• 【發(fā)布單位】作者：喬曉陽
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• 【發(fā)布日期】2007-02-05 11:53:55
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• 【所屬類別】立法追蹤

-完善人民代表大會制度的重要法律-——《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》主要內(nèi)容簡介

監(jiān)督法是一部重要法律
 監(jiān)督法是一部重要法律,，是對我國人民代表大會制度的重要完善。為什么這么講,？因為憲法賦予人大兩項職權,，一是立法，一是監(jiān)督,。這兩項職權的行使都需要有相應的法律使之制度化,、規(guī)范化、程序化,。在立法權的行使方面,，2000年我國出臺了一部立法法，全面規(guī)范了各個立法主體的立法行為,，從立法權限的劃分,，到立法程序、立法監(jiān)督都作出了規(guī)范,。立法法對廣東,，特別是對深圳具有獨特的意義，在全國人大已經(jīng)賦予深圳經(jīng)濟特區(qū)立法權的前提下,，立法法又賦予了深圳和廣州一樣的較大市的立法權,。立法法的出臺規(guī)范了立法權的行使。在監(jiān)督權的行使方面,，盡管這20多年各級人大都在積極地進行探索,，并積累了比較豐富的經(jīng)驗，但是始終沒有一部國家的法律作出統(tǒng)一的規(guī)范,。從這個意義上講,，這次監(jiān)督法的出臺，是對我們國家的根本政治制度——人民代表大會制度的重要完善,。
 監(jiān)督法的制定工作歷時20年,，經(jīng)歷了實踐——認識——再實踐——再認識的過程。人民群眾和社會各界對監(jiān)督法的期望值很高,，希望監(jiān)督法把什么問題都能管起來,。實際上，人大的監(jiān)督工作只是黨和國家監(jiān)督體系中的一個組成部分,。人大監(jiān)督盡管是國家最高層次的監(jiān)督,，但并不意味著人大監(jiān)督可以涵蓋和吸收其他所有監(jiān)督形式，人大監(jiān)督與其他監(jiān)督形式也不是主從關系,。經(jīng)過多年努力,，我們已經(jīng)建立了黨內(nèi)監(jiān)督制度，以解決違犯黨紀的問題,；已經(jīng)建立了行政監(jiān)督制度,，以解決違犯政紀的問題；已經(jīng)建立了司法監(jiān)督制度,，以解決違犯法紀的問題,；在司法訴訟中，有司法機關相互間的監(jiān)督,，有上下級法院的審級監(jiān)督,，有檢察院的法律監(jiān)督。此外,，還有政協(xié)民主監(jiān)督,、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督,、輿論監(jiān)督,，等等。這些監(jiān)督制度,，同人大監(jiān)督制度一起,，共同構成了黨和國家監(jiān)督體系。這個監(jiān)督體系是全方位,、多層次的,，實踐證明是符合我國的國情和實際、行之有效的,。在黨的統(tǒng)一領導下,，把各方面的監(jiān)督結合起來，形成監(jiān)督合力,，充分發(fā)揮黨和國家監(jiān)督體系的整體功能,，才能提高監(jiān)督實效，切實解決問題,。
 作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分,，人大監(jiān)督什么？這是制定監(jiān)督法必須研究清楚的問題,。依據(jù)憲法有關規(guī)定,，各級人大常委會所進行的監(jiān)督總的來說是兩種,，一是工作監(jiān)督，一是法律監(jiān)督,。所謂工作監(jiān)督,，是指通過聽取和審議政府和法院、檢察院的工作報告和執(zhí)法檢查,，對“一府兩院”的工作進行監(jiān)督,。所謂法律監(jiān)督，是指通過對規(guī)范性文件的備案審查,，維護社會主義法制的統(tǒng)一,。這是人大常委會監(jiān)督工作的主要內(nèi)容。人大及其常委會行使國家權力的特點是只作決定,，而自身并不具體執(zhí)行,。政府是國家權力機關的執(zhí)行機關，要依法行政,。法院,、檢察院是司法機關，依照法律規(guī)定獨立行使審判權,、檢察權,，要公正司法。人大常委會對政府和法院,、檢察院進行監(jiān)督,，目的在于確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權,、審判權,、檢察權得到正確行使，確保公民,、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護,。人大常委會如果不把工作監(jiān)督和法律監(jiān)督搞好，就會失職,；如果具體辦理依法應由政府和法院,、檢察院辦理的事情，就會越權,。人大常委會對政府和法院,、檢察院進行監(jiān)督，既不能失職,，又不能越權,。這是人大監(jiān)督在黨和國家整個監(jiān)督體系中的準確定位。認識統(tǒng)一了,，監(jiān)督法的制定工作在本屆全國人大常委會進入了較快的軌道,，于2006年8月27日通過,。
