一,、案情介紹

1996年5月16日,，內(nèi)江公司與管委會簽訂《合作建設(shè)蘭州飛虹黃河大橋合同書》，約定：由內(nèi)江公司投資1.2億元，全權(quán)行使大橋工程建設(shè)的管理職能,，負責(zé)組織施工,、工程發(fā)包或招標(biāo)，施工單位的確定和工程預(yù)算均須管委會批準,，大橋正式竣工驗收后移交管委會等,。依據(jù)該合同，內(nèi)江公司即開始大橋工程的招標(biāo)工作,。同年6月10日,，內(nèi)江公司向鐵十三局等8家單位發(fā)出競標(biāo)邀請函。同年6月28日,，內(nèi)江公司審查后認為上述8家單位符合競標(biāo)資格,，遂函告8家單位領(lǐng)取標(biāo)書。同年7月1日,，內(nèi)江公司向甘肅省建設(shè)工程招標(biāo)管理辦公室（以下簡稱招標(biāo)辦）提出招標(biāo)請示,。同年7月8日，招標(biāo)單位內(nèi)江公司填寫《招標(biāo)申請及招標(biāo)單位資格審查表》,，管委會和蘭州飛虹黃河大橋建設(shè)指揮部（以下簡稱大橋指揮部）在工程主管部門欄內(nèi)蓋章,，經(jīng)招標(biāo)辦審查后于同年7月9日蓋章批準。同年7月16日,，鐵十三局向內(nèi)江公司遞交銀行出具的投標(biāo)擔(dān)保書及該局出具的承諾書,。該承諾書稱：“若業(yè)主支付工程預(yù)付款，施工中業(yè)主能按月驗工計價,，我局可按月計價總額墊付25％的工程款。&”同年7月17日,，鐵十三局持吉林省建設(shè)廳的出省證明遞交了投標(biāo)書,。同年7月18日，甘肅省建筑管理站給招標(biāo)辦發(fā)出《進甘承包工程投標(biāo)通知書》,，批準鐵十三局等8家單位參加投標(biāo),。同年7月20日，內(nèi)江公司確定標(biāo)底為92736586元,，并擬定開標(biāo)會議程序,，招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組和招標(biāo)評標(biāo)總則等事項后開標(biāo)。同年8月9日,，甘肅省建設(shè)委員會批準大橋工程開工（施工）建設(shè),。同年8月13日，公開定標(biāo),，鐵十三局報價92475784元接近標(biāo)底,。同日，管委會和大橋指揮部向招標(biāo)辦提出招標(biāo)情況報告，鐵十三局以90分的最高分中標(biāo),。同日,，鐵十三局向管委會承諾，在投標(biāo)書基礎(chǔ)上硬墊800萬元,、軟墊2000萬元,，并以9200萬元的總價承擔(dān)施工。同年8月15日,，經(jīng)招標(biāo)辦審查批準,，以甘建招（1996）129號甘肅省工程建設(shè)中標(biāo)招標(biāo)通知書確定鐵十三局中標(biāo)。內(nèi)江公司在該通知書招標(biāo)單位欄目內(nèi)蓋章,，管委會亦跨該欄目蓋章,。同日，內(nèi)江公司和管委會共同通知鐵十三局調(diào)遣隊伍和機械上場,，以保證8月16日的奠基儀式正常進行,。鐵十三局很快予以落實。開工奠基儀式后,，鐵十三局做防洪堤壩及構(gòu)筑臨時設(shè)施等施工準備工作,。同年8月23日和24日，內(nèi)江公司兩次致函鐵十三局,，要求其在5日內(nèi)簽訂施工合同,。同年8月23日，內(nèi)江公司收到管委會同年8月13日的通知,，該通知稱：我委與貴公司約定飛虹黃河大橋建設(shè)于1996年8月16日正式開工,，時至8月12日，貴公司尚未與施工單位達成施工協(xié)議,，致使未按合同約定及時向我委呈報施工單位,，因大橋開工迫在眉睫，為不影響如期施工,，我委決定大橋工程由投標(biāo)人選單位鐵十三局承建,，招標(biāo)及發(fā)包工作至此結(jié)束，我委自即日起自行業(yè)主的權(quán)力（此時,，中標(biāo)通知書已生效多日）,。同年8月20日，甘肅省建委,、計委和財政廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《建設(shè)部,、國家計委、財政部關(guān)于嚴格禁止在工程建設(shè)中帶資承包的通知》,，管委會收到該通知后于同年9月18日書面通知內(nèi)江公司嚴禁施工單位帶資承包工程和墊資施工,。從同年8月27日至9月26日,，內(nèi)江公司與鐵十三局多次協(xié)商，終因雙方對是否墊資,、是否支付工程預(yù)付款,、是否按月計價付款等問題未能達成一致意見，致使施工合同未能簽訂,。同年9月27日,，大橋指揮部在召集各方協(xié)商一致的情況下發(fā)布了1號令稱：大橋務(wù)于同年10月5日開工，如不能按期開工,，視為內(nèi)江公司和鐵十三局無力建橋,，按自動退出處理。嗣后,，雙方雖經(jīng)協(xié)商但仍未達成協(xié)議,。同年10月8日，內(nèi)江公司與案外人鐵道部第二工程局（以下簡稱鐵二局）草簽施工合同,，致使鐵十三局與內(nèi)江公司的施工合同不能簽訂,。鐵十三局于1996年12月1日向甘肅省高級人民法院提起訴訟，訴請判令內(nèi)江公司支付招標(biāo)違約金230萬元,，并賠償臨時設(shè)施費215萬元,、調(diào)遣費169.74萬元、窩工費70.7萬元,，由內(nèi)江公司承擔(dān)訴訟費,。1997年1月12日，案外人蘭州銀灘黃河大橋建設(shè)經(jīng)營管理有限公司以蘭銀建管（1997）第002號文件決定：一,、限鐵十三局于1997年元月24日將位于迎門灘和馬灘施工場地內(nèi)所有人員,、機具、設(shè)備,、材料全部撤退完畢,。二、為減少鐵十三局財產(chǎn)在退場中不受更大損失,，對現(xiàn)有的臨時房屋、電力線路,、通信設(shè)施及防洪堤壩由我司接受轉(zhuǎn)施工單位利用,。我司先行墊支104.578萬元作為臨時設(shè)施費用。三,、經(jīng)核實,，退場調(diào)遣費用96萬元，我司先行墊支45萬元,，作為鐵十三局部分退場費,。四,、我司墊付款由鐵十三局從其訴內(nèi)江公司案件獲得賠償費用的相應(yīng)項目中退還我司。鐵十三局收到上述款項后,，已按期撤離施工現(xiàn)場,。

