• 【發(fā)布單位】作者：陳磊 劉紫薇
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2020-10-22 08:37:24
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• 【文件來源】來源：法治日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-疫情防控北京經(jīng)驗(yàn)升級(jí)為法規(guī)-

 ●《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺(tái)實(shí)施,，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)固化在立法之中,，也為今后北京的疫情防控提供法治保障
 ●《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度，明確了12345熱線等無障礙報(bào)告通道,，明確對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任,，消除了報(bào)告人員的諸多顧慮,，有助于鼓勵(lì)報(bào)告，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警
 ●回頭看北京今年的疫情防控措施,，四方責(zé)任是一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn),，屬地責(zé)任、部門責(zé)任,、單位責(zé)任,、個(gè)人責(zé)任劃分清楚，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任,，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點(diǎn)
 “本市根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,，結(jié)合本市實(shí)際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度,，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告系統(tǒng),，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報(bào)機(jī)制?！薄扒闆r緊急時(shí)可以越級(jí)報(bào)告,。”
 “任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患,?！薄皩?duì)報(bào)告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，經(jīng)調(diào)查核實(shí)的,，市,、區(qū)衛(wèi)生健康部門對(duì)報(bào)告人予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任,?！?/p>
 “黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分級(jí)負(fù)責(zé),、社會(huì)共同參與,，落實(shí)屬地、部門,、單位和個(gè)人四方責(zé)任,，科學(xué)、依法,、精準(zhǔn)應(yīng)對(duì),。”
 《北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》近日正式公布實(shí)施,，今年新冠肺炎疫情發(fā)生以來,，北京諸多防控經(jīng)驗(yàn)被納入條例。
 接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，目前,，我國(guó)取得抗擊新冠肺炎疫情斗爭(zhēng)重大戰(zhàn)略成果,，同時(shí)要毫不放松抓好常態(tài)化疫情防控，在此背景下,，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺(tái)實(shí)施,，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)固化在立法之中，也為今后北京的疫情防控提供法治保障,。
  通過立法固化有效經(jīng)驗(yàn)
 增強(qiáng)精細(xì)化與可操作性
 9月25日,，北京市十五屆人大常委會(huì)表決通過《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），這也是北京首部突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急地方立法,。
 梳理《條例》出臺(tái)過程可以發(fā)現(xiàn),，這是一部“急法”，自提出立法計(jì)劃到出臺(tái)實(shí)施只有幾個(gè)月的時(shí)間,。
 新冠肺炎疫情在我國(guó)發(fā)生以后,，今年1月20日，國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告,，根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定,，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意，國(guó)家衛(wèi)生健康委決定將新型冠狀病毒感染的肺炎納入法定傳染病乙類管理,，采取甲類傳染病的預(yù)防,、控制措施。
 1月24日,，北京宣布啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)機(jī)制,。
 2月7日，《北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決定》公布實(shí)施,，強(qiáng)調(diào)市,、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和本市疫情防控需要，發(fā)布疫情防控的決定,、命令,，依法采取限制或者停止人群聚集活動(dòng)、關(guān)閉或者限制使用場(chǎng)所,、實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫等措施,。
