裁判要點(diǎn)
1.征收強(qiáng)拆行為系市,、縣級(jí)人民政府及其部門的職權(quán)或職能，建設(shè)單位,、施工單位等民事主體并無實(shí)施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力,。民事主體自行違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的,，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé),；人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十六條第一款的規(guī)定,，將有關(guān)材料移送公安,、檢察機(jī)關(guān)。
2.本案中,，恭城縣政府主張其并非拆除主體,，拆除行為由名廈公司具體實(shí)施。現(xiàn)有證據(jù)證實(shí),，名廈公司曾多次向恭城縣政府,、恭城縣指揮部遞交關(guān)于拆除案涉房屋的申請(qǐng)。案涉房屋位于恭城縣一小內(nèi),，該土地使用權(quán)由恭城縣政府于2014年7月批準(zhǔn)收回并進(jìn)行開發(fā)利用,。恭城縣政府設(shè)立恭城縣指揮部及項(xiàng)目辦，牽頭開展城中西路路口商貿(mào)開發(fā)和茶江劇院改造工作,。綜上,，因征收強(qiáng)拆行為系市、縣級(jí)人民政府及其部門的職權(quán)或職能,，綜合考慮行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的舉證能力和舉證責(zé)任分配,，本案可以認(rèn)定恭城縣政府作為適格被告,。
裁判文書

