行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的,，不得僅委托律師出庭

最高法在“民告官”制度上再次出臺(tái)具體規(guī)定：明確了行政訴訟受案范圍邊界，增加了五種不可訴的行政行為,。同時(shí),，針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的行為，明確了法律上的不利后果,。

在司法實(shí)踐中還存在不同的理解和認(rèn)識(shí),，需要通過(guò)司法解釋進(jìn)一步統(tǒng)一、明確和細(xì)化,?！薄缎性V解釋》是行政訴訟法相關(guān)內(nèi)容的具體規(guī)定，有利于人民法院準(zhǔn)確,、統(tǒng)一適用行政訴訟法,。

在釋法時(shí)，江必新指出,，《行訴解釋》明確行政訴訟受案范圍邊界,，既要解決“立案難”痼疾，又要防止濫訴現(xiàn)象,。

據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定,，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益,，有權(quán)向人民法院提起訴訟,。

“這一規(guī)定明確了可訴行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，但是比較原則,，在司法實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握,?！庇械牡胤匠霈F(xiàn)了對(duì)于可訴行政行為把握不準(zhǔn)、錯(cuò)誤理解立案登記和訴權(quán)濫用的現(xiàn)象,。

基于此,，《行訴解釋》增加規(guī)定了下列五種不可訴的行為：

一是，不產(chǎn)生外部法律效力的行為,。行政機(jī)關(guān)在行政程序內(nèi)部所作的行為,，例如行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部溝通、會(huì)簽意見(jiàn),、內(nèi)部報(bào)批等行為,，并不對(duì)外發(fā)生法律效力，不對(duì)公民,、法人或者其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生影響,，因此不屬于可訴的行為。

二是,，過(guò)程性行為。行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前,，一般要為作出行政行為進(jìn)行準(zhǔn)備,、論證、研究,、層報(bào),、咨詢等，這些行為尚不具備最終的法律效力,，一般稱為“過(guò)程性行為”，不屬于可訴的行為,。

三是,，協(xié)助執(zhí)行行為?？稍V的行政行為須是行政機(jī)關(guān)基于自身意思表示作出的行為,。行政機(jī)關(guān)依照法院生效裁判作出的行為，本質(zhì)上屬于履行生效裁判的行為,，并非行政機(jī)關(guān)自身依職權(quán)主動(dòng)作出的行為,，亦不屬于可訴的行為。

四是,，內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為,。內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督屬于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間管理的內(nèi)部事務(wù)。司法實(shí)踐中,，有的法律規(guī)定上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,。例如《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府房屋征收補(bǔ)償工作的監(jiān)督,。有的當(dāng)事人起訴要求法院判決上級(jí)人民政府履行監(jiān)督下級(jí)人民政府的職責(zé)。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督,，并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,，因此，該類行為屬于不可訴的行為,。

五是,，信訪辦理行為。信訪辦理行為不是行政機(jī)關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的行為,。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定,，信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的登記、受理,、交辦,、轉(zhuǎn)送、承辦,、協(xié)調(diào)處理,、監(jiān)督檢查、指導(dǎo)信訪事項(xiàng)等行為,，對(duì)信訪人不具有強(qiáng)制力,，對(duì)信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，因此不具有可訴性,。

明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴不利后果

行政訴訟既是“民告官”的制度設(shè)計(jì),，也是監(jiān)督促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，確保行政權(quán)規(guī)范運(yùn)行的“制度籠子”,。其中,，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成為行政糾紛獲得實(shí)質(zhì)化解的手段。

“規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,，既要體現(xiàn)行政訴訟的嚴(yán)肅性,，又要確保行政糾紛實(shí)質(zhì)化解?！睘榱诉M(jìn)一步推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,，《行訴解釋》主要在以下幾個(gè)方面作了規(guī)定：

一是，適度擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍,。即,，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭,，不得僅委托律師出庭,。

二是，明確應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形。即,，涉及重大公共利益,、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭,。

三是,，明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的說(shuō)明義務(wù)。即,，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人有正當(dāng)理由不能出庭應(yīng)訴的,，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交情況說(shuō)明，并加蓋行政機(jī)關(guān)印章或者由該機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人簽字認(rèn)可,。行政機(jī)關(guān)拒絕說(shuō)明理由的,，不發(fā)生阻止案件審理的效果，人民法院可以向監(jiān)察機(jī)關(guān),、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議,。

四是，明確“行政機(jī)關(guān)工作人員”的含義,，確?！案婀僖?jiàn)官”。即,，“行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員”包括該行政機(jī)關(guān)具有國(guó)家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員,。被訴行政行為是地方人民政府作出的，地方人民政府所屬法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員,，以及被訴行政行為具體承辦機(jī)關(guān)工作人員，可以視為被訴人民政府相應(yīng)的工作人員,。

五是,，明確不出庭應(yīng)訴的不利后果。即,，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員均不出庭,，僅委托律師出庭的，或者人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴,，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的,，人民法院應(yīng)當(dāng)記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理,。

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