• 【發(fā)布單位】作者：鄭赫南
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• 【發(fā)布日期】2009-08-31 16:10:34
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• 【文件來源】來源：檢察日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-行政強制法10年無法出臺 核心問題爭議較大-

“出臺這部法律，就是要解決濫用權(quán),、亂執(zhí)行的問題,。”宋法棠委員的發(fā)言，一語道破了行政強制法的立法宗旨在于對行政強制行為“予以規(guī)范”,。8月27日上午,，在十一屆全國人大常委會第十次會議分組審議《中華人民共和國行政強制法(草案)》(以下簡稱“草案”)時，多位與會人員都表達了相同的期許,。



 “行政強制法是一部規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施,，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé),，維護公共利益和社會秩序,，保護公民、法人合法權(quán)益的重要法律,?！?月24日，全國人大常委會法律委員會副主任委員喬曉陽在作草案修改情況的匯報時這樣描述行政強制法,。



 行政強制法草案是繼1996年出臺行政處罰法,、2003年出臺行政許可法之后，我國行政法治建設(shè)“立法三部曲”的“收官”之作,。那么,，目前行政強制立法的進展如何?1999年起草以來，草案為何兩度被擱置?行政強制法何時才能出臺?



 一段時期以來,，國家每通過一項法律,、行政法規(guī)，各地相關(guān)管理部門就增加一支執(zhí)法隊伍,，形成了七八頂執(zhí)法“大蓋帽”去管一頂“破草帽”(作為行政相對人的公民)的局面,，有人曾統(tǒng)計，在有些地方,，“大蓋帽”竟然多達20頂(包括城管,、工商、稅務(wù),、環(huán)保,、漁政等)。



 多頭執(zhí)法源于行政強制權(quán)設(shè)定的“多頭”,。全國人大常委會法制工作委員會辦公室所提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，僅“查封、扣押”一項權(quán)力,，海關(guān)法,、產(chǎn)品質(zhì)量法等28部法律設(shè)定，涉及海關(guān),、質(zhì)監(jiān)部門等26個實施主體;與此同時,，還有包括禁止傳銷條例,、出版管理條例等在內(nèi)的63部行政法規(guī)也作出設(shè)定，涉及工商,、出版行政部門等41個實施主體!



 全國人大常委會法工委有關(guān)負責(zé)人表示,，目前我國行政強制的設(shè)定“比較亂”，不論行政法規(guī)還是地方性法規(guī),，都對此作出規(guī)定,。行政強制法之所以10年都無法出臺，并且草案在兩次審議后都擱置了近兩年,，原因就在于草案有關(guān)“行政強制由誰設(shè)定”等核心問題爭議較大,。



 設(shè)定權(quán)爭議的焦點是:“行政強制措施”是否應(yīng)賦予行政法規(guī)和地方性法規(guī)部分設(shè)定權(quán)?在草案二審時，應(yīng)松年,、馬懷德,、胡建淼等法學(xué)專家指出，二審稿賦予行政法規(guī)的設(shè)定權(quán)過大;鄭功成等委員提出,，授予地方設(shè)定權(quán)容易造成行政措施被濫用,，不贊同地方性法規(guī)設(shè)立行政強制措施。



 而在草案征求意見過程中,，國務(wù)院法制辦政府法制研究中心副主任趙振華建議增加行政法規(guī)對凍結(jié)存款,、匯款的設(shè)定權(quán);來自上海人大的丁偉,、山東省政府法制辦的高存山等人則建議賦予地方立法更大的設(shè)定權(quán),。



 記者看到，草案三審稿第十條第一款明確規(guī)定“行政強制措施由法律設(shè)定”;但是第二款規(guī)定“尚未制定法律,，或者屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項”的,，“行政法規(guī)可以設(shè)定”除“限制公民人身自由、凍結(jié)存款,、匯款”以外的行政強制措施;第三款規(guī)定,，“尚未制定法律、行政法規(guī),，或者屬于地方性事務(wù)”的,，“地方性法規(guī)可以設(shè)定”查封場所、設(shè)施或者財物,，扣押財物的行政強制措施,。