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政裁定書

（2019）最高法行再282號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）陸光亮,。
委托代理人李加輝,，廣西鐵痕律師事務(wù)所律師。
委托代理人黃鵬,，廣西鐵痕律師事務(wù)所律師,。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣人民政府,。住所地：廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣恭城鎮(zhèn)拱辰西路46號(hào),。
法定代表人黃枝君，縣長(zhǎng),。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人蔣盡球,，副縣長(zhǎng)。
委托代理人蒙文江,，縣司法局工作人員,。
委托代理人黃紹元，縣拆遷辦主任,。
被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣教育局,。住所地：廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣恭城鎮(zhèn)拱辰東路八巷19號(hào),。
法定代表人李典東，局長(zhǎng),。
委托代理人孟宇,，縣教育局副局長(zhǎng)。
委托代理人李月華,，縣教育局工作人員,。
再審申請(qǐng)人陸光亮因訴被申請(qǐng)人廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱恭城縣政府）、廣西壯族自治區(qū)恭城瑤族自治縣教育局（以下簡(jiǎn)稱恭城縣教育局）房屋行政強(qiáng)制及行政賠償一案,，不服廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2017）桂行賠終22號(hào)行政裁定,，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?019年10月31日作出（2019）最高法行賠申174號(hào)行政裁定,，依法提審本案,，并組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié),。
廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院（2016）桂03行初279號(hào)行政裁定認(rèn)為,，陸光亮主張涉案房屋是由恭城縣政府、恭城縣教育局拆除,，但恭城縣政府,、恭城縣教育局予以否認(rèn)，陸光亮提供的證據(jù)亦不能證實(shí)恭城縣政府、恭城縣教育局實(shí)施了拆除涉案房屋的行政行為,。陸光亮不能證明被訴行政行為存在,，起訴不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條、第四十九條規(guī)定的起訴條件,。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng),、第十項(xiàng)的規(guī)定，裁定駁回陸光亮的起訴,。
廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2017）桂行賠終22號(hào)行政裁定認(rèn)為,，根據(jù)陸光亮與恭城縣教育局簽訂的《集資房協(xié)議》，陸光亮對(duì)案涉房屋不享有所有權(quán),，且陸光亮于2003年調(diào)離原恭城縣第一中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校（以下簡(jiǎn)稱恭城縣一職中）,，已在房屋被拆除前出現(xiàn)了需退回房屋的情形，故其與拆除行為無利害關(guān)系,。陸光亮起訴按產(chǎn)權(quán)實(shí)行原地安置102m2住房的訴請(qǐng),，亦不具備原告主體資格。陸光亮前述訴訟請(qǐng)求不符合行政訴訟起訴條件,，故其關(guān)于行政賠償?shù)恼?qǐng)求不屬于行政訴訟受案范圍,。綜上，陸光亮的上訴理由不能成立,，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定,，裁定駁回上訴，維持原裁定,。
陸光亮申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.恭城縣政府,、恭城縣教育局強(qiáng)制拆除陸光亮居住的房屋，廣西恭城名廈置業(yè)投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱名廈公司）向恭城縣政府提交的關(guān)于縣直一小北樓住房拆除報(bào)告等證據(jù)可以證明強(qiáng)制拆除行為的主體為恭城縣政府,。2.案涉房屋由陸光亮集資建設(shè)并居住,，陸光亮具有使用權(quán)及繼承權(quán)，與拆除行為存在利害關(guān)系,。請(qǐng)求撤銷一,、二審裁定，再審本案,，確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償損失,。
恭城縣政府提交意見稱：1.陸光亮并非案涉房屋所有權(quán)人，恭城縣一職中與陸光亮簽訂《集資房協(xié)議》,，將房屋交給陸光亮居住,，房屋所有權(quán)人仍為恭城縣一職中。陸光亮享有的是有條件的使用權(quán),，2003年陸光亮調(diào)出恭城縣一職中,，居住權(quán)隨之終結(jié),。2.2014年恭城縣政府在收回案涉房屋土地使用權(quán)過程中實(shí)施的行為僅僅是對(duì)自身資產(chǎn)的處置，對(duì)陸光亮而言不存在行政征收行為,，與陸光亮沒有權(quán)利義務(wù)關(guān)系,。恭城縣政府并未實(shí)施拆除房屋的行為，即便實(shí)施了也與陸光亮沒有利害關(guān)系,。案涉房屋系由名廈公司拆除,。3.恭城縣政府在收回案涉房屋土地使用權(quán)過程中已經(jīng)充分考慮陸光亮的權(quán)益，陸光亮拒絕清退房屋侵害了投資人的利益,。4.恭城縣教育局代表恭城縣政府多次通知陸光亮清退房屋及將要實(shí)施的行為,，陸光亮置之不理，應(yīng)對(duì)自己的行為承擔(dān)全部責(zé)任,。請(qǐng)求駁回陸光亮的再審申請(qǐng),。
