行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，不得僅委托律師出庭

最高法在“民告官”制度上再次出臺具體規(guī)定：明確了行政訴訟受案范圍邊界,，增加了五種不可訴的行政行為,。同時,，針對行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的行為，明確了法律上的不利后果,。

在司法實踐中還存在不同的理解和認(rèn)識,，需要通過司法解釋進一步統(tǒng)一、明確和細化,?！薄缎性V解釋》是行政訴訟法相關(guān)內(nèi)容的具體規(guī)定，有利于人民法院準(zhǔn)確,、統(tǒng)一適用行政訴訟法,。

在釋法時，江必新指出,，《行訴解釋》明確行政訴訟受案范圍邊界,，既要解決“立案難”痼疾,，又要防止濫訴現(xiàn)象。

據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定,，公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟,。

“這一規(guī)定明確了可訴行政行為的標(biāo)準(zhǔn),，但是比較原則，在司法實踐中難以準(zhǔn)確把握,?！庇械牡胤匠霈F(xiàn)了對于可訴行政行為把握不準(zhǔn)、錯誤理解立案登記和訴權(quán)濫用的現(xiàn)象,。

基于此,，《行訴解釋》增加規(guī)定了下列五種不可訴的行為：

一是，不產(chǎn)生外部法律效力的行為,。行政機關(guān)在行政程序內(nèi)部所作的行為,，例如行政機關(guān)的內(nèi)部溝通、會簽意見,、內(nèi)部報批等行為,，并不對外發(fā)生法律效力，不對公民,、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生影響,，因此不屬于可訴的行為。

二是,，過程性行為,。行政機關(guān)在作出行政行為之前，一般要為作出行政行為進行準(zhǔn)備,、論證,、研究、層報,、咨詢等,，這些行為尚不具備最終的法律效力，一般稱為“過程性行為”,，不屬于可訴的行為,。

三是，協(xié)助執(zhí)行行為,?？稍V的行政行為須是行政機關(guān)基于自身意思表示作出的行為。行政機關(guān)依照法院生效裁判作出的行為,，本質(zhì)上屬于履行生效裁判的行為,，并非行政機關(guān)自身依職權(quán)主動作出的行為,，亦不屬于可訴的行為。

四是,，內(nèi)部層級監(jiān)督行為,。內(nèi)部層級監(jiān)督屬于行政機關(guān)上下級之間管理的內(nèi)部事務(wù)。司法實踐中,，有的法律規(guī)定上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督,。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對下級人民政府房屋征收補償工作的監(jiān)督。有的當(dāng)事人起訴要求法院判決上級人民政府履行監(jiān)督下級人民政府的職責(zé),。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級監(jiān)督，并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，因此,，該類行為屬于不可訴的行為。

五是,，信訪辦理行為,。信訪辦理行為不是行政機關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的行為。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定,，信訪工作機構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的登記,、受理、交辦,、轉(zhuǎn)送,、承辦、協(xié)調(diào)處理,、監(jiān)督檢查,、指導(dǎo)信訪事項等行為，對信訪人不具有強制力,，對信訪人的實體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響,，因此不具有可訴性。

明確行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴不利后果

行政訴訟既是“民告官”的制度設(shè)計,，也是監(jiān)督促進行政機關(guān)依法行政,，確保行政權(quán)規(guī)范運行的“制度籠子”。其中,，推動行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成為行政糾紛獲得實質(zhì)化解的手段,。

“規(guī)范行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，既要體現(xiàn)行政訴訟的嚴(yán)肅性,，又要確保行政糾紛實質(zhì)化解,。”為了進一步推動行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,，《行訴解釋》主要在以下幾個方面作了規(guī)定：

一是,，適度擴大行政機關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍,。即，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的,，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭,，不得僅委托律師出庭。

二是,，明確應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形,。即，涉及重大公共利益,、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件,，被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭。

三是,，明確行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說明義務(wù),。即，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的,，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說明,，并加蓋行政機關(guān)印章或者由該機關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可。行政機關(guān)拒絕說明理由的,，不發(fā)生阻止案件審理的效果,，人民法院可以向監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)提出司法建議,。

四是,，明確“行政機關(guān)工作人員”的含義，確?！案婀僖姽佟?。即，“行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員”包括該行政機關(guān)具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員,。被訴行政行為是地方人民政府作出的,，地方人民政府所屬法制工作機構(gòu)的工作人員，以及被訴行政行為具體承辦機關(guān)工作人員,，可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員,。

五是，明確不出庭應(yīng)訴的不利后果,。即,，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的,，或者人民法院書面建議行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,，行政機關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書中載明,，并可以建議有關(guān)機關(guān)依法作出處理,。

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