 對此，此次分組審議時,，依然有多位常委會組成人員提出不同意見,。“行政強制權(quán)應(yīng)當(dāng)‘高設(shè)’,，主要由法律設(shè)定,?！敝靻⑽瘑T認為，法律覆蓋不到的,，可以由國務(wù)院制定行政法規(guī)進行設(shè)定,，行政強制權(quán)的設(shè)定應(yīng)該收歸中央一級，而不應(yīng)該下放到地方,。



 陳斯喜委員則提醒說,，賦予行政法規(guī)、地方性法規(guī)一定的行政強制權(quán)“是必要的”,，但是“要有嚴格的限制”,。行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以對哪些事項需要采取行政強制措施作出規(guī)定,，但是不應(yīng)該擴大行使行政強制措施權(quán)的機關(guān),，“否則各行政機關(guān)，甚至包括有公共管理職能的組織,，都來實施行政強制措施,，就會造成混亂”。



 記者注意到,，為了規(guī)范行政強制措施的設(shè)定,，依據(jù)草案三審稿第十四條、十五條,，設(shè)定行政強制須通過聽證會,、論證會等形式進行事前論證，實施后,，設(shè)定機關(guān)應(yīng)該定期評價,，認為不適當(dāng)?shù)男姓娭疲瑧?yīng)該“修改或者廢止”,。



 完善程序：“流動小攤販”能否不再被查抄



 北京的張先生2004年6月23日因交通違法被處罰100元,，一直沒交，于是,，到了2007年,，他需要交納的滯納金已高達2800多元。為此,，張先生狀告北京市崇文交通支隊天壇隊,。但是，法院認為起訴超過訴訟時效,，駁回了張先生的起訴,。



 依據(jù)草案三審稿對行政強制措施“實施程序”方面的規(guī)定，“告知”問題被著重強調(diào),，類似的“天價滯納金”將可以避免,。草案第四十四條規(guī)定,，“加處罰款或者滯納金的標準應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人”，且“加處罰款和滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”,。



 對“告知”,，草案還規(guī)定，實施限制公民人身自由的行政強制措施,，應(yīng)當(dāng)“當(dāng)場告知或者實施強制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實施行政強制措施的行政機關(guān)和地點”,。分組審議時，鄧秀新委員認為這一規(guī)定意義重大,，應(yīng)該落實,。



 “實踐中發(fā)生的行政執(zhí)法人員在實施行政強制措施過程中侵害公民、企業(yè)合法權(quán)益的情況,，主要原因是程序不規(guī)范,。”全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽表示,，草案應(yīng)當(dāng)從程序上加強對公民,、企業(yè)合法權(quán)益的保護。



 除了“告知”方面的規(guī)定,，草案對實施行政強制措施的條件,，作了“例外”規(guī)定:“違法行為情節(jié)顯著輕微，沒有明顯社會危害,，涉案財物數(shù)量較少的,，可以不采取行政強制措施?！边@為“流動小攤販”的生存帶來了空間,。王隴德委員認為，為了進一步保護公民權(quán)益,，建議將“可以不采取”改為“一般不采取”。



 對于行政強制措施的實施主體,，三審稿新增的規(guī)定將讓“協(xié)警”,、“協(xié)管員”以及一些行使行政管理職能的組織，喪失主體資格,?！澳壳暗膱?zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強制權(quán)委托給社會組織和不具備資格的執(zhí)法人員實施,，有的甚至雇用臨時人員執(zhí)法,，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時有發(fā)生,，影響了法治的嚴肅性和政府形象,?！眴虝躁柋硎荆F(xiàn)有的草案三審稿的規(guī)定將對此作出規(guī)范,，第十七條規(guī)定,，“行政強制措施權(quán)不得委托”;“行政強制措施應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施”,。



