在行政公益訴訟中,，訴訟程序是訴前程序有效發(fā)揮督促作用的保障，行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”是訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的必要條件,，是檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提出訴訟請(qǐng)求并獲得法院判決支持的前提與基礎(chǔ),。在行政公益訴訟制度運(yùn)行中，“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定居于特別重要的地位。
在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的敗訴案件中,，“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定是雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn),，是整個(gè)庭審程序證據(jù)質(zhì)證與法律適用辯論共同指向的核心問(wèn)題；而且,，法院對(duì)“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定爭(zhēng)議的判斷極為謹(jǐn)慎,，相應(yīng)的規(guī)范分析和司法論證也較為精細(xì)，不是簡(jiǎn)單地附和或駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求,。
全面揭示了行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定在職責(zé)范圍,、履行期限計(jì)算以及判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的問(wèn)題，又充分展現(xiàn)了行政機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān)以及法院對(duì)這些問(wèn)題的各自立場(chǎng)及其依據(jù)與理由,，是探討“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的最好素材。
行政機(jī)關(guān)履職的自然條件,、行政程序的限制以及履職是否充分的判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面的分析,，但是對(duì)履職范圍、履職期限,、行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系以及結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的可行性等問(wèn)題,。
二、“不依法履行法定職責(zé)”之職責(zé)范圍的科學(xué)界定
在行政公益訴訟中,，行政機(jī)關(guān)作出處理決定后,，沒(méi)有依法督促履行、依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”,？行政機(jī)關(guān)全面履行了法定職責(zé)，但沒(méi)有及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察建議,，是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”,？探討和解決這兩個(gè)問(wèn)題，是“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的首要任務(wù),。
（一）從督促作出行政決定到行政決定執(zhí)行的“全鏈條式”監(jiān)督理念
法院判決支持檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)督促執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行各類生效行政決定的現(xiàn)象也較為普遍,。
由此可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)和法院普遍“將法定職責(zé)的履行視為一系列連續(xù)性的監(jiān)管行為,，行政機(jī)關(guān)在任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失職而導(dǎo)致公共利益受損,，都可能構(gòu)成不依法履行職責(zé)?！边@種行政公益訴訟觀念，可以稱之為“全鏈條式”監(jiān)督理念,。
（二）生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督不宜也不應(yīng)納入行政公益訴訟
在行政訴訟制度與理論框架下,，生效行政決定的執(zhí)行問(wèn)題不宜、不應(yīng)也不能再次進(jìn)入審判程序。因?yàn)?，前者是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為沒(méi)有履行職責(zé)并作出處理決定,，涉及行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)履行以及如何履行特定職權(quán)的爭(zhēng)議，也直接影響相對(duì)人行政法上的權(quán)利義務(wù),，是一個(gè)權(quán)利（力）義務(wù)糾紛,；后者僅僅是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)處理決定所確定的相對(duì)人義務(wù)，權(quán)利義務(wù)內(nèi)容本身沒(méi)有爭(zhēng)議,，只是一個(gè)生效行政決定如何實(shí)現(xiàn)或強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題,。對(duì)于前一類權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，需要法院圍繞事實(shí)證據(jù)和法律解釋展開(kāi)審理和判斷,，應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟程序解決,；后一類爭(zhēng)議只是生效行政決定的非訴執(zhí)行問(wèn)題，不存在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容爭(zhēng)議,，不需要納入行政公益訴訟,。訴訟審判是對(duì)權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)和宣示，執(zhí)行程序是對(duì)裁判所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn),。