,。

本案中，縣國土局與圣安公司于1999年8月23日簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》,，約定公司受讓涉案地平方米的國有土地使用權(quán),，并要求圣安公司于2001年8月30日以前竣工。1999年8月25日,，縣土地管理局作出定土管（1999）16號《關(guān)于同意轉(zhuǎn)讓劃撥國有土地使用權(quán)給海南實(shí)業(yè)有限公司的批復(fù)》,，要求自批準(zhǔn)之日起六個月內(nèi)涉案地動工建設(shè)。同年9月6日,，定安縣政府決定將上述國有土地使用權(quán)出讓給公司作為興建項(xiàng)目使用,。2000年1月，圣安公司分別取得涉案土地《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《國有土地使用證》,。但是直至2007年政府停止受理對土地的報(bào)建時,，公司一直未開發(fā)建設(shè)案涉土地，符合《閑置土地處置辦法》有關(guān)閑置土地的規(guī)定,。根據(jù)《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第二十九條第一款的規(guī)定,，非因政府原因和不可抗力造成土地閑置的，超過動工開發(fā)日期滿2年未動工開發(fā)的,，市,、縣、自治縣人民政府可以無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán),。公司土地閑置行為的持續(xù)狀態(tài)從2000年一直持續(xù)到2007年,，且至今圣安公司未提供證據(jù)證明其有申請報(bào)件或開發(fā)的相關(guān)材料，其土地閑置行為一直處于持續(xù)狀態(tài),，定安案縣政府作出收回土地決定,，符合上述規(guī)定。二審判決駁回公司的訴訟請求,，認(rèn)定事實(shí)清楚,，適用法律正確，本院予以支持,。

公司主張,，涉案土地因規(guī)劃調(diào)整導(dǎo)致無法動工開發(fā)，屬于法定不予無償收回情形,。如前所述,，在縣政府2007年對案涉土地進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整之前，案涉土地已經(jīng)符合無償收回的條件,?？h政府作出的土地規(guī)劃調(diào)整行為，并不構(gòu)成對涉案閑置土地?zé)o償收回的阻卻,。根據(jù)《省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第十四條的規(guī)定,，因政府原因造成土地閑置,，有確定的起止時間的，可以扣除政府原因造成的土地閑置時間,，扣除后仍符合閑置土地條件的,，可以認(rèn)定為非政府原因造成土地閑置。根據(jù)該條規(guī)定,，在出現(xiàn)政府原因之前已經(jīng)構(gòu)成土地閑置的,，當(dāng)然不需要討論是否需要予以扣除的問題。公司的該項(xiàng)主張缺乏事實(shí)和法律根據(jù),，本院不予支持,。公司還主張行政處罰時效屆滿，縣政府對涉案土地喪失處罰權(quán),。根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定無償收回閑置土地的行為,，屬于行政處罰，應(yīng)當(dāng)適用行政處罰法的相關(guān)規(guī)定,。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款的規(guī)定,，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰,；前款規(guī)定的期限,，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的,，從行為終了之日起計(jì)算,。雖然縣國土局2015年才對公司閑置土地的行為進(jìn)行調(diào)查，但公司對案涉土地延遲開發(fā)的行為一直處于連續(xù)狀態(tài),，其違法行為應(yīng)當(dāng)從其延遲開發(fā)行為終了之日起計(jì)算,。雖然公司稱自2007年起縣政府已停止對案涉土地的報(bào)建，但公司亦未提交任何證據(jù)證明其在2007年之后有向政府相關(guān)部門申請報(bào)建或?qū)嵤﹦庸ら_發(fā)的相關(guān)準(zhǔn)備工作,，其明顯不具備動工開發(fā)的意愿,。公司認(rèn)為定案縣政府無償收回決定超過法定期限的主張,，沒有法律根據(jù),，本院亦不支持。

應(yīng)當(dāng)指出的是,，處置閑置土地的根本目的是為了促進(jìn)土地利用,，促進(jìn)節(jié)約集約用地。政府及政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)主動履責(zé),，依法及時處置閑置土地行為,。根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二十九條的規(guī)定，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)履行閑置土地監(jiān)督檢查職責(zé),，在閑置土地調(diào)查,、認(rèn)定和處置工作中徇私舞弊,、濫用職權(quán)、玩忽職守的,，要依法追究法律責(zé)任,。本案中，定案縣政府在圣安公司長達(dá)七年未開發(fā),、未報(bào)建的情況下,，未及時收回涉案閑置土地，存在不及時履行法定職責(zé)的情形,，是導(dǎo)致案涉土地長期閑置,、形成本案訴爭的原因之一?？h政府在2007年對包括案涉土地在內(nèi)的土地實(shí)施規(guī)劃調(diào)整之前,，既未聽取公司的意見，亦未采取收回案涉閑置土地或其他措施,，程序上亦存在不當(dāng)之處,。本院對上述問題一并予以指正。