• 【發(fā)布單位】作者：陳磊 劉紫薇
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2020-10-22 08:37:24
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：法治日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-疫情防控北京經(jīng)驗升級為法規(guī)-

 ●《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺實施,，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗固化在立法之中,，也為今后北京的疫情防控提供法治保障
 ●《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度，明確了12345熱線等無障礙報告通道,，明確對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任,，消除了報告人員的諸多顧慮，有助于鼓勵報告,，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警
 ●回頭看北京今年的疫情防控措施,，四方責(zé)任是一個成功的經(jīng)驗，屬地責(zé)任,、部門責(zé)任,、單位責(zé)任、個人責(zé)任劃分清楚,，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任,，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點
 “本市根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際,，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度,，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報機制,?！薄扒闆r緊急時可以越級報告?！?/p>
 “任何單位和個人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患,。”“對報告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患,，經(jīng)調(diào)查核實的,，市、區(qū)衛(wèi)生健康部門對報告人予以獎勵,，對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任,?！?/p>
 “黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府分級負(fù)責(zé),、社會共同參與,，落實屬地、部門,、單位和個人四方責(zé)任,，科學(xué)、依法,、精準(zhǔn)應(yīng)對,。”
 《北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》近日正式公布實施,，今年新冠肺炎疫情發(fā)生以來,，北京諸多防控經(jīng)驗被納入條例。
 接受《法治日報》記者采訪的專家認(rèn)為,，目前,，我國取得抗擊新冠肺炎疫情斗爭重大戰(zhàn)略成果，同時要毫不放松抓好常態(tài)化疫情防控,，在此背景下,，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》出臺實施，既是將北京疫情防控中行之有效的做法和經(jīng)驗固化在立法之中,，也為今后北京的疫情防控提供法治保障,。
  通過立法固化有效經(jīng)驗
 增強精細(xì)化與可操作性
 9月25日，北京市十五屆人大常委會表決通過《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡稱《條例》）,，這也是北京首部突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急地方立法,。
 梳理《條例》出臺過程可以發(fā)現(xiàn)，這是一部“急法”,，自提出立法計劃到出臺實施只有幾個月的時間,。
 新冠肺炎疫情在我國發(fā)生以后，今年1月20日,，國家衛(wèi)生健康委發(fā)布公告,，根據(jù)傳染病防治法的相關(guān)規(guī)定，報國務(wù)院批準(zhǔn)同意,，國家衛(wèi)生健康委決定將新型冠狀病毒感染的肺炎納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病的預(yù)防,、控制措施,。
 1月24日，北京宣布啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)機制,。
 2月7日,，《北京市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情堅決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決定》公布實施,，強調(diào)市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和本市疫情防控需要,，發(fā)布疫情防控的決定,、命令，依法采取限制或者停止人群聚集活動,、關(guān)閉或者限制使用場所,、實施交通衛(wèi)生檢疫等措施。
 健全首都公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系,、制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例提上日程,。
 按照北京市委決策部署，北京市人大常委會將制定北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例列為2020年緊急立法項目,，由北京市人大,、北京市政府成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)立法工作專班,，推進立法工作,。
 5月29日，根據(jù)北京市立法工作安排,，北京市衛(wèi)生健康委員會同相關(guān)部門起草了《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案公開征求意見稿）》及說明,，公開征求意見。
 公開征求意見結(jié)束后,，7月28日,，《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例（草案）》提請北京市十五屆人大常委會第二十三次會議審議。
 兩個月后,，北京市十五屆人大常委會第二十四次會議召開,，表決通過《條例》。