 此外,，為保障公民、法人合法權(quán)益,，草案三審稿還增加規(guī)定,，“行政機關(guān)依法查詢企業(yè)的財務(wù)賬簿、交易記錄,、業(yè)務(wù)往來等事項,，不得影響企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，并應(yīng)當(dāng)保守所知悉的企業(yè)商業(yè)秘密”,、“不得查封,、扣押公民個人及其所撫養(yǎng)家屬的生活必需品”、“延長查封,、扣押的決定應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人”,、“強制執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷,，或者執(zhí)行錯誤的,，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀，返還已被執(zhí)行的財產(chǎn);不能返還原物的,，按市場價折價賠償”,。



 在實踐中，“堵被窩”,、“斷水?dāng)嚯姟笔降膱?zhí)行方式屢遭詬病,。在草案初次提請審議的2005年12月，有網(wǎng)民疾呼:“行政強制法草案:城管,、強拆,、‘堵被窩’有法管了!物業(yè)強行停水停電將觸犯法律!”



 記者看到，草案三審稿在第四十三條明確規(guī)定,，“行政機關(guān)不得在夜間或者節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行”,，“行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電,、供熱,、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行行政決定”。第六十一條規(guī)定,，如果違反了上述規(guī)定,，要“由上級行政主管機關(guān)或者有關(guān)部門責(zé)令改正,，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。



 行政強制執(zhí)行,，是行政強制法所規(guī)定的“兩大內(nèi)容”之一,。為了保護公民、法人的合法權(quán)益,，草案三審稿新增規(guī)定,，行政強制執(zhí)行可達成“執(zhí)行協(xié)議”，也就是說,，行政強制執(zhí)行不排斥“執(zhí)行和解,。”



 在此前草案的審議修改中,，有些常委會委員提出,，在行政強制執(zhí)行中行政機關(guān)與當(dāng)事人達成協(xié)議，既保證了行政決定的執(zhí)行,，又減少了社會沖突,。但草案二審稿只對“執(zhí)行和解”作了原則規(guī)定，對具體方式卻沒有規(guī)定,。為此,，草案三審稿第四十二條新規(guī)定:“實施行政強制執(zhí)行，行政機關(guān)可以在不損害公共利益和他人利益的情況下,，與當(dāng)事人達成執(zhí)行協(xié)議,。”



 但是記者了解到,，在草案征求意見階段,，學(xué)術(shù)界對執(zhí)行協(xié)議曾有不同看法，有人認為“行政機關(guān)作出的公權(quán)力決定不能調(diào)解”,。比如,，在對環(huán)境污染企業(yè)的罰款決定進行行政強制執(zhí)行時，原本決定強制執(zhí)行對其100萬元的行政處罰,，但是企業(yè)花了50萬元治理了,，是不是之后就不處罰100萬元了，罰50萬元就可以了?有人擔(dān)心,，這會導(dǎo)致行政相對人跟行政機關(guān)討價還價，更可能會造成行政機關(guān)的腐敗,。



 于是,，草案三審稿第四十二條還規(guī)定:“當(dāng)事人采取補救措施的可以減免加處的罰款或者滯納金?！币簿褪钦f,，在上述例子中,，被處罰的企業(yè)無法減免原有的行政處罰，但是其他的“加處”罰款,、滯納金可以減免,。



 記者了解到，在三次審議過程中,，都有委員表示行政強制法現(xiàn)在出臺還“不成熟”,，對其出臺的時機有不同看法。



 在8月27日閉幕的本次常委會會議上,，草案沒有提請表決,。草案曾于2005年12月首次提交審議，2007年10月二審,，此次是三審,。根據(jù)立法法的規(guī)定，法律案如果經(jīng)過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的,，該法律案將終止審議,。因此有人認為，此次審議的最大目的是“激活”這項法律案,。



 “制定行政強制措施應(yīng)該慎之又慎,，在立法過程中，應(yīng)盡量收窄采取行政強制措施的范圍,，盡量減弱采取行政強制措施的力度,。”“從立法的宗旨來看,，應(yīng)該防止行政強制措施過濫,。依法治國是我國的基本方略，我們解決社會矛盾根本的辦法是用法律的辦法,，而不是更多的行政手段,。”周鐵農(nóng)副委員長的表態(tài),，讓我們對這部法律的出臺充滿期待,。