在行政訴訟制度與理論上,，不能混淆解決行政決定合法性問(wèn)題的訴訟程序和保證生效行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的非訴執(zhí)行程序。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言,，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和遵守行政（公益）訴訟與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的界線,，不能把生效行政決定的執(zhí)行問(wèn)題再次納入審判程序。因此,，“不依法履行職責(zé)”的職責(zé)范圍不應(yīng)包括行政處理決定作出之后的督促履行,、強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等職責(zé)。
（三）不及時(shí)回復(fù)檢察建議獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”
依據(jù)《人民檢察院組織法》第21條和《公益訴訟司法解釋》第21條第2款,，行政機(jī)關(guān)在充分履行法定職責(zé)的同時(shí),，應(yīng)當(dāng)同時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察建議。在規(guī)定的期限內(nèi)以書(shū)面形式回復(fù)檢察建議,，是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的一個(gè)法定職責(zé),。
在市人民檢察院訴市國(guó)土資源局公益訴訟案中，法院認(rèn)為：“市國(guó)土局遲延作出書(shū)面回復(fù),，不能構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的違法,。該行為也不屬于本案審理的標(biāo)的?！狈ㄔ赫J(rèn)定“不依法履行職責(zé)”不包括行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議的情形,，實(shí)際上是否定了行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議職責(zé)的獨(dú)立性。
法院認(rèn)為回復(fù)檢察建議不具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,，是對(duì)回復(fù)程序獨(dú)立價(jià)值的否認(rèn),，違背了現(xiàn)代行政程序法治的基本要求,。行政機(jī)關(guān)是否及時(shí)回復(fù)檢察建議，直接影響甚至決定檢察機(jī)關(guān)后續(xù)的跟進(jìn)監(jiān)督與訴訟,，具有十分重要的程序功能,。因此，行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議應(yīng)當(dāng)是“不依法履行職責(zé)”的一種情形,，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告行政機(jī)關(guān)履行回復(fù)職責(zé)或者判決確認(rèn)違法,。
三、行政公益訴訟案件履職期限的特殊性及其計(jì)算
在行政公益訴訟中,，兩個(gè)因素可能影響行政機(jī)關(guān)履職期限：一是“雙階構(gòu)造”程序決定履職期限計(jì)算的起點(diǎn),；二是行政機(jī)關(guān)履職調(diào)查取證的開(kāi)放性與不確定性、調(diào)查對(duì)象的天然阻抗性以及“行刑銜接”的復(fù)雜性等因素,，影響履職期限的長(zhǎng)短及其計(jì)算,。
（一）檢察建議的清零阻斷功能決定履職期限計(jì)算起點(diǎn)
根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前,，要先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議,，督促其糾正違法行為?！安灰婪男新氊?zé)”的實(shí)質(zhì),，是行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有自我糾正違法行為。檢察建議是程序的分界點(diǎn),，對(duì)訴前程序中行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為違法具有阻斷和清零的功能,，“不依法履行職責(zé)”僅僅指檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之后的不作為違法。
在行政公益訴訟中,，人民法院只審查行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之后的行為是否合法,。
（二）理論與實(shí)踐普遍質(zhì)疑或規(guī)避法定履職期限
關(guān)于履職期限，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》曾規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)后一個(gè)月內(nèi)依法辦理,，并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)人民檢察院,。”《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé),，并書(shū)面回復(fù)人民檢察院,。”
普遍質(zhì)疑行政公益訴訟一個(gè)月或兩個(gè)月履職期限的科學(xué)性,、合理性,。行政機(jī)關(guān)接到檢察建議之后的履職進(jìn)展情況受制于許多因素，包括自然條件限制,、法定程序制約,、多部門配合銜接的影響等方面，當(dāng)前制度與實(shí)踐1個(gè)月（30日）的履職期限規(guī)定明顯不合理,。還有學(xué)者指出,，行政行為方式多變,、內(nèi)容復(fù)雜,，結(jié)果方面具有隱蔽性和潛伏性,，調(diào)查取證相對(duì)繁雜，一個(gè)月的履職回復(fù)期限應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng),。
