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-國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng) 城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)-

國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng) 
城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)
國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)
各省,、自治區(qū),、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委,、各直屬機(jī)構(gòu)：
    城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分,，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）印發(fā)以來(lái),，我國(guó)城市軌道交通總體保持有序發(fā)展，對(duì)提升城市公共交通供給質(zhì)量和效率、緩解城市交通擁堵,、引導(dǎo)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)布局,、改善城市環(huán)境起到了重要作用。但同時(shí),，由于城市軌道交通投資巨大,、公益性特征明顯，部分城市對(duì)城市軌道交通發(fā)展的客觀(guān)規(guī)律認(rèn)識(shí)不足,，對(duì)實(shí)際需求和自身實(shí)力把握不到位,，存在規(guī)劃過(guò)度超前、建設(shè)規(guī)模過(guò)于集中,、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題,，一定程度上加重了地方債務(wù)負(fù)擔(dān)。為貫徹落實(shí)黨中央,、國(guó)務(wù)院決策部署,，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)城市軌道交通規(guī)范有序發(fā)展,，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)。
    一,、總體要求
    （一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中,、三中全會(huì)精神，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念,，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，以服務(wù)人民群眾出行為根本目標(biāo),，持續(xù)深化城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，堅(jiān)持補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu),、控節(jié)奏,、保安全，科學(xué)編制城市軌道交通規(guī)劃,，嚴(yán)格落實(shí)建設(shè)條件,，有序推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，著力加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管,，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與支撐能力相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序,、持續(xù)健康發(fā)展,。
    （二）基本原則。
    量力而行,，有序推進(jìn),。堅(jiān)持實(shí)事求是，從實(shí)際出發(fā)科學(xué)開(kāi)展前瞻性規(guī)劃研究工作,，以城市財(cái)力和建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理能力為實(shí)施條件,，合理把握建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，切實(shí)提高城市軌道交通發(fā)展質(zhì)量,，確保與城市發(fā)展水平相適應(yīng),。
    因地制宜，經(jīng)濟(jì)適用,。堅(jiān)持近遠(yuǎn)期結(jié)合,，統(tǒng)籌考慮交通、環(huán)境,、工程等各方面因素,，選擇適宜的軌道交通系統(tǒng)制式和敷設(shè)方式，宜地面則地面,、宜地下則地下,，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，著力提高綜合效益,。
    銜接協(xié)調(diào),，集約高效。堅(jiān)持多規(guī)銜接,，加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃與城市規(guī)劃,、綜合交通體系規(guī)劃等的相互協(xié)調(diào)，集約節(jié)約做好沿線(xiàn)土地,、空間等統(tǒng)籌利用,，發(fā)揮軌道交通對(duì)城市交通運(yùn)輸發(fā)展的支撐引導(dǎo)作用。
    嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn),，持續(xù)發(fā)展,。堅(jiān)持底線(xiàn)思維，牢固樹(shù)立安全發(fā)展理念,，強(qiáng)化城市政府主體責(zé)任,，加強(qiáng)安全生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)管理，加大防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作力度,，進(jìn)一步推動(dòng)城市軌道交通建設(shè),、運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新,，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力。
    二,、完善規(guī)劃管理規(guī)定
    （三）嚴(yán)格建設(shè)申報(bào)條件,。 城市軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車(chē)外均應(yīng)納入城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃并履行報(bào)批程序,。地鐵主要服務(wù)于城市中心城區(qū)和城市總體規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū),，申報(bào)建設(shè)地鐵的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在300億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000億元以上,，市區(qū)常住人口在300萬(wàn)人以上,。引導(dǎo)輕軌有序發(fā)展，申報(bào)建設(shè)輕軌的城市一般公共財(cái)政預(yù)算收入應(yīng)在150億元以上,，地區(qū)生產(chǎn)總值在1500億元以上,，市區(qū)常住人口在150萬(wàn)人以上。擬建地鐵,、輕軌線(xiàn)路初期客運(yùn)強(qiáng)度分別不低于每日每公里0.7萬(wàn)人次,、0.4萬(wàn)人次，遠(yuǎn)期客流規(guī)模分別達(dá)到單向高峰小時(shí)3萬(wàn)人次以上,、1萬(wàn)人次以上,。以上申報(bào)條件將根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況按程序適時(shí)調(diào)整。