 首都醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)系教授劉蘭秋告訴《法治日報》記者,，當(dāng)前,，我國抗擊新冠肺炎疫情取得了重大戰(zhàn)略性成果，但疫情防控工作仍未結(jié)束,，仍然面臨諸多不確定性和復(fù)雜性,。北京是全國政治中心、文化中心,、國際交往中心,、科技創(chuàng)新中心，防范和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件任務(wù)非常艱巨,。在此背景下,，制定《條例》具有重大意義。
 北京大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)教授王岳對《法治日報》記者說,，北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法,，是在全國疫情防控常態(tài)化背景下快速推進的,，也是解決北京市公共衛(wèi)生應(yīng)急工作短板和實踐問題的一種響應(yīng)，同時對今后北京的疫情防控起到法治保障的作用,。
 在王岳看來,，值得注意的是，北京市同時在推進傳染病防治立法,，主要是為了解決社會常態(tài)下的傳染病防治,，《條例》主要規(guī)范的是突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機制和公民配合義務(wù)，“這兩部都出臺之后,，應(yīng)該說北京市針對傳染病的立法趨向完善”,。
 劉蘭秋認(rèn)為，《條例》雖是遵循“急用先立”原則新增的緊急立法項目,，但立法質(zhì)量相當(dāng)高,，將“保障人民群眾生命安全和身體健康，維護首都安全”明確規(guī)定為立法的目的,，彰顯了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人民至上,、生命至上、健康優(yōu)先等先進立法理念,，將疫情防控中的強化黨委領(lǐng)導(dǎo),、壓實四方責(zé)任、實行群防群控,、聯(lián)防聯(lián)控等行之有效的做法和經(jīng)驗固化在立法之中,，從指揮處置、應(yīng)急準(zhǔn)備,、監(jiān)測預(yù)警,、應(yīng)急處置、應(yīng)急保障,、法律責(zé)任等方面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作進行了全面具體的規(guī)定,，切實增強了地方實施性立法所應(yīng)有的精細(xì)化和可操作性。
 發(fā)現(xiàn)隱患可無障礙報告
 制度設(shè)計應(yīng)對未知風(fēng)險
 疫情防控,，首起于疫情的發(fā)現(xiàn)和報告,。而此次新冠肺炎疫情在我國的發(fā)現(xiàn)和報告過程曾掀起軒然大波。
 2019年12月26日,，湖北省中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院呼吸內(nèi)科主任張繼先接診了4名不明原因肺炎患者,。第二天，張繼先向醫(yī)院匯報,，醫(yī)院又向武漢市江漢區(qū)疾控中心報告,。武漢市組織專家從流行病學(xué)調(diào)查、實驗室初步檢測等方面情況分析,，認(rèn)為上述病例系病毒性肺炎,。
 2019年12月30日，武漢市衛(wèi)健委在系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)《關(guān)于報送不明原因肺炎救治情況的緊急通知》和《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》,。兩份通知均被上傳到互聯(lián)網(wǎng)上,。此后，“吹哨人”李文亮的故事引發(fā)廣泛關(guān)注,，讓新冠肺炎疫情進入公眾視野,，也暴露了一些地方在重大突發(fā)事件應(yīng)急管理中存在的短板和問題。
 對此,，《條例》規(guī)定,，本市根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際,，建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度,，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告系統(tǒng)，建立健全網(wǎng)絡(luò)直報機制,。情況緊急時可以越級報告,。
 《條例》還規(guī)定，任何單位和個人有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患,。報告有關(guān)情況可以通過北京12345市民服務(wù)熱線,、部門電話、政府網(wǎng)站,、政務(wù)新媒體等途徑,。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)保證報告渠道暢通,，建立受理與調(diào)查處理機制,，依法維護報告人的個人信息、人身安全等合法權(quán)益,；對報告的突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患,，經(jīng)調(diào)查核實的，市,、區(qū)衛(wèi)生健康部門對報告人予以獎勵,，對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任。
 在王岳看來,，《條例》規(guī)定的建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息報告制度,，不但明確了12345熱線等無障礙報告通道，還明確對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任,，消除了報告人員的諸多顧慮,，有助于鼓勵報告，盡快觸發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警,。
 中國人民大學(xué)危機管理研究中心主任唐鈞在接受《法治日報》記者采訪時稱,，突發(fā)公共危機事件呈現(xiàn)出未知病理特征,、蔓延式傳播、社會風(fēng)險疊加,、危機連鎖反應(yīng),、長效性影響等多方面危機特征，面臨著快速治療病患,、阻斷疫情傳播,、全天候作戰(zhàn)、維護社會秩序,、盡早有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多層次應(yīng)對任務(wù),，疫情的發(fā)生雖有征兆警示和共性規(guī)律，但對于其暴發(fā)的具體時間,、地點,、強度、影響范圍,、持續(xù)時間等傳染病機理,，盡管目前的醫(yī)療科技取得巨大進步，仍無法精確預(yù)測,，給預(yù)防和應(yīng)對帶來極大的挑戰(zhàn),。
 唐鈞認(rèn)為，《條例》這樣的制度設(shè)計既有利于開展社會動員,，也有利于通過免責(zé)機制充分調(diào)用各方積極性,，以應(yīng)對“未知型風(fēng)險”。