最高院還查明：管委會與內(nèi)江公司于1996年5月16日簽訂《合作建設(shè)蘭州飛虹黃河大橋合同書》，以及同年7月12日簽訂補充協(xié)議后,，管委會還于同年6月28日向內(nèi)江公司出具一份授權(quán)委托書稱：“管委會（業(yè)主）授權(quán)內(nèi)江公司代行蘭州飛虹黃河大橋工程項目建設(shè)的管理職能,。負責(zé)該項目的招標(biāo)、工程發(fā)包及工程管理工作,。中標(biāo)合同的授予須經(jīng)管委會（業(yè)主）批準后方可生效,。本授權(quán)與《合作建設(shè)蘭州飛虹黃河大橋合同》及補充協(xié)議有沖突的，遵從合同及補充協(xié)議&”,。1996年8月12日,，蘭州市人民政府辦公廳以蘭政辦發(fā)（1996）49號文決定成立蘭州飛虹黃河大橋建設(shè)指揮部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方面關(guān)系,，以保證大橋工程建設(shè)如期開工并加快其建設(shè)步伐,。1996年8月13日，內(nèi)江公司向管委會和大橋指揮部提交了一份關(guān)于蘭州飛虹黃河大橋建設(shè)項目招標(biāo)情況的報告,，該報告稱：此次招標(biāo)工作體現(xiàn)了公正,、公平、等價有償和誠實信用原則,，成立了以業(yè)主法人為評標(biāo)小組組長（內(nèi)江公司法定代表人羅先友為招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組組長）,，以投資方為付組長，吸收法律界,、金融界,、設(shè)計部門以及專家、學(xué)者等有關(guān)人士參加的評標(biāo)小組,，以保證評標(biāo)工作的穩(wěn)定性和組織性,；政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次親臨現(xiàn)場指導(dǎo)工作，及時解決評標(biāo)工作中的各種疑難,，確保評標(biāo)工作在良好環(huán)境狀態(tài)下進行,；嚴格執(zhí)行保密措施，無論從招標(biāo)評標(biāo)綜合評分,，還是從標(biāo)底的保密,，始終保持無泄密狀態(tài)；通過談判和技術(shù)及經(jīng)濟答辯,，綜合積分情況,，鐵十三局具有合理的報價，有保證工期的周密而完整的技術(shù)措施,，有一套符合蘭州飛虹黃河大橋工程建設(shè)特點的質(zhì)量保證體系和全面開展的QC管理辦法,，施工方案具有明顯的先進和合理性,，在實際運作中可能給業(yè)主帶來明顯的經(jīng)濟效益，經(jīng)評標(biāo)小組一致推認：該局為蘭州飛虹黃河大橋工程建設(shè)施工中標(biāo)單位,。1997年3月14日,，管委會與內(nèi)江公司簽訂一份協(xié)議書，約定：雙方同意解除1996年5月16日簽訂的合作合同及同年7月12日簽訂的補充協(xié)議,，在合同履行期間所產(chǎn)生的雙方違約責(zé)任及連帶責(zé)任,、經(jīng)濟法律后果，由責(zé)任方自行承擔(dān),；由于建橋征地所用,，內(nèi)江公司曾借給管委會的1000萬元人民幣，管委會同意歸還并按合同規(guī)定月息19‰付給內(nèi)江公司,；本協(xié)議簽訂后當(dāng)日,，內(nèi)江公司即向管委會移交“蘭州飛虹黃河大橋建設(shè)指揮部施工管理處“印章壹枚，由雙方驗證后當(dāng)面銷毀（記錄留存）,，因內(nèi)江公司在印章銷毀前由此發(fā)生的相關(guān)業(yè)務(wù)所形成的債務(wù)由內(nèi)江公司自行負擔(dān),；本協(xié)議簽訂后當(dāng)日，內(nèi)江公司向管委會移交蘭州飛虹黃河大橋有關(guān)招投標(biāo)書（內(nèi)江公司自留一份）,；本協(xié)議簽訂后,，原合同即中止執(zhí)行，待管委會向內(nèi)江公司全額支付借款本息后,，合同即行解除,，如管委會未按本協(xié)議規(guī)定時間支付本息，則合同中止,、撤銷,；本協(xié)議簽訂后，管委會給內(nèi)江公司的授權(quán)委托書,、會議紀要,、函件等隨合同解除而廢止；本協(xié)議簽訂后雙方代表簽字,、加蓋法人印章后生效,。該協(xié)議由內(nèi)江公司羅先友和管委會高智國簽字，并加蓋了雙方單位公章,。