 健全首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例提上日程,。
 按照北京市委決策部署,，北京市人大常委會(huì)將制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例列為2020年緊急立法項(xiàng)目，由北京市人大,、北京市政府成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)立法工作專班，推進(jìn)立法工作,。
 5月29日,，根據(jù)北京市立法工作安排，北京市衛(wèi)生健康委員會(huì)同相關(guān)部門起草了《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案公開征求意見稿）》及說明,，公開征求意見,。
 公開征求意見結(jié)束后，7月28日,，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案）》提請(qǐng)北京市十五屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議,。
 兩個(gè)月后，北京市十五屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議召開,，表決通過《條例》,。
 首都醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)系教授劉蘭秋告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，當(dāng)前,，我國(guó)抗擊新冠肺炎疫情取得了重大戰(zhàn)略性成果,，但疫情防控工作仍未結(jié)束，仍然面臨諸多不確定性和復(fù)雜性,。北京是全國(guó)政治中心,、文化中心、國(guó)際交往中心,、科技創(chuàng)新中心,，防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件任務(wù)非常艱巨。在此背景下,，制定《條例》具有重大意義,。
 北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)教授王岳對(duì)《法治日?qǐng)?bào)》記者說，北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法,，是在全國(guó)疫情防控常態(tài)化背景下快速推進(jìn)的,，也是解決北京市公共衛(wèi)生應(yīng)急工作短板和實(shí)踐問題的一種響應(yīng)，同時(shí)對(duì)今后北京的疫情防控起到法治保障的作用,。
 在王岳看來,，值得注意的是，北京市同時(shí)在推進(jìn)傳染病防治立法,，主要是為了解決社會(huì)常態(tài)下的傳染病防治,，《條例》主要規(guī)范的是突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制和公民配合義務(wù)，“這兩部都出臺(tái)之后,，應(yīng)該說北京市針對(duì)傳染病的立法趨向完善”,。
 劉蘭秋認(rèn)為，《條例》雖是遵循“急用先立”原則新增的緊急立法項(xiàng)目,，但立法質(zhì)量相當(dāng)高,，將“保障人民群眾生命安全和身體健康,，維護(hù)首都安全”明確規(guī)定為立法的目的，彰顯了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人民至上,、生命至上,、健康優(yōu)先等先進(jìn)立法理念，將疫情防控中的強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo),、壓實(shí)四方責(zé)任,、實(shí)行群防群控、聯(lián)防聯(lián)控等行之有效的做法和經(jīng)驗(yàn)固化在立法之中,，從指揮處置,、應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警,、應(yīng)急處置,、應(yīng)急保障、法律責(zé)任等方面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行了全面具體的規(guī)定,，切實(shí)增強(qiáng)了地方實(shí)施性立法所應(yīng)有的精細(xì)化和可操作性,。
 發(fā)現(xiàn)隱患可無障礙報(bào)告
 制度設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)
 疫情防控，首起于疫情的發(fā)現(xiàn)和報(bào)告,。而此次新冠肺炎疫情在我國(guó)的發(fā)現(xiàn)和報(bào)告過程曾掀起軒然大波,。
 2019年12月26日，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先接診了4名不明原因肺炎患者,。第二天,，張繼先向醫(yī)院匯報(bào)，醫(yī)院又向武漢市江漢區(qū)疾控中心報(bào)告,。武漢市組織專家從流行病學(xué)調(diào)查,、實(shí)驗(yàn)室初步檢測(cè)等方面情況分析，認(rèn)為上述病例系病毒性肺炎,。
 2019年12月30日,，武漢市衛(wèi)健委在系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)《關(guān)于報(bào)送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》和《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。兩份通知均被上傳到互聯(lián)網(wǎng)上,。此后,，“吹哨人”李文亮的故事引發(fā)廣泛關(guān)注，讓新冠肺炎疫情進(jìn)入公眾視野,，也暴露了一些地方在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中存在的短板和問題,。