 根據(jù)《條例》,，北京市將建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),，建設(shè)完善位于口岸、機場,、車站,、學(xué)校、批發(fā)市場等場所的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測哨點,。
 在唐鈞看來,，突發(fā)公共危機事件呈現(xiàn)出三種暴發(fā)模式，一是“點狀暴發(fā)”,，二是“線狀傳播”,，三是“面狀蔓延”。公共衛(wèi)生事件的“面狀蔓延”是全球難題,，尤其是新發(fā)“未知風(fēng)險”的疫情,，是難以有效抑制的危機類型，就需要在隱患“動態(tài)單點”的活動范圍和傳播路徑的監(jiān)測預(yù)警基礎(chǔ)上，還要在人員密集的“交叉點”布防布控,，尤其是交通樞紐,，有助于遏制突發(fā)公共衛(wèi)生危機事件的發(fā)生。
 首次創(chuàng)設(shè)四方責(zé)任制度
 明確各方疫情防控責(zé)任
 1月24日,，在宣布啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)機制的同時,，《北京市人民政府關(guān)于進一步明確責(zé)任加強新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》發(fā)布，其中提出,，要不折不扣落實四方責(zé)任，確保防控工作扎實,、有效,。四方責(zé)任包括：落實屬地責(zé)任，健全轄區(qū)管理,；落實部門責(zé)任,，強化行業(yè)、系統(tǒng)管理,；強化單位責(zé)任,，健全社會單元防控工作機制；依法規(guī)范個人防控行為,，強化社會責(zé)任,。
 其中，北京市各區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人對屬地防控工作負(fù)總責(zé),；政府各有關(guān)部門按照各自職責(zé),，切實做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的防控工作,；北京市行政區(qū)域內(nèi)的機關(guān),、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織要建立健全防控工作責(zé)任制和管理制度,；任何個人都應(yīng)當(dāng)按照傳染病防治法的規(guī)定協(xié)助,、配合、服從政府部門組織開展的防控工作,。
 2月28日,，北京市發(fā)布關(guān)于進一步嚴(yán)格疫情防控有關(guān)要求的通告，進一步層層壓實四方責(zé)任,，堅決抓好外防輸入,、內(nèi)防擴散兩大環(huán)節(jié)，持續(xù)有力有序有效推進疫情防控各項工作,。根據(jù)通告,，政府、部門和單位要按照四方責(zé)任有關(guān)要求認(rèn)真落實疫情防控各項措施，管好自己的人,、守好自己的門,。
 在王岳看來，回頭看北京今年的疫情防控措施,，四方責(zé)任是一個成功的經(jīng)驗,，屬地責(zé)任、部門責(zé)任,、單位責(zé)任,、個人責(zé)任劃分清楚，共同承擔(dān)起疫情防控責(zé)任,，四方責(zé)任入法成為《條例》的一大亮點,。
 針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作，《條例》在總則中規(guī)定,，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、政府分級負(fù)責(zé)、社會共同參與,，落實屬地,、部門、單位和個人四方責(zé)任,，科學(xué),、依法、精準(zhǔn)應(yīng)對,。
 此外,，《條例》還用專門一節(jié)共6個條文對四方責(zé)任作了明確規(guī)定和劃分。
 唐鈞對此進行分析發(fā)現(xiàn),，《條例》規(guī)定了區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)落實屬地政府責(zé)任4項,，街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)任4項,；居民委員會,、村民委員會應(yīng)當(dāng)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下做好7項工作；市,、區(qū)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作職責(zé),，重點做好14項工作；本市行政區(qū)域內(nèi)的機關(guān),、企業(yè)事業(yè)單位,、社會組織和其他組織，應(yīng)當(dāng)按照國家和本市規(guī)定,，服從屬地管理,，落實單位責(zé)任，做好5項工作。
 “基于責(zé)任分配的精細(xì)化風(fēng)險應(yīng)對，是應(yīng)對大面積復(fù)雜公共衛(wèi)生實踐的基礎(chǔ)?！碧柒x說。
 劉蘭秋認(rèn)為,，《北京市人民政府關(guān)于進一步明確責(zé)任加強新型冠狀病毒感染的肺炎預(yù)防控制工作的通知》中創(chuàng)設(shè)了四方責(zé)任制度，把全市動員起來，全面落實屬地、部門,、單位、個人的四方責(zé)任,，建立全社會共同防控體系,，取得了非常好的效果。
 劉蘭秋認(rèn)為,，《條例》將疫情防控中的四方責(zé)任這一北京經(jīng)驗上升為立法，明確了屬地,、部門,、單位和個人在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作中的具體職責(zé)和應(yīng)遵守的義務(wù)。
 在劉蘭秋看來,，依靠群眾,、群防群控是此次新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略性成果的重要保障，《條例》固化了群防群控經(jīng)驗,，很多制度和條文都體現(xiàn)了群防群控的理念,。
 唐鈞認(rèn)為，《條例》恪守公共利益的治理方略也是一大亮點,。突發(fā)公共危機事件在危機決策時需要恪守公共利益的風(fēng)險方針,。公共利益要以人民安全為宗旨，必須要維護保障每一位公民或轄區(qū)所有境內(nèi)外人員的合法利益,，因此必須有弱勢群體保護制度和隱私保護政策,。例如《條例》第七條規(guī)定，任何單位和個人不得泄露和濫用獲悉的個人信息,。
 “此外,，公共利益要以政治安全為根本和堅持總體國家安全觀，不能因為極少數(shù)利益干擾絕大多數(shù)的公眾利益,。因此,，《條例》第八條規(guī)定，市,、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門在保護個人信息的前提下,；根據(jù)應(yīng)急工作需要，可以提供個人健康狀態(tài)查詢服務(wù)?！碧柒x稱,。