二,、爭議焦點

1、海南內(nèi)江房地產(chǎn)開發(fā)公司賠償鐵道部第十三工程局的具體費用,。

2、案外人蘭州銀灘黃河大橋建設(shè)經(jīng)營管理有限公司于1997年1月12日以蘭銀建管（1997）第002號文件作出的決定是否合法有效,。

三,、法律分析

甘肅省高級人民法院認為：內(nèi)江公司與鐵十三局的招投標(biāo)行為及鐵十三局的中標(biāo),，均是在招標(biāo)辦依法定程序進行的，屬有效民事行為,。鐵十三局中標(biāo)后,，內(nèi)江公司在違法要求鐵十三局帶資承包工程和墊資施工的同時，又與中標(biāo)單位以外的鐵二局商簽施工合同,，這是雙方施工合同未能簽訂的主要原因,，其責(zé)任應(yīng)由內(nèi)江公司承擔(dān)。鐵十三局應(yīng)內(nèi)江公司和管委會共同通知,，緊急調(diào)遣施工隊伍和機械設(shè)備上場,，上場后修防洪堤壩、安裝電力線路,、搭設(shè)臨時設(shè)施等,，做了大量的工程前期準備工作，造成了很大損失,。對此,，內(nèi)江公司應(yīng)負主要責(zé)任，管委會通知鐵十三局調(diào)遣施工隊伍和機械設(shè)備上場,，亦應(yīng)負相應(yīng)責(zé)任,。該院依照《中華人民共和國民法通則》第一百一十二條、第一百一十五條和甘肅省人民政府發(fā)布的《甘肅省工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的規(guī)定,，判決：一,、內(nèi)江公司應(yīng)付給鐵十三局招標(biāo)違約金50萬元；二,、內(nèi)江公司應(yīng)付給鐵十三局調(diào)遣費147萬元（其中上場費96萬元,，剩余的下場費51萬元），窩工費322912.8元,；三,、管委會已墊付給鐵十三局的臨時設(shè)施費104.578萬元和下場調(diào)遣費45萬元，鐵十三局不再退還管委會,。一審案件受理費51449元,，財產(chǎn)保全費34780元，共計86229元,，由內(nèi)江公司承擔(dān)60360.3元,，管委會承擔(dān)25868.7元。