 對(duì)此，《條例》規(guī)定,，本市根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,，結(jié)合本市實(shí)際，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度,，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告系統(tǒng),，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報(bào)機(jī)制,。情況緊急時(shí)可以越級(jí)報(bào)告。
 《條例》還規(guī)定,，任何單位和個(gè)人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報(bào)告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患,。報(bào)告有關(guān)情況可以通過北京12345市民服務(wù)熱線,、部門電話,、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體等途徑,。市,、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保證報(bào)告渠道暢通，建立受理與調(diào)查處理機(jī)制,，依法維護(hù)報(bào)告人的個(gè)人信息,、人身安全等合法權(quán)益；對(duì)報(bào)告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患,，經(jīng)調(diào)查核實(shí)的,，市、區(qū)衛(wèi)生健康部門對(duì)報(bào)告人予以獎(jiǎng)勵(lì),，對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任,。
 在王岳看來，《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報(bào)告制度,，不但明確了12345熱線等無障礙報(bào)告通道,，還明確對(duì)非惡意的不實(shí)報(bào)告不予追究責(zé)任，消除了報(bào)告人員的諸多顧慮,，有助于鼓勵(lì)報(bào)告,，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警。
 中國(guó)人民大學(xué)危機(jī)管理研究中心主任唐鈞在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱,，突發(fā)公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出未知病理特征,、蔓延式傳播、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)疊加,、危機(jī)連鎖反應(yīng),、長(zhǎng)效性影響等多方面危機(jī)特征，面臨著快速治療病患,、阻斷疫情傳播,、全天候作戰(zhàn)、維護(hù)社會(huì)秩序,、盡早有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多層次應(yīng)對(duì)任務(wù),，疫情的發(fā)生雖有征兆警示和共性規(guī)律，但對(duì)于其暴發(fā)的具體時(shí)間,、地點(diǎn),、強(qiáng)度,、影響范圍、持續(xù)時(shí)間等傳染病機(jī)理,，盡管目前的醫(yī)療科技取得巨大進(jìn)步,，仍無法精確預(yù)測(cè)，給預(yù)防和應(yīng)對(duì)帶來極大的挑戰(zhàn),。
 唐鈞認(rèn)為,，《條例》這樣的制度設(shè)計(jì)既有利于開展社會(huì)動(dòng)員，也有利于通過免責(zé)機(jī)制充分調(diào)用各方積極性,，以應(yīng)對(duì)“未知型風(fēng)險(xiǎn)”,。
 根據(jù)《條例》，北京市將建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng),，建設(shè)完善位于口岸,、機(jī)場(chǎng)、車站,、學(xué)校,、批發(fā)市場(chǎng)等場(chǎng)所的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)哨點(diǎn)。
 在唐鈞看來,，突發(fā)公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出三種暴發(fā)模式,，一是“點(diǎn)狀暴發(fā)”，二是“線狀傳播”,，三是“面狀蔓延”,。公共衛(wèi)生事件的“面狀蔓延”是全球難題，尤其是新發(fā)“未知風(fēng)險(xiǎn)”的疫情,，是難以有效抑制的危機(jī)類型,，就需要在隱患“動(dòng)態(tài)單點(diǎn)”的活動(dòng)范圍和傳播路徑的監(jiān)測(cè)預(yù)警基礎(chǔ)上，還要在人員密集的“交叉點(diǎn)”布防布控,，尤其是交通樞紐,，有助于遏制突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件的發(fā)生。
 首次創(chuàng)設(shè)四方責(zé)任制度
 明確各方疫情防控責(zé)任
 1月24日,，在宣布啟動(dòng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級(jí)響應(yīng)機(jī)制的同時(shí),，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確責(zé)任加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》發(fā)布，其中提出,，要不折不扣落實(shí)四方責(zé)任,，確保防控工作扎實(shí)、有效,。四方責(zé)任包括：落實(shí)屬地責(zé)任,，健全轄區(qū)管理；落實(shí)部門責(zé)任,，強(qiáng)化行業(yè),、系統(tǒng)管理,；強(qiáng)化單位責(zé)任，健全社會(huì)單元防控工作機(jī)制,；依法規(guī)范個(gè)人防控行為,，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任。