實(shí)踐中,，法院故意忽視或規(guī)避行政機(jī)關(guān)法定履職期限計(jì)算。在市人民檢察院訴市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案件中,，法院認(rèn)為,，被告國(guó)土資源局在接到檢察建議后及時(shí)向市政府及上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)、進(jìn)行調(diào)查,，主觀上不存在拒絕履行或者怠于履行的故意,，客觀上進(jìn)行了調(diào)查、勘查,，委托鑒定,，案件移送公安機(jī)關(guān)等行為，在刑事程序終結(jié)之前不作行政處罰決定完全合法,，不構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”,。在案情復(fù)雜、行政機(jī)關(guān)客觀上難以在法定期限內(nèi)完全履職時(shí),，法院傾向于忽視或故意規(guī)避履職期限計(jì)算,。
（三）公益訴訟案件的履職特殊性及其對(duì)期限的影響
司法實(shí)踐普遍質(zhì)疑或規(guī)避行政機(jī)關(guān)履職的法定期限？對(duì)《行政訴訟法》第47條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)履職的兩個(gè)月期限,，為何沒(méi)有出現(xiàn)類似的現(xiàn)象,？之所以如此，可能有以下幾個(gè)方面的原因：
1.不同履職方式?jīng)Q定了調(diào)查與審查內(nèi)容的確定性程度不同,，進(jìn)而影響履職期限長(zhǎng)短,。在依申請(qǐng)履職中，行政機(jī)關(guān)往往只需將相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料與法律規(guī)定的條件進(jìn)行比對(duì)或?qū)彶楹藢?shí),，審核的事項(xiàng),、材料以及強(qiáng)度都是法定的。即使有些依申請(qǐng)履職案件不是許可事項(xiàng),，但也要申請(qǐng)人給行政機(jī)關(guān)提供履職的具體地點(diǎn),、對(duì)象或目標(biāo)等信息。因此,，行政機(jī)關(guān)依相對(duì)人申請(qǐng)的履職行為,，可以在相對(duì)較短的期限內(nèi)完成。但是,，在行政公益訴訟的依職權(quán)履職案件中,，行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證過(guò)程涉及的人物,、事項(xiàng)以及證據(jù)材料的范圍具有開(kāi)放性和不確定性，必然耗費(fèi)更多時(shí)間,，需要更長(zhǎng)的履職期限,。
2.公益訴訟案件中行政機(jī)關(guān)依職權(quán)履行法定職責(zé)的侵益性比較明顯，調(diào)查取證會(huì)遭遇更多阻力,，需要更長(zhǎng)更靈活的履職期限,。與此不同，依相對(duì)人申請(qǐng)履職行為更多是授益行政行為,，審查核實(shí)阻力相對(duì)較小,，因此履職期限可以更短。
3.公益訴訟案件中可能的程序銜接和程序交叉必然要求較長(zhǎng)的履職期限,。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中,，一方面國(guó)土局把案件移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，公安機(jī)關(guān)不受理,，需要與上級(jí)行政機(jī)關(guān)和本級(jí)政府匯報(bào)溝通,；另一方面，根據(jù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定,，移送前沒(méi)有作出行政處罰決定的,，原則上應(yīng)當(dāng)在刑事程序結(jié)束后再?zèng)Q定是否予以行政處罰。
（四）公益訴訟案件中履職期限的適用與完善
公益訴訟案件行政機(jī)關(guān)的履職期限具有特殊性,，但是完全否定或無(wú)視《公益訴訟司法解釋》規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限,，不是一種負(fù)責(zé)任的法治態(tài)度。較之私人利益保護(hù),，國(guó)家利益和公共利益保護(hù)的緊迫性,、及時(shí)性要求更高?！豆嬖V訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限,，不能輕易否認(rèn)或規(guī)避。當(dāng)然,，未來(lái)可以進(jìn)一步豐富和完善履職期限制度：案情重大復(fù)雜的,，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),，履職期限可以延長(zhǎng)一個(gè)月或兩個(gè)月,；案情特別重大復(fù)雜的,，可以報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，再次延長(zhǎng)一個(gè)月,。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮期限計(jì)算的特殊性和例外扣除情形,。
四、判斷“不依法履行職責(zé)”應(yīng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)
在行政公益訴訟中,，行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)全面充分履職是庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn),。
（一）行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的遞進(jìn)與排斥關(guān)系
所謂行為標(biāo)準(zhǔn),，就是以行政機(jī)關(guān)是否全面充分履行法律規(guī)定的行政職責(zé)作為判斷是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn)，要求法院只對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為是否全面充分進(jìn)行審查,，不論相對(duì)人違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正,、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)是否已經(jīng)完全消除。與此不同,，所謂結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),，就是不僅僅看行政機(jī)關(guān)是否積極全面地履行了法定職責(zé),，還要看相對(duì)人的違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正,、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益是否仍然處于受損害的狀態(tài)。