最高院認為：本案涉及管委會與內(nèi)江公司以及管委會和內(nèi)江公司與鐵十三局之間兩個不同法律關(guān)系,。管委會與內(nèi)江公司于1996年5月16日和同年7月12日分別簽訂了《合作建設(shè)蘭州飛虹黃河大橋合同書》及補充協(xié)議,。上述合同及補充協(xié)議表明，管委會與內(nèi)江公司之間形成了合作合同關(guān)系,。雖然管委會還于同年6月28日向內(nèi)江公司出具一份授權(quán)委托書稱：管委會作為業(yè)主授權(quán)內(nèi)江公司代行蘭州飛虹黃河大橋工程建設(shè)的管理職能,，負責(zé)該項目的招標(biāo),、工程發(fā)包及工程管理工作，中標(biāo)合同的授予須經(jīng)管委會批準后方可生效,。但該授權(quán)書還規(guī)定,，“本授權(quán)與《合作建設(shè)蘭州飛虹黃河大橋合同書》及補充協(xié)議有沖突的，遵從合同及補充協(xié)議&”,。故該授權(quán)書并不能改變管委會與內(nèi)江公司之間合作合同關(guān)系的性質(zhì),。依照上述合同及補充協(xié)議，內(nèi)江公司取得了由其投資1.2億元,、全權(quán)行使大橋工程建設(shè)的管理職能,、負責(zé)組織施工、工程發(fā)包或招標(biāo)等實體權(quán)利,。內(nèi)江公司取得上述實體權(quán)利后遂開始了招投標(biāo)的具體工作,，從向鐵十三局等8家單位發(fā)出邀請函，對競標(biāo)單位資格進行審查,，向招標(biāo)辦撰寫關(guān)于工程施工招（議）標(biāo)的專題請示報告,，準備招標(biāo)文件，成立招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組（內(nèi)江公司法定代表人羅先友任組長）,，制作開標(biāo)中標(biāo)通知書,，以及通知鐵十三局上場并商簽施工合同等，均系內(nèi)江公司所為,?！陡拭C省工程建設(shè)招標(biāo)申請及招標(biāo)單位資格審查表》以及招標(biāo)辦于1996年8月15日向鐵十三局發(fā)出的中標(biāo)通知書上，均有內(nèi)江公司在招標(biāo)單位欄目內(nèi)加蓋單位公章,。管委會雖于1996年8月13日給內(nèi)江公司發(fā)函稱：因施工單位尚未確定,，影響8月16日開工，決定鐵十三局承建,，招標(biāo)及工程發(fā)包工作至此結(jié)束,，我委自即日起自行業(yè)主的權(quán)利。但此件于同年8月23日才送達到內(nèi)江公司,，此時,，中標(biāo)通知書已生效多日，且內(nèi)江公司與管委會還共同通知鐵十三局于同年8月16日上場參加開工奠基儀式,。至1997年3月14日,，內(nèi)江公司與管委會才最后簽訂了解除合作合同關(guān)系的協(xié)議書，這就表明,，在解除合作合同關(guān)系的協(xié)議書簽訂以前,，內(nèi)江公司的法律地位和權(quán)利義務(wù)關(guān)系是受合作合同約束的。雖然內(nèi)江公司與管委會在合作過程中產(chǎn)生了矛盾，但并不能因此影響雙方之間合作合同法律關(guān)系的性質(zhì),。內(nèi)江公司與管委會之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系源于合作合同及補充協(xié)議,，終于1997年3月14日的解除原合作協(xié)議。內(nèi)江公司依合同取得飛虹黃河大橋的工程招標(biāo),、發(fā)包及工程管理權(quán)利后，并實際上行使了招標(biāo)的權(quán)利,，其作為招標(biāo)主體的法律地位是明確的,。基于管委會與內(nèi)江公司之間的合作合同關(guān)系,，管委會亦自始至終參與了飛虹黃河大橋的招投標(biāo)工作,。管委會派員參加招標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組；鐵十三局于1996年8月13日承諾硬墊資金800萬元,、軟墊資金2000萬元的函件,，是向管委會出具的；管委會雖在《甘肅省工程建設(shè)招標(biāo)申請及招標(biāo)單位資格審查表》上以招標(biāo)工程主管單位名義加蓋單位公章,，但其在招標(biāo)辦于1996年8月15日向鐵十三局發(fā)出的中標(biāo)通知書招標(biāo)單位欄目內(nèi)加蓋了單位公章,；管委會與內(nèi)江公司共同通知鐵十三局上場參加同年8月16日的開工奠基儀式。