 其中,，北京市各區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)屬地防控工作負(fù)總責(zé),；政府各有關(guān)部門按照各自職責(zé)，切實(shí)做好本行業(yè),、本系統(tǒng)的防控工作,；北京市行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體,、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織要建立健全防控工作責(zé)任制和管理制度；任何個(gè)人都應(yīng)當(dāng)按照傳染病防治法的規(guī)定協(xié)助,、配合,、服從政府部門組織開展的防控工作。
 2月28日,，北京市發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格疫情防控有關(guān)要求的通告,，進(jìn)一步層層壓實(shí)四方責(zé)任，堅(jiān)決抓好外防輸入,、內(nèi)防擴(kuò)散兩大環(huán)節(jié),，持續(xù)有力有序有效推進(jìn)疫情防控各項(xiàng)工作。根據(jù)通告,，政府,、部門和單位要按照四方責(zé)任有關(guān)要求認(rèn)真落實(shí)疫情防控各項(xiàng)措施，管好自己的人,、守好自己的門,。
 在王岳看來，回頭看北京今年的疫情防控措施,，四方責(zé)任是一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn),，屬地責(zé)任、部門責(zé)任,、單位責(zé)任,、個(gè)人責(zé)任劃分清楚，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任,，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點(diǎn),。
 針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作，《條例》在總則中規(guī)定,，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、政府分級(jí)負(fù)責(zé),、社會(huì)共同參與，落實(shí)屬地,、部門,、單位和個(gè)人四方責(zé)任，科學(xué),、依法,、精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)。
 此外,，《條例》還用專門一節(jié)共6個(gè)條文對(duì)四方責(zé)任作了明確規(guī)定和劃分,。
 唐鈞對(duì)此進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，《條例》規(guī)定了區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)屬地政府責(zé)任4項(xiàng),，街道辦事處,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)任4項(xiàng)；居民委員會(huì),、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下做好7項(xiàng)工作,；市、區(qū)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作職責(zé),，重點(diǎn)做好14項(xiàng)工作,；本市行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位,、社會(huì)組織和其他組織,，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市規(guī)定，服從屬地管理,，落實(shí)單位責(zé)任,，做好5項(xiàng)工作。
 “基于責(zé)任分配的精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì),，是應(yīng)對(duì)大面積復(fù)雜公共衛(wèi)生實(shí)踐的基礎(chǔ),。”唐鈞說,。
 劉蘭秋認(rèn)為,，《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確責(zé)任加強(qiáng)新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》中創(chuàng)設(shè)了四方責(zé)任制度，把全市動(dòng)員起來,，全面落實(shí)屬地,、部門、單位,、個(gè)人的四方責(zé)任,，建立全社會(huì)共同防控體系，取得了非常好的效果。
 劉蘭秋認(rèn)為,，《條例》將疫情防控中的四方責(zé)任這一北京經(jīng)驗(yàn)上升為立法,，明確了屬地、部門,、單位和個(gè)人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作中的具體職責(zé)和應(yīng)遵守的義務(wù),。
 在劉蘭秋看來，依靠群眾,、群防群控是此次新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略性成果的重要保障,，《條例》固化了群防群控經(jīng)驗(yàn)，很多制度和條文都體現(xiàn)了群防群控的理念,。
 唐鈞認(rèn)為,，《條例》恪守公共利益的治理方略也是一大亮點(diǎn)。突發(fā)公共危機(jī)事件在危機(jī)決策時(shí)需要恪守公共利益的風(fēng)險(xiǎn)方針,。公共利益要以人民安全為宗旨,，必須要維護(hù)保障每一位公民或轄區(qū)所有境內(nèi)外人員的合法利益，因此必須有弱勢(shì)群體保護(hù)制度和隱私保護(hù)政策,。例如《條例》第七條規(guī)定,，任何單位和個(gè)人不得泄露和濫用獲悉的個(gè)人信息。
 “此外,，公共利益要以政治安全為根本和堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，不能因?yàn)闃O少數(shù)利益干擾絕大多數(shù)的公眾利益,。因此,，《條例》第八條規(guī)定，市,、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門在保護(hù)個(gè)人信息的前提下,；根據(jù)應(yīng)急工作需要，可以提供個(gè)人健康狀態(tài)查詢服務(wù),?！碧柒x稱。