這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并非完全相互排斥,，而是一種層級(jí)遞進(jìn)關(guān)系,，即結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提出的更高標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)依法全面充分履行法定職責(zé)是基礎(chǔ)和前提,，國(guó)家利益或公共利益受侵害的狀態(tài)得以消除是目標(biāo)和后果,。盡管行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵是遞進(jìn)關(guān)系，但是在概念外延上,，兩者之間呈排斥關(guān)系,。
（二）判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議及其原因
關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界有明顯分歧與爭(zhēng)議,。結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)并不契合環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo),，從生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的自然規(guī)則而言，也對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了過(guò)于嚴(yán)苛的要求,。因此,，訴前程序中行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)回歸行為標(biāo)準(zhǔn)。
“判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé),，以及是否應(yīng)當(dāng)從訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)總體的標(biāo)準(zhǔn),，即行政機(jī)關(guān)未能通過(guò)其行政行為及時(shí)制止損害的發(fā)生，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài),?！边@是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。
實(shí)踐中,，尚未發(fā)現(xiàn)嚴(yán)格秉持“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定之結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例,。法院認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)雖有執(zhí)法行為，但沒(méi)有依照法定職責(zé)執(zhí)法到位,，導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為仍在繼續(xù),，造成生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害的后果，經(jīng)人民檢察院督促依法履職后,，行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)仍然沒(méi)有依法履職到位的,，國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于被侵害狀態(tài),，人民檢察院可以將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟?！边@是最典型的行為標(biāo)準(zhǔn),，而不是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。高檢院第49號(hào)指導(dǎo)性案例明確指出：“行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)時(shí),，雖有履職行為,，但未依法全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止違法行為，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職目的的,，應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟,。”
實(shí)踐中“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn),？一方面是由于對(duì)高檢院指導(dǎo)性案例,、典型案件裁判文書(shū)的片面解讀；另一方面是因?yàn)樽罡咴汉透邫z院相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件具有一定誤導(dǎo)性,。
職權(quán)法定原則是現(xiàn)代行政法的一個(gè)基本原則,，它要求行政機(jī)關(guān)只能行使法律授予的職權(quán)，只能采取法定的措施手段,，而且還必須按照法定的程序行使權(quán)力,。另外，由于自然條件限制,，從行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)到徹底消除國(guó)家利益或者公共利益受侵害的狀態(tài),，不可能一蹴而就，需要有一個(gè)自然分解消化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程,。由于這兩個(gè)原因,，“不依法履行職責(zé)”的判斷應(yīng)當(dāng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)。這就要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán),、法定措施手段,、法定條件、法定程序等角度判定“不依法履行職責(zé)”,。
“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定,，既要遵循行政訴訟制度與原理，不能混淆檢察行政公益訴訟監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督,，又要特別注意行政公益訴訟案件的履職特殊性及其對(duì)期限的影響,，不能無(wú)視依職權(quán)履職與依申請(qǐng)履職的重大區(qū)別，還要尊重行政法治原則和自然條件對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行為的限制與約束,，不能要求行政機(jī)關(guān)違法行政,。