恭城縣教育局辯稱：案涉房屋為恭城縣教育局財(cái)產(chǎn)，教師調(diào)離學(xué)校后,，應(yīng)當(dāng)歸還房屋,。請(qǐng)求駁回陸光亮的再審申請(qǐng)。
本院經(jīng)審理查明,，2000年恭城縣一職中為解決教職工住房困難,，將恭城縣一小內(nèi)9號(hào)樓改建為教師宿舍樓。2001年3月13日,，陸光亮與恭城縣一職中簽訂《集資房協(xié)議》,，約定每戶房屋面積102m2,第二層每戶集資金額元、第三層每戶集資金額元,；并約定陸光亮享有使用權(quán)、繼承權(quán)（指夫妻雙方直系親屬）,，無房產(chǎn)權(quán),，無處置權(quán)；還約定因工作調(diào)動(dòng)或遷移,，以及陸光亮在縣城城內(nèi)建有私房,，需退回住房，恭城縣一職中按原集資金額減去折舊款付給陸光亮,。該教師宿舍樓改建完成后,，陸光亮交納元集資款并裝修入住。2003年,，恭城縣學(xué)校布局調(diào)整,，恭城縣一職中被撤銷，陸光亮調(diào)整至恭城縣城廂初級(jí)中學(xué)工作,。
2014年7月,，經(jīng)恭城縣政府批復(fù)同意,，恭城縣國(guó)土資源局收回恭城縣教育局的案涉國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，案涉房屋位于其中,。2014年7月23日,，恭城縣政府辦公室向恭城縣教育局作出《關(guān)于清退縣直一小旁教職工宿舍樓住房的通知》，指出案涉房屋位于”恭城瑤族文化旅游（山寨）項(xiàng)目”和”城中西路路口商貿(mào)開發(fā)項(xiàng)目”規(guī)劃路網(wǎng)范圍內(nèi),，影響了城中西路至山寨項(xiàng)目道路建設(shè)的推進(jìn),，經(jīng)恭城縣政府研究決定，由恭城縣教育局負(fù)責(zé)清退包括案涉房屋在內(nèi)的教師宿舍樓,。2014年7月30日,，恭城縣教育局向陸光亮發(fā)出《關(guān)于清退縣一小北樓住房的通知》，指出陸光亮已出現(xiàn)需退回住房的情形,，要求陸光亮清退所占用的房屋,。之后，恭城縣教育局又多次通知陸光亮清退房屋,。在土地開發(fā)利用過程中,，恭城縣政府成立恭城瑤族自治縣城中西路路口商貿(mào)開發(fā)和茶江劇院改造項(xiàng)目指揮部（以下簡(jiǎn)稱恭城縣指揮部），并設(shè)立辦公室（以下簡(jiǎn)稱恭城縣項(xiàng)目辦）,，負(fù)責(zé)牽頭項(xiàng)目開發(fā)工作,。2015年1月28日，恭城縣項(xiàng)目辦發(fā)布《公告》,，指出恭城縣政府決定對(duì)案涉土地進(jìn)行開發(fā)利用,。2015年9月24日，恭城縣項(xiàng)目辦發(fā)布《公告》,，指出名廈公司已取得案涉項(xiàng)目的開發(fā)使用權(quán),。2016年，名廈公司先后多次向恭城縣政府,、恭城縣指揮部遞交關(guān)于拆除案涉房屋的申請(qǐng)報(bào)告,。
2016年9月12日，案涉房屋被拆除,。陸光亮認(rèn)為恭城縣政府,、恭城縣教育局拆除房屋的行政行為違法，遂訴至一審法院,，請(qǐng)求確認(rèn)恭城縣政府,、恭城縣教育局拆除恭城縣一小內(nèi)9號(hào)樓的行政行為違法，兩被告按產(chǎn)權(quán)調(diào)換實(shí)行原地安置陸光亮102m2住房并賠償其房屋裝修,、物品遺失造成的經(jīng)濟(jì)損失,。
另查明，陸光亮曾就案涉房屋拆除問題向公安機(jī)關(guān)報(bào)案,，公安機(jī)關(guān)不予立案,。經(jīng)陸光亮信訪,，恭城縣公安局作出恭公安信訪告字［2017］4號(hào)《關(guān)于陸光亮、馮紹青反映恭城鎮(zhèn)派出所不履行法定職責(zé)信訪事項(xiàng)處理意見的函》,，認(rèn)為案涉房屋拆除行為屬于拆遷糾紛,，沒有犯罪事實(shí)。陸光亮起訴公安機(jī)關(guān)不作為,，桂林市中級(jí)人民法院作出（2018）桂03行終172號(hào)判決,，認(rèn)為”陸光亮于2016年4月知道該強(qiáng)拆行為的主體系恭城縣人民政府”，該強(qiáng)拆行為并非公安機(jī)關(guān)對(duì)治安案件的法定管轄范圍,，駁回了陸光亮的起訴,，該生效判決實(shí)際上認(rèn)可了強(qiáng)制拆除行為的主體為恭城縣政府。
本院認(rèn)為,，本案爭(zhēng)議的主要問題是陸光亮提起本案訴訟是否符合起訴條件,，即原、被告主體資格是否適格,。
關(guān)于原告主體資格問題,。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條規(guī)定,，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民,、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟,。本案中,，案涉房屋屬于集資住房，陸光亮與恭城縣教育局簽訂《集資房協(xié)議》,，出資建設(shè)并長(zhǎng)期居住于案涉房屋,，具有房屋使用權(quán)和繼承權(quán)，拆除房屋行為直接影響陸光亮的居住生活和財(cái)產(chǎn)利益,，顯然與陸光亮存在利害關(guān)系,。恭城縣教育局主張陸光亮已經(jīng)調(diào)離恭城縣一職中，出現(xiàn)需要退回住房的情形,。經(jīng)查，陸光亮并非主動(dòng)調(diào)離,，而是因恭城縣學(xué)校布局調(diào)整,，陸光亮調(diào)至恭城縣城廂初級(jí)中學(xué)工作，恭城縣教育局不能以此為由收回房屋,。即使符合退回住房的情形,，陸光亮亦有權(quán)對(duì)強(qiáng)制拆除行為造成的房屋裝修、屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)損失主張權(quán)利,。二審裁定認(rèn)為陸光亮與拆除行為不存在利害關(guān)系,，屬于認(rèn)定事實(shí)不清,，適用法律不當(dāng)。
