• 【發(fā)布單位】作者：喬曉陽
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2007-02-05 11:53:55
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-完善人民代表大會(huì)制度的重要法律-——《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》主要內(nèi)容簡介

監(jiān)督法是一部重要法律
 監(jiān)督法是一部重要法律,，是對我國人民代表大會(huì)制度的重要完善。為什么這么講,？因?yàn)閼椃ㄙx予人大兩項(xiàng)職權(quán),，一是立法，一是監(jiān)督,。這兩項(xiàng)職權(quán)的行使都需要有相應(yīng)的法律使之制度化,、規(guī)范化、程序化,。在立法權(quán)的行使方面,，2000年我國出臺(tái)了一部立法法，全面規(guī)范了各個(gè)立法主體的立法行為,，從立法權(quán)限的劃分,，到立法程序、立法監(jiān)督都作出了規(guī)范,。立法法對廣東,，特別是對深圳具有獨(dú)特的意義，在全國人大已經(jīng)賦予深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的前提下,，立法法又賦予了深圳和廣州一樣的較大市的立法權(quán),。立法法的出臺(tái)規(guī)范了立法權(quán)的行使。在監(jiān)督權(quán)的行使方面,，盡管這20多年各級人大都在積極地進(jìn)行探索,，并積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是始終沒有一部國家的法律作出統(tǒng)一的規(guī)范,。從這個(gè)意義上講,，這次監(jiān)督法的出臺(tái),，是對我們國家的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的重要完善。
 監(jiān)督法的制定工作歷時(shí)20年,，經(jīng)歷了實(shí)踐——認(rèn)識——再實(shí)踐——再認(rèn)識的過程,。人民群眾和社會(huì)各界對監(jiān)督法的期望值很高，希望監(jiān)督法把什么問題都能管起來,。實(shí)際上,，人大的監(jiān)督工作只是黨和國家監(jiān)督體系中的一個(gè)組成部分。人大監(jiān)督盡管是國家最高層次的監(jiān)督,，但并不意味著人大監(jiān)督可以涵蓋和吸收其他所有監(jiān)督形式,，人大監(jiān)督與其他監(jiān)督形式也不是主從關(guān)系。經(jīng)過多年努力,，我們已經(jīng)建立了黨內(nèi)監(jiān)督制度,，以解決違犯黨紀(jì)的問題；已經(jīng)建立了行政監(jiān)督制度,，以解決違犯政紀(jì)的問題,；已經(jīng)建立了司法監(jiān)督制度，以解決違犯法紀(jì)的問題,；在司法訴訟中,，有司法機(jī)關(guān)相互間的監(jiān)督，有上下級法院的審級監(jiān)督,，有檢察院的法律監(jiān)督,。此外，還有政協(xié)民主監(jiān)督,、民主黨派監(jiān)督,、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督,，等等,。這些監(jiān)督制度，同人大監(jiān)督制度一起,，共同構(gòu)成了黨和國家監(jiān)督體系。這個(gè)監(jiān)督體系是全方位,、多層次的,，實(shí)踐證明是符合我國的國情和實(shí)際、行之有效的,。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,，把各方面的監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力,，充分發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的整體功能,，才能提高監(jiān)督實(shí)效,，切實(shí)解決問題。
 作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分,，人大監(jiān)督什么,？這是制定監(jiān)督法必須研究清楚的問題。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定,，各級人大常委會(huì)所進(jìn)行的監(jiān)督總的來說是兩種,，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督,。所謂工作監(jiān)督,，是指通過聽取和審議政府和法院、檢察院的工作報(bào)告和執(zhí)法檢查,，對“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督,。所謂法律監(jiān)督，是指通過對規(guī)范性文件的備案審查,，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一,。這是人大常委會(huì)監(jiān)督工作的主要內(nèi)容,。人大及其常委會(huì)行使國家權(quán)力的特點(diǎn)是只作決定，而自身并不具體執(zhí)行,。政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，要依法行政,。法院,、檢察院是司法機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),、檢察權(quán)，要公正司法,。人大常委會(huì)對政府和法院、檢察院進(jìn)行監(jiān)督,，目的在于確保憲法和法律得到正確實(shí)施,，確保行政權(quán)、審判權(quán),、檢察權(quán)得到正確行使,，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù),。人大常委會(huì)如果不把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督搞好，就會(huì)失職,；如果具體辦理依法應(yīng)由政府和法院,、檢察院辦理的事情,，就會(huì)越權(quán),。人大常委會(huì)對政府和法院,、檢察院進(jìn)行監(jiān)督,，既不能失職,，又不能越權(quán),。這是人大監(jiān)督在黨和國家整個(gè)監(jiān)督體系中的準(zhǔn)確定位。認(rèn)識統(tǒng)一了,，監(jiān)督法的制定工作在本屆全國人大常委會(huì)進(jìn)入了較快的軌道,，于2006年8月27日通過。
監(jiān)督法的調(diào)整范圍是規(guī)范人大常委會(huì)的監(jiān)督工作