    （四）強(qiáng)化規(guī)劃銜接提高建設(shè)規(guī)劃質(zhì)量,。城市政府根據(jù)城市總體規(guī)劃,、土地利用總體規(guī)劃、城市綜合交通體系規(guī)劃,，合理制定城市軌道交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃,，確定城市軌道交通近期建設(shè)線(xiàn)路，加強(qiáng)對(duì)居民區(qū),、商業(yè)區(qū),、交通樞紐等客流密集區(qū)域的覆蓋,，做好城市軌道交通規(guī)劃線(xiàn)路沿線(xiàn)土地預(yù)留和控制,，防止其他建設(shè)對(duì)城市軌道交通走廊空間的侵占。在此基礎(chǔ)上,，根據(jù)相關(guān)規(guī)劃和城市發(fā)展需要,、財(cái)力等情況制定城市軌道交通分期建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃期限一般為5—6年,。建設(shè)規(guī)劃要合理選擇軌道交通系統(tǒng)制式,、敷設(shè)方式，科學(xué)確定建設(shè)規(guī)模,、項(xiàng)目時(shí)序,、資金籌措方案,，確保建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的政府支出規(guī)模與財(cái)力相匹配,，著力提升投資效益,。強(qiáng)化城市軌道交通與其他交通方式的銜接融合，城市軌道交通規(guī)劃要與國(guó)家鐵路,、城際鐵路,、樞紐機(jī)場(chǎng)等規(guī)劃相銜接，通過(guò)交通樞紐實(shí)現(xiàn)方便,、高效換乘,。要加強(qiáng)節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式創(chuàng)新應(yīng)用，鼓勵(lì)探索城市軌道交通地上地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用,，推進(jìn)建設(shè)用地多功能立體開(kāi)發(fā)和復(fù)合利用,，提高空間利用效率和節(jié)約集約用地水平。編制城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃時(shí),，應(yīng)同步組織開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià),，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)按程序?qū)彶榄h(huán)境影響報(bào)告書(shū)。要統(tǒng)籌城市軌道交通建設(shè)與人才培養(yǎng),，將人才培養(yǎng)和保障措施納入建設(shè)規(guī)劃,。
    （五）嚴(yán)格建設(shè)規(guī)劃報(bào)批和審核程序。省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén),、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)進(jìn)行城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃初審,，按程序向國(guó)家發(fā)展改革委報(bào)送建設(shè)規(guī)劃。城市軌道交通首輪建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織審核后報(bào)國(guó)務(wù)院審批,，后續(xù)建設(shè)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批,、報(bào)國(guó)務(wù)院備案。國(guó)家發(fā)展改革委,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工嚴(yán)格審核把關(guān),，未達(dá)到城市軌道交通建設(shè)申報(bào)條件的建設(shè)規(guī)劃一律不得受理；對(duì)符合申報(bào)條件的建設(shè)規(guī)劃,，要認(rèn)真審核規(guī)劃建設(shè)規(guī)模及項(xiàng)目資金籌措方案,，確保建設(shè)規(guī)模同地方財(cái)力相匹配。省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步強(qiáng)化初審責(zé)任,，確保城市財(cái)力,、負(fù)債水平、建設(shè)規(guī)模,、建設(shè)方案,、項(xiàng)目時(shí)序等符合相關(guān)規(guī)定和規(guī)劃要求。
    （六）強(qiáng)化建設(shè)規(guī)劃的導(dǎo)向和約束作用,。已經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行,，原則上不得變更,，規(guī)劃實(shí)施期限不得隨意壓縮。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中,，因城市規(guī)劃,、工程條件、交通樞紐布局變化等因素影響,，城市軌道交通線(xiàn)路功能定位,、基本走向、系統(tǒng)制式等發(fā)生重大變化的,，或線(xiàn)路里程,、地下線(xiàn)路長(zhǎng)度、直接工程投資（扣除物價(jià)上漲因素）等較建設(shè)規(guī)劃增幅超過(guò)20%的,，應(yīng)按相關(guān)規(guī)定履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序,。建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實(shí)施中期評(píng)估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項(xiàng)目,。原則上本輪建設(shè)規(guī)劃實(shí)施最后一年或規(guī)劃項(xiàng)目總投資完成70%以上的,，方可開(kāi)展新一輪建設(shè)規(guī)劃報(bào)批工作。 
    三,、有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施 
    （七）規(guī)范項(xiàng)目審批,。城市軌道交通項(xiàng)目（不含有軌電車(chē)）由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃，按照相關(guān)程序?qū)徟ê藴?zhǔn)）,，未列入建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目不得審批（核準(zhǔn)）,，嚴(yán)禁以市政配套工程、有軌電車(chē),、工程試驗(yàn)線(xiàn),、旅游線(xiàn)等名義違規(guī)變相建設(shè)地鐵、輕軌項(xiàng)目,。已審批（核準(zhǔn)）建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的城市要合理把握建設(shè)節(jié)奏,，著力優(yōu)化項(xiàng)目設(shè)計(jì)，合理控制工程造價(jià),，有效降低工程總投資,。城市政府和相關(guān)企業(yè)不得不顧條件提前實(shí)施項(xiàng)目、隨意壓縮工期,，對(duì)前期工作未完成,、建設(shè)條件不具備,、遇有特殊工程地質(zhì)災(zāi)害且不能保證施工安全的項(xiàng)目,，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況暫緩實(shí)施，建設(shè)工期可相應(yīng)順延,。有軌電車(chē)項(xiàng)目由省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)審批（核準(zhǔn)）,，并做好與相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接,。 