上述事實表明,，管委會作為飛虹黃河大橋的業(yè)主和受益人已實際上行使了工程招標(biāo)和發(fā)包的權(quán)利,，故對其亦應(yīng)認定為招標(biāo)主體。管委會與內(nèi)江公司共同作為招標(biāo)主體與鐵十三局之間形成了招投標(biāo)合同關(guān)系,。上述當(dāng)事人之間的招投標(biāo)行為及鐵十三局的中標(biāo)均是依法定程序進行的,，并得到了當(dāng)?shù)卣鞴懿块T的審查批準，故應(yīng)認定合法有效,。鐵十三局向內(nèi)江公司和管委會主張權(quán)利并非內(nèi)江公司和管委會違反有關(guān)招投標(biāo)義務(wù)而產(chǎn)生的合同責(zé)任,，而是在招投標(biāo)行為已結(jié)束、鐵十三局中標(biāo)后至施工合同簽訂之前階段,，基于內(nèi)江公司與管發(fā)會的共同通知,，鐵十三局遂調(diào)遣施工隊伍上場，由于施工合同未能最后簽訂,，致使鐵十三局不得不退場,，由此而產(chǎn)生的前契約責(zé)任。對于施工合同未能簽訂的原因,，鐵十三局于1996年8月13日向管委會承諾在投標(biāo)書的基礎(chǔ)上硬墊資金800萬元,、軟墊資金2000萬元，承擔(dān)大橋的施工,。當(dāng)招投標(biāo)結(jié)束后至內(nèi)江公司與鐵十三局商簽合同時,，內(nèi)江公司堅持要求鐵十三局履行其墊資的承諾，但鐵十三局則以建設(shè)部、國家計委和財政部下發(fā)了禁止墊資施工的文件為由不同意墊資,。經(jīng)查,，“三部委&”于1996年6月4日以建建（1996）347號文件下發(fā)了《關(guān)于嚴格禁止在工程建設(shè)中帶資承包的通知》，該通知第四條明確規(guī)定,，“任何建設(shè)單位都不得以要求施工單位帶資承包作為招標(biāo)投標(biāo)條件,，更不得強行要求施工單位將此類內(nèi)容寫入工程承包合同。違者取消其工程招標(biāo)資格,，并給予經(jīng)濟處罰,。&”上述規(guī)定屬強制性規(guī)定，對建設(shè)單位和施工單位均有約束力,。甘肅省建委,、計委和財政廳于同年8月20日聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了上述通知。管委會收到該通知后亦于同年9月18日書面通知內(nèi)江公司嚴禁施工單位帶資承包工程和墊資施工,。從1996年8月27日至同年9月26日,，內(nèi)江公司與鐵十三局經(jīng)多次協(xié)商，終因雙方對是否墊資,、是否支付工程預(yù)付款,、是否按月計價付款等問題未能達成一致意見，同年10月8日,，內(nèi)江公司與案外人鐵二局簽訂了施工合同,，該合同的簽訂完全解除了中標(biāo)單位鐵十三局繼續(xù)施工的權(quán)利，致使鐵十三局與內(nèi)江公司的施工合同不能簽訂,。故本案施工合同未能簽訂的原因在于內(nèi)江公司違反有關(guān)規(guī)定,，要求鐵十三局墊資承包以及其與案外人簽訂了施工合同。管委會與內(nèi)江公司共同通知鐵十三局上場系基于合作合同中規(guī)定大橋定于1996年7月18日正式開工（爭取同年6月18日開工）的約定,，以及鐵十三局已中標(biāo)的實際情況,，且管委會與內(nèi)江公司的共同通知上場行為并不必然導(dǎo)致內(nèi)江公司與鐵十三局施工合同不能簽訂的后果，故管委會參與共同通知行為沒有過錯,，其不應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任,。鐵十三局應(yīng)內(nèi)江公司與管委會的共同通知，遂調(diào)遣施工隊伍上場亦沒有過錯,，且施工合同未能最后簽訂的原因在于內(nèi)江公司,，故鐵十三局對本案損失不應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。內(nèi)江公司違法要求鐵十三局墊資承包以及其與案外人鐵二局簽訂施工合同,，其行為已構(gòu)成根本違約,，故其應(yīng)對本案施工合同不能簽訂所造成的損失承擔(dān)全部賠償責(zé)任。