 由于各方面對人大監(jiān)督在黨和國家整個(gè)監(jiān)督體系中的位置研究清楚了,，對人大監(jiān)督的地位和作用、人大監(jiān)督的內(nèi)容認(rèn)識統(tǒng)一了,，這次通過的監(jiān)督法簡潔明了,，只有9章48條,，為了便于記憶,，可以把它概括為三個(gè)部分,。第一部分是總則,，第二部分是人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作,，第三部分是人大常委會(huì)的非經(jīng)常性監(jiān)督工作,。
 第一部分,，總則。主要規(guī)范兩個(gè)內(nèi)容,，一是監(jiān)督法的調(diào)整范圍，二是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的基本原則,。
 關(guān)于監(jiān)督法的調(diào)整范圍,，明確為規(guī)范常委會(huì)的監(jiān)督工作,，而不是代表大會(huì)的監(jiān)督工作。在起草監(jiān)督法的過程中,，曾經(jīng)確定本法既規(guī)范各級人大的監(jiān)督工作,，也規(guī)范各級人大常委會(huì)的監(jiān)督工作,。最后確定本法只規(guī)范各級人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。作出這樣的改動(dòng),，主要考慮是,，人民代表大會(huì)每年通常只開一次會(huì)，不可能對政府和法院,、檢察院的工作實(shí)施經(jīng)常性的監(jiān)督,。依據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定，對政府和法院,、檢察院工作實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督的職權(quán)是由人大常委會(huì)行使的,。同時(shí)，這些年各地方為加強(qiáng)人大監(jiān)督工作所進(jìn)行的探索和迫切需要加以規(guī)范的,，也集中在如何加強(qiáng)和完善人大常委會(huì)對政府和法院,、檢察院工作的監(jiān)督問題上。因此,，制定各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法,，對人大常委會(huì)的監(jiān)督工作加以規(guī)范，更為切合實(shí)際,。
 關(guān)于人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的基本原則,，歸納起來有5條:堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、集體行使職權(quán),、依法行使職權(quán),、接受人民代表大會(huì)監(jiān)督以及公開原則。
 第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),。這是人大常委會(huì)工作包括監(jiān)督工作中必須始終不渝遵循的政治原則,，是必須遵循的基本原則的核心。第二,，堅(jiān)持依法行使職權(quán),。按照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使監(jiān)督職權(quán),，是人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中必須遵循的法制原則。第三,，堅(jiān)持集體行使權(quán)力,。各級人大常委會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督職權(quán),，是人大常委會(huì)在監(jiān)督工作中必須遵循的組織原則,。政治原則、法制原則,、組織原則是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)必須遵循的最重要,、最基本的原則。第四,，堅(jiān)持人民代表大會(huì)對人大常委會(huì)的監(jiān)督,。各級人大常委會(huì)是本級人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，由本級人民代表大會(huì)產(chǎn)生,，對它負(fù)責(zé),，受它監(jiān)督。因此,，各級人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況,，應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會(huì)報(bào)告，接受監(jiān)督,。人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的情況,，都要向本級人大代表通報(bào)。第五,，公開原則,。對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督,，是一切國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)準(zhǔn)則,。公開原則是把人大常委會(huì)的監(jiān)督工作置于人民群眾監(jiān)督之下的重要保證。因此，各級人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況,，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開,。
人大常委會(huì)的工作監(jiān)督必須“抓大放小”
 第二部分，人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作,。主要規(guī)范兩個(gè)內(nèi)容,，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督,。
 關(guān)于工作監(jiān)督,。第一，對“一府兩院”專項(xiàng)工作的監(jiān)督,?！耙桓畠稍骸钡墓ぷ骱芊敝兀婕懊婧軓V,，人大常委會(huì)的監(jiān)督不可能事無巨細(xì),，什么都管。什么都管,，勢必什么也管不好,，也管不了，也不利于充分發(fā)揮“一府兩院”的積極性,、主動(dòng)性,、創(chuàng)造性。甚至可能對“一府兩院”的工作造成不必要的干擾,，影響工作效率,。所以人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，必須學(xué)會(huì)“抓大放小”,。錦濤同志指出,，人大應(yīng)該把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的問題作為監(jiān)督重點(diǎn)(這就是“抓大”),，綜合運(yùn)用聽取和審議工作報(bào)告,、執(zhí)法檢查等形式，切實(shí)加強(qiáng)對帶有普遍性,、傾向性問題的監(jiān)督,，進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對性和實(shí)效性。監(jiān)督法規(guī)定,，人大常委會(huì)每年要從六個(gè)渠道來選擇關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益,、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項(xiàng)工作報(bào)告,，也就是通常說的“工作評議”,。這六個(gè)渠道是:第一,，在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；第二,，本級人大代表反映的比較集中的問題,；第三，本級常委會(huì)組成人員提出的比較集中的問題,；第四,，專門委員會(huì)、工作委員會(huì)調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題,；第五是人民來信來訪中集中反映的問題,；第六，社會(huì)普遍關(guān)注的問題,。從這六個(gè)渠道反映出來的問題，一定是黨的六中全會(huì)決定中提出的“人民群眾最關(guān)心,、最直接,、最現(xiàn)實(shí)的利益問題”，針對這些問題實(shí)施經(jīng)常性監(jiān)督,，一定會(huì)受到社會(huì)廣泛關(guān)注和人民群眾的歡迎,；同時(shí)，把對有關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)干部的工作業(yè)績和存在問題寓于工作評議中,，實(shí)際上也體現(xiàn)了對人大及其常委會(huì)選舉或任命的“一府兩院”的干部履行職責(zé)的監(jiān)督,，這樣就把對工作的監(jiān)督和對人的監(jiān)督很好地結(jié)合了起來。
 第二,，對計(jì)劃和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督,。這次監(jiān)督法比較有新意的是明確了常委會(huì)對決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告審查的重點(diǎn)，這在過去法律都沒有規(guī)定,。重點(diǎn):一是預(yù)算收支平衡情況,，二是重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況，三是預(yù)算超收收入的安排和使用情況,，四是部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況,，五是向下級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付情況，六是本級人民代表大會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況,。除了明確這六個(gè)方面的審查重點(diǎn)以外,，還做了兩個(gè)特別規(guī)定，一是對中央的,，一是對地方的,。對全國人大常委會(huì)，要求還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查國債余額的情況,；對縣級以上地方各級人大常委會(huì),，要求還應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查上級財(cái)政補(bǔ)助資金的安排和使用情況,。監(jiān)督法明確了上述重點(diǎn)，使我們在審查決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)更有操作性,。
“跟蹤檢查”第一次寫入國家法律
 第三,，對法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，即執(zhí)法檢查,。關(guān)于執(zhí)法檢查各級人大都積累了很豐富的經(jīng)驗(yàn),，有了一套比較規(guī)范的做法。常委會(huì)每年抓住幾部實(shí)施當(dāng)中問題比較多,，人民群眾比較關(guān)心的法律法規(guī),，集中力量深入檢查，針對法律法規(guī)實(shí)施中的主要問題,，一查到底,，檢查一次不夠還可以檢查第二次，所以這次監(jiān)督法里明確規(guī)定了“跟蹤檢查”,，這也是第一次寫入國家的法律,。監(jiān)督法還規(guī)定常委會(huì)通過執(zhí)法檢查和聽取執(zhí)法檢查報(bào)告，對法律法規(guī)實(shí)施中普遍存在的問題形成有法律約束力的審議意見,，要求有關(guān)執(zhí)法部門提出整改措施,，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向常委會(huì)做出整改的報(bào)告。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法的典型案例要交由有關(guān)方面調(diào)查,，并將調(diào)查處理結(jié)果報(bào)告常委會(huì),。同時(shí)，常委會(huì)通過對法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督,，還可以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)本身存在的不足,，及時(shí)修改。
 監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)的工作監(jiān)督,，從內(nèi)容上講,，主要是以上三個(gè)方面。
 法律監(jiān)督的目的是保證和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán),，保證憲法和法律的正確實(shí)施
 關(guān)于法律監(jiān)督,。法律監(jiān)督，是指對規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定進(jìn)行的監(jiān)督,。規(guī)范性文件除憲法和法律外,，還包括兩類:一是國務(wù)院的行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī),、民族自治地方的自治條例和單性條例,，還有國務(wù)院各部委的部門規(guī)章，以及省級政府,、較大市政府的政府規(guī)章,。這些規(guī)范性文件都是我國法的淵源,，是社會(huì)主義法律體系的組成部分。因?yàn)槭欠ǖ臏Y源,，是我們法律體系的組成部分,，立法法對這一類規(guī)范性文件的備案、審查和撤銷作了詳細(xì)規(guī)定,，監(jiān)督法對此只作了一銜接的規(guī)定,。二是上述規(guī)范性文件之外的其他由國家機(jī)關(guān)制定的決議、決定,、命令等,。這些規(guī)范性文件不是我國法的淵源，但也是普遍適用的,。對這一類規(guī)范性文件,，監(jiān)督法重點(diǎn)規(guī)范了兩個(gè)新的內(nèi)容，一是地方層面的,，一是中央層面的:
 從地方層面講,，在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方作出的決議,、決定或者發(fā)布的命令，有些是超越職權(quán),、明顯違法的,，如擅自設(shè)立審批、收費(fèi),、罰款,、強(qiáng)制措施等，限制或者剝奪公民,、法人和其他組織的合法權(quán)利,，或者增加公民、法人和其他組織的強(qiáng)制性義務(wù),。為了解決這類問題,，監(jiān)督法規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查,、撤銷下一級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議,、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序,，由省,、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定,，作出具體規(guī)定,。
 從中央層面講,，規(guī)定最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋(即司法解釋),，應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會(huì)備案審查,。在司法實(shí)踐中，兩高的司法解釋對審判,、檢察工作具體應(yīng)用法律發(fā)揮了重要作用,，但是卻也存在有些司法解釋與法律相抵觸的情況，人民群眾對此有較強(qiáng)烈的反映,。監(jiān)督法參照立法法有關(guān)規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定,，對“兩高”司法解釋的備案審查程序作了具體規(guī)定。
 法律監(jiān)督的目的是保證和維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán),，保證憲法和法律的正確實(shí)施,。法律監(jiān)督包含了立法、執(zhí)法,、守法的全過程,，是人大常委會(huì)監(jiān)督工作中最重要的內(nèi)容之一，在人大常委會(huì)的全部工作中居于重要地位,。認(rèn)真開展法律監(jiān)督工作,，對發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，推進(jìn)依法治國,，建設(shè)社會(huì)主義法治國家,，具有重要意義。
 以上所講的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督是人大常委會(huì)的經(jīng)常性監(jiān)督工作,。
 第三部分,，人大常委會(huì)的非經(jīng)常性監(jiān)督工作。這里面包括詢問和質(zhì)詢,、特定問題調(diào)查和撤職案的審議和決定,。這三項(xiàng)內(nèi)容都不是新概念，憲法和有關(guān)法律里都有這方面的規(guī)定,，但不經(jīng)常運(yùn)用,，所以稱之為非經(jīng)常性監(jiān)督工作。詢問和質(zhì)詢,、撤職案的審議和決定,，有關(guān)法律規(guī)定得比較明確，大家也比較熟悉,。關(guān)于特定問題調(diào)查,，由于過去對什么情況下可以啟動(dòng)特定問題調(diào)查法律沒有明確過，所以運(yùn)用很少,，或者有的地方運(yùn)用并不恰當(dāng),。這次監(jiān)督法的新意就是把什么情況下啟動(dòng)規(guī)定清楚:各級人大常委會(huì)對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),，需要作出決議、決定,，但有關(guān)重大事實(shí)不清的,，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。這樣規(guī)定,，至少明確了要組織特定問題調(diào)查委員會(huì),，必須是這件事最后要由人大常委會(huì)作決議、決定的事,，那一定是很重大的事情,，而這個(gè)重大事情的事實(shí)又不太清楚，只有符合這個(gè)條件才可以啟動(dòng)特定問題調(diào)查,。這比過去是一個(gè)進(jìn)步,。
 以上三個(gè)部分，即總則,、經(jīng)常性監(jiān)督工作和非經(jīng)常性監(jiān)督工作,，構(gòu)成了監(jiān)督法的全部內(nèi)容。
 一府兩院應(yīng)履行被監(jiān)督的義務(wù)
 法律的生命力在于實(shí)施,。監(jiān)督法規(guī)范的,，不僅包括各級人大常委會(huì)如何行使監(jiān)督職權(quán)，也還包括“一府兩院”如何履行接受同級人大常委會(huì)監(jiān)督的義務(wù),，涉及監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系,。因此，監(jiān)督法實(shí)施后,，各級人大常委會(huì)都要自覺地在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)對同級政府和法院,、檢察院的監(jiān)督,；“一府兩院”要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)，自覺接受同級人大常委會(huì)的監(jiān)督,，依法行政,、公正司法。把監(jiān)督法貫徹好,、實(shí)施好,，對于各級人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督職權(quán)、健全監(jiān)督機(jī)制,、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作,、更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢、推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè),、促進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大好局面,、維護(hù)最廣大人民的根本利益,，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。(作者系全國人大常委會(huì)副秘書長,、全國人大法律委員會(huì)副主任委員,，本文系根據(jù)記錄整理，小標(biāo)題為人民網(wǎng)編者所加)