    （八）強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金保障。城市政府應(yīng)建立透明規(guī)范的資本金及運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制,，確保城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金及時(shí)足額到位,。除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目外，項(xiàng)目總投資中財(cái)政資金投入不得低于40%,，嚴(yán)禁以各類(lèi)債務(wù)資金作為項(xiàng)目資本金,。強(qiáng)化城市政府對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目全壽命周期的支出責(zé)任，保障必要的運(yùn)營(yíng)維護(hù)資金,。支持各地區(qū)依法依規(guī)深化投融資體制改革,，積極吸引民間投資參與城市軌道交通項(xiàng)目，鼓勵(lì)開(kāi)展多元化經(jīng)營(yíng),，加大站場(chǎng)綜合開(kāi)發(fā)力度,。規(guī)范開(kāi)展城市軌道交通領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP），通過(guò)多種方式盤(pán)活存量資產(chǎn),。研究利用可計(jì)入權(quán)益的可續(xù)期債券,、項(xiàng)目收益?zhèn)葎?chuàng)新形式推進(jìn)城市軌道交通項(xiàng)目市場(chǎng)化融資，開(kāi)展符合條件的運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目資產(chǎn)證券化可行性研究,。
    四,、強(qiáng)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管控 
    （九）嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步加大財(cái)政約束力度,，按照嚴(yán)控債務(wù)增量,、有序化解債務(wù)存量的要求，嚴(yán)格防范城市政府因城市軌道交通建設(shè)新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),，嚴(yán)禁通過(guò)融資平臺(tái)公司或以PPP等名義違規(guī)變相舉債,。對(duì)舉債融資不符合法律法規(guī)或未落實(shí)償債資金來(lái)源的城市軌道交通項(xiàng)目，發(fā)展改革部門(mén)不得審批（核準(zhǔn)）,；對(duì)列入地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警范圍的城市,，應(yīng)暫緩審批（核準(zhǔn)）其新項(xiàng)目。城市政府要合理控制城市軌道交通企業(yè)負(fù)債率,，對(duì)企業(yè)負(fù)債率過(guò)高的應(yīng)采取有效措施降低債務(wù),，并暫停開(kāi)工建設(shè)新項(xiàng)目。 
    （十）堅(jiān)守安全發(fā)展底線(xiàn),。把安全作為發(fā)展城市軌道交通的生命線(xiàn),，落實(shí)城市政府和企業(yè)安全責(zé)任，嚴(yán)格安全準(zhǔn)入,，強(qiáng)化勘察設(shè)計(jì),，強(qiáng)化源頭管控。建立健全施工企業(yè)和業(yè)主企業(yè)安全生產(chǎn)管理制度,，加強(qiáng)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),。落實(shí)企業(yè)的人才培養(yǎng)主體責(zé)任,，深化產(chǎn)教融合、校企合作,，提升從業(yè)人員素質(zhì),。強(qiáng)化城市政府安全監(jiān)管執(zhí)法，逐步形成覆蓋城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,，堅(jiān)決防范重特大生產(chǎn)安全事故發(fā)生,。
    五、完善規(guī)劃和項(xiàng)目監(jiān)管體系 
    （十一）加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè),。健全部門(mén)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制,，國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門(mén)要建立城市軌道交通監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù),，加強(qiáng)信息共享,，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升監(jiān)管水平，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用,，及時(shí)動(dòng)態(tài)掌握城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃實(shí)施情況,。省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化屬地監(jiān)管責(zé)任，城市政府有關(guān)部門(mén)要按權(quán)責(zé)明確責(zé)任分工,、加強(qiáng)監(jiān)管,。地方政府要建立常態(tài)化安全檢查制度和重點(diǎn)工程檢查、抽查制度,，加強(qiáng)項(xiàng)目稽察,，強(qiáng)化工程質(zhì)量終身責(zé)任制，完善城市政府負(fù)責(zé)的項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度,。國(guó)家和省級(jí)發(fā)展改革部門(mén)要完善建設(shè)規(guī)劃實(shí)施的中期評(píng)估機(jī)制,，建立建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況和建成投運(yùn)線(xiàn)路經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益分析的后評(píng)價(jià)機(jī)制。
    （十二）建立健全責(zé)任機(jī)制,。堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)籌,、省負(fù)總責(zé)、城市主體的原則,，明確有關(guān)部門(mén)和地方政府責(zé)任,。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作的統(tǒng)籌和指