對于鐵十三局的損失范圍,，原審判決認定調(diào)遣費為192萬元（包括上場費和下場費各96萬元）,、臨時設(shè)施費為104.578萬元和窩工費322912.8元,。內(nèi)江公司上訴時雖對該數(shù)額提出異議，但未提供相關(guān)證據(jù),，故不予支持,。原審判決認定的損失范圍及具體數(shù)額并無不當(dāng)，應(yīng)予采信,。但原審判決內(nèi)江公司給付鐵十三局50萬元招標(biāo)違約金沒有事實和法律依據(jù),，應(yīng)予糾正。內(nèi)江公司關(guān)于其不是招投標(biāo)法律關(guān)系的主體以及其對鐵十三局的損失不承擔(dān)任何民事責(zé)任的上訴理由和請求均不能成立,，故不予支持,。原審判決認定事實基本清楚，但適用法律不當(dāng),，應(yīng)予糾正。

四,、裁判結(jié)果

1,、撤銷甘肅省高級人民法院（1996）甘經(jīng)初字第115號民事判決。

2,、海南內(nèi)江房地產(chǎn)開發(fā)公司賠償鐵道部第十三工程局調(diào)遣費1920000元,、臨時設(shè)施費1045780元、窩工費322912.8元,，共計3288692.8元,。

3、案外人蘭州銀灘黃河大橋建設(shè)經(jīng)營管理有限公司于1997年1月12日以蘭銀建管（1997）第002號文件作出的決定合法有效,，應(yīng)予履行,。

上述給付限本判決送達之次日起10日內(nèi)履行，逾期給付,，則按《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十二條的規(guī)定辦理,。

一審案件受理費51449元，財產(chǎn)保全費34780元,，共計86229元,，由海南內(nèi)江房地產(chǎn)開發(fā)公司承擔(dān)。二審案件受理費51449元,，由海南內(nèi)江房地產(chǎn)開發(fā)公司承擔(dān),。

本判決為終審判決。

五,、裁判依據(jù)

《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（二）項,；

《中華人民共和國民法通則》第一百一十二條、第一百一十五條,。