關(guān)于被告主體資格問題,?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）規(guī)定，市,、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作,。征收決定由市、縣級(jí)人民政府作出,；征收補(bǔ)償方案由市,、縣級(jí)人民政府論證、公布并修改,；被征收人由市,、縣級(jí)人民政府補(bǔ)償；被征收人拒不搬遷由市,、縣級(jí)人民政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,。從立法來看，市,、縣級(jí)人民政府被明確規(guī)定為國(guó)有土地上房屋征收的責(zé)任主體,，而房屋征收部門具體實(shí)施征收工作。對(duì)于房屋強(qiáng)制拆除而言,，因?yàn)椤墩餮a(bǔ)條例》已經(jīng)廢除了行政強(qiáng)拆,，只能由市、縣級(jí)人民政府申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除,。故征收強(qiáng)拆行為系市,、縣級(jí)人民政府及其部門的職權(quán)或職能，建設(shè)單位,、施工單位等民事主體并無實(shí)施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力,。民事主體自行違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋，涉嫌構(gòu)成故意毀壞財(cái)物罪的,，權(quán)利人可以依法請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)履行相應(yīng)職責(zé),；人民法院經(jīng)審查認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十六條第一款的規(guī)定,，將有關(guān)材料移送公安,、檢察機(jī)關(guān)。本案中,，恭城縣政府主張其并非拆除主體,，拆除行為由名廈公司具體實(shí)施。經(jīng)查,，案涉房屋在2016年9月12日被強(qiáng)制拆除,，陸光亮就房屋拆除問題向公安機(jī)關(guān)報(bào)案,，恭城縣公安局認(rèn)為沒有犯罪事實(shí)，不予立案,。陸光亮向法院起訴公安機(jī)關(guān)不作為,，法院生效判決認(rèn)為強(qiáng)制拆除行為主體為恭城縣政府。故本案能夠排除名廈公司私自違法拆除涉案房屋的可能?，F(xiàn)有證據(jù)證實(shí),，名廈公司曾多次向恭城縣政府、恭城縣指揮部遞交關(guān)于拆除案涉房屋的申請(qǐng),。案涉房屋位于恭城縣一小內(nèi),，該土地使用權(quán)由恭城縣政府于2014年7月批準(zhǔn)收回并進(jìn)行開發(fā)利用。恭城縣政府設(shè)立恭城縣指揮部及項(xiàng)目辦,，牽頭開展城中西路路口商貿(mào)開發(fā)和茶江劇院改造工作,。綜上，因征收強(qiáng)拆行為系市,、縣級(jí)人民政府及其部門的職權(quán)或職能,，綜合考慮行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之間的舉證能力和舉證責(zé)任分配，本案可以認(rèn)定恭城縣政府作為適格被告,。即使案涉房屋系名廈公司直接拆除,，也應(yīng)將恭城縣政府列為被告，在實(shí)體程序中審理名廈公司拆除房屋的法律責(zé)任是否應(yīng)由恭城縣指揮部承擔(dān),。因恭城縣指揮部系由恭城縣政府組建并賦予行政管理職能,、但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其法律責(zé)任最終由恭城縣政府承擔(dān),。故本案應(yīng)認(rèn)定恭城縣政府為適格被告,，一、二審裁定適用法律錯(cuò)誤,，應(yīng)予糾正,。
綜上，一,、二審裁定駁回陸光亮的起訴認(rèn)定事實(shí)不清,、適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予改判,。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條,、第一百二十條、第一百二十三條第三項(xiàng)之規(guī)定,，裁定如下：
一、撤銷廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2017）桂行賠終22號(hào)行政裁定,；
二,、撤銷廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院（2016）桂03行初279號(hào)行政裁定,；
三、指令廣西壯族自治區(qū)桂林市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理,。

審判長(zhǎng)楊志華

審判員田心則

審判員劉艾濤

二〇一九年十二月三十一日

法官助理梁濱

書記員陳鈿
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