監(jiān)督法的調(diào)整范圍是規(guī)范人大常委會的監(jiān)督工作
 由于各方面對人大監(jiān)督在黨和國家整個監(jiān)督體系中的位置研究清楚了，對人大監(jiān)督的地位和作用,、人大監(jiān)督的內(nèi)容認識統(tǒng)一了,，這次通過的監(jiān)督法簡潔明了，只有9章48條,，為了便于記憶,，可以把它概括為三個部分,。第一部分是總則,，第二部分是人大常委會的經(jīng)常性監(jiān)督工作，第三部分是人大常委會的非經(jīng)常性監(jiān)督工作,。
 第一部分,，總則。主要規(guī)范兩個內(nèi)容,，一是監(jiān)督法的調(diào)整范圍,，二是人大常委會行使監(jiān)督權必須遵循的基本原則。
 關于監(jiān)督法的調(diào)整范圍,，明確為規(guī)范常委會的監(jiān)督工作,，而不是代表大會的監(jiān)督工作。在起草監(jiān)督法的過程中,，曾經(jīng)確定本法既規(guī)范各級人大的監(jiān)督工作,，也規(guī)范各級人大常委會的監(jiān)督工作。最后確定本法只規(guī)范各級人大常委會的監(jiān)督工作,。作出這樣的改動,，主要考慮是，人民代表大會每年通常只開一次會,，不可能對政府和法院,、檢察院的工作實施經(jīng)常性的監(jiān)督。依據(jù)憲法有關規(guī)定,，對政府和法院,、檢察院工作實施經(jīng)常性監(jiān)督的職權是由人大常委會行使的。同時,，這些年各地方為加強人大監(jiān)督工作所進行的探索和迫切需要加以規(guī)范的,，也集中在如何加強和完善人大常委會對政府和法院、檢察院工作的監(jiān)督問題上,。因此,，制定各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法，對人大常委會的監(jiān)督工作加以規(guī)范,，更為切合實際,。
 關于人大常委會行使監(jiān)督權必須遵循的基本原則,，歸納起來有5條:堅持黨的領導、集體行使職權,、依法行使職權,、接受人民代表大會監(jiān)督以及公開原則。
 第一,，堅持黨的領導,。這是人大常委會工作包括監(jiān)督工作中必須始終不渝遵循的政治原則，是必須遵循的基本原則的核心,。第二,，堅持依法行使職權。按照憲法和法律規(guī)定的權限和程序行使監(jiān)督職權,，是人大常委會在監(jiān)督工作中必須遵循的法制原則,。第三，堅持集體行使權力,。各級人大常委會按照民主集中制的原則,，集體行使監(jiān)督職權，是人大常委會在監(jiān)督工作中必須遵循的組織原則,。政治原則,、法制原則、組織原則是人大常委會行使監(jiān)督權必須遵循的最重要,、最基本的原則,。第四，堅持人民代表大會對人大常委會的監(jiān)督,。各級人大常委會是本級人民代表大會的常設機關,，由本級人民代表大會產(chǎn)生，對它負責,，受它監(jiān)督,。因此，各級人大常委會行使監(jiān)督職權的情況,，應當向本級人民代表大會報告,，接受監(jiān)督。人大常委會行使監(jiān)督權的情況,，都要向本級人大代表通報,。第五，公開原則,。對人民負責,，受人民監(jiān)督，是一切國家機關的活動準則。公開原則是把人大常委會的監(jiān)督工作置于人民群眾監(jiān)督之下的重要保證,。因此,，各級人大常委會行使監(jiān)督職權的情況，應當向社會公開,。
人大常委會的工作監(jiān)督必須“抓大放小”
 第二部分,，人大常委會的經(jīng)常性監(jiān)督工作。主要規(guī)范兩個內(nèi)容,，一是工作監(jiān)督,，一是法律監(jiān)督。
 關于工作監(jiān)督,。第一,，對“一府兩院”專項工作的監(jiān)督?！耙桓畠稍骸钡墓ぷ骱芊敝?，涉及面很廣,，人大常委會的監(jiān)督不可能事無巨細,，什么都管。什么都管,，勢必什么也管不好,，也管不了，也不利于充分發(fā)揮“一府兩院”的積極性,、主動性,、創(chuàng)造性。甚至可能對“一府兩院”的工作造成不必要的干擾,，影響工作效率,。所以人大常委會行使監(jiān)督權，必須學會“抓大放小”,。錦濤同志指出,，人大應該把關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監(jiān)督重點(這就是“抓大”),，綜合運用聽取和審議工作報告,、執(zhí)法檢查等形式，切實加強對帶有普遍性,、傾向性問題的監(jiān)督,，進一步增強監(jiān)督工作的針對性和實效性。監(jiān)督法規(guī)定,，人大常委會每年要從六個渠道來選擇關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益,、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告,，也就是通常說的“工作評議”,。這六個渠道是:第一,，在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題；第二,，本級人大代表反映的比較集中的問題,；第三，本級常委會組成人員提出的比較集中的問題,；第四,，專門委員會、工作委員會調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題,；第五是人民來信來訪中集中反映的問題,；第六，社會普遍關注的問題,。從這六個渠道反映出來的問題,，一定是黨的六中全會決定中提出的“人民群眾最關心、最直接,、最現(xiàn)實的利益問題”,，針對這些問題實施經(jīng)常性監(jiān)督，一定會受到社會廣泛關注和人民群眾的歡迎,；同時,，把對有關部門主管領導干部的工作業(yè)績和存在問題寓于工作評議中，實際上也體現(xiàn)了對人大及其常委會選舉或任命的“一府兩院”的干部履行職責的監(jiān)督,，這樣就把對工作的監(jiān)督和對人的監(jiān)督很好地結合了起來,。
 第二，對計劃和預算執(zhí)行情況的監(jiān)督,。這次監(jiān)督法比較有新意的是明確了常委會對決算草案和預算執(zhí)行情況報告審查的重點,，這在過去法律都沒有規(guī)定。重點:一是預算收支平衡情況,，二是重點支出的安排和資金到位情況,，三是預算超收收入的安排和使用情況，四是部門預算制度建立和執(zhí)行情況,，五是向下級財政的轉(zhuǎn)移支付情況,，六是本級人民代表大會關于批準預算的決議的執(zhí)行情況。除了明確這六個方面的審查重點以外,，還做了兩個特別規(guī)定,，一是對中央的，一是對地方的,。對全國人大常委會,，要求還應當重點審查國債余額的情況；對縣級以上地方各級人大常委會，要求還應當重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況,。監(jiān)督法明確了上述重點,，使我們在審查決算草案和預算執(zhí)行情況時更有操作性。
“跟蹤檢查”第一次寫入國家法律
 第三,，對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督,，即執(zhí)法檢查。關于執(zhí)法檢查各級人大都積累了很豐富的經(jīng)驗,，有了一套比較規(guī)范的做法,。常委會每年抓住幾部實施當中問題比較多，人民群眾比較關心的法律法規(guī),，集中力量深入檢查,，針對法律法規(guī)實施中的主要問題，一查到底,，檢查一次不夠還可以檢查第二次,，所以這次監(jiān)督法里明確規(guī)定了“跟蹤檢查”，這也是第一次寫入國家的法律,。監(jiān)督法還規(guī)定常委會通過執(zhí)法檢查和聽取執(zhí)法檢查報告,，對法律法規(guī)實施中普遍存在的問題形成有法律約束力的審議意見，要求有關執(zhí)法部門提出整改措施,，在規(guī)定時間內(nèi)向常委會做出整改的報告,。對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的嚴重違法的典型案例要交由有關方面調(diào)查,，并將調(diào)查處理結果報告常委會,。同時，常委會通過對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督,，還可以發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)本身存在的不足,，及時修改。
 監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會的工作監(jiān)督,，從內(nèi)容上講,，主要是以上三個方面。
 法律監(jiān)督的目的是保證和維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴,，保證憲法和法律的正確實施
 關于法律監(jiān)督,。法律監(jiān)督，是指對規(guī)范性文件是否符合憲法和法律規(guī)定進行的監(jiān)督,。規(guī)范性文件除憲法和法律外,，還包括兩類:一是國務院的行政法規(guī)、地方人大的地方性法規(guī),、民族自治地方的自治條例和單性條例,，還有國務院各部委的部門規(guī)章，以及省級政府、較大市政府的政府規(guī)章,。這些規(guī)范性文件都是我國法的淵源,，是社會主義法律體系的組成部分。因為是法的淵源,，是我們法律體系的組成部分,，立法法對這一類規(guī)范性文件的備案、審查和撤銷作了詳細規(guī)定,，監(jiān)督法對此只作了一銜接的規(guī)定,。二是上述規(guī)范性文件之外的其他由國家機關制定的決議、決定,、命令等,。這些規(guī)范性文件不是我國法的淵源，但也是普遍適用的,。對這一類規(guī)范性文件,，監(jiān)督法重點規(guī)范了兩個新的內(nèi)容，一是地方層面的,，一是中央層面的:
 從地方層面講,，在現(xiàn)實生活中，一些地方作出的決議,、決定或者發(fā)布的命令,，有些是超越職權、明顯違法的,，如擅自設立審批,、收費、罰款,、強制措施等,，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利,，或者增加公民,、法人和其他組織的強制性義務。為了解決這類問題,，監(jiān)督法規(guī)定,，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當?shù)臎Q議,、決定和本級人民政府發(fā)布的不適當?shù)臎Q定,、命令的程序，由省,、自治區(qū),、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規(guī)定,，作出具體規(guī)定。
 從中央層面講,，規(guī)定最高人民法院,、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋(即司法解釋)，應當報全國人大常委會備案審查,。在司法實踐中,，兩高的司法解釋對審判、檢察工作具體應用法律發(fā)揮了重要作用,，但是卻也存在有些司法解釋與法律相抵觸的情況,，人民群眾對此有較強烈的反映。監(jiān)督法參照立法法有關規(guī)范性文件備案審查程序的規(guī)定,，對“兩高”司法解釋的備案審查程序作了具體規(guī)定,。
 法律監(jiān)督的目的是保證和維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，保證憲法和法律的正確實施,。法律監(jiān)督包含了立法,、執(zhí)法、守法的全過程,，是人大常委會監(jiān)督工作中最重要的內(nèi)容之一,，在人大常委會的全部工作中居于重要地位。認真開展法律監(jiān)督工作,，對發(fā)揮權力機關的作用,，推進依法治國，建設社會主義法治國家,，具有重要意義,。
 以上所講的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督是人大常委會的經(jīng)常性監(jiān)督工作。
 第三部分,，人大常委會的非經(jīng)常性監(jiān)督工作,。這里面包括詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查和撤職案的審議和決定,。這三項內(nèi)容都不是新概念，憲法和有關法律里都有這方面的規(guī)定,，但不經(jīng)常運用,，所以稱之為非經(jīng)常性監(jiān)督工作。詢問和質(zhì)詢,、撤職案的審議和決定,，有關法律規(guī)定得比較明確，大家也比較熟悉,。關于特定問題調(diào)查,，由于過去對什么情況下可以啟動特定問題調(diào)查法律沒有明確過,，所以運用很少，或者有的地方運用并不恰當,。這次監(jiān)督法的新意就是把什么情況下啟動規(guī)定清楚:各級人大常委會對屬于其職權范圍內(nèi)的事項,，需要作出決議、決定,，但有關重大事實不清的,，可以組織關于特定問題的調(diào)查委員會。這樣規(guī)定,，至少明確了要組織特定問題調(diào)查委員會,，必須是這件事最后要由人大常委會作決議、決定的事,，那一定是很重大的事情,，而這個重大事情的事實又不太清楚，只有符合這個條件才可以啟動特定問題調(diào)查,。這比過去是一個進步,。
 以上三個部分，即總則,、經(jīng)常性監(jiān)督工作和非經(jīng)常性監(jiān)督工作,，構成了監(jiān)督法的全部內(nèi)容。
 一府兩院應履行被監(jiān)督的義務
 法律的生命力在于實施,。監(jiān)督法規(guī)范的,，不僅包括各級人大常委會如何行使監(jiān)督職權，也還包括“一府兩院”如何履行接受同級人大常委會監(jiān)督的義務,，涉及監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關系,。因此，監(jiān)督法實施后,，各級人大常委會都要自覺地在黨的領導下依法履行監(jiān)督職責,，加強對同級政府和法院、檢察院的監(jiān)督,；“一府兩院”要忠實履行憲法和法律賦予的職責,，自覺接受同級人大常委會的監(jiān)督，依法行政,、公正司法,。把監(jiān)督法貫徹好、實施好,，對于各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權,、健全監(jiān)督機制、加強和改進監(jiān)督工作,、更好地發(fā)揮人民代表大會制度的特點和優(yōu)勢,、推進社會主義民主法制建設,、促進改革發(fā)展穩(wěn)定的大好局面、維護最廣大人民的根本利益,，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義,。(作者系全國人大常委會副秘書長、全國人大法律委員會副主任委員,，本文系根據(jù)記錄整理,，小標題為人民網(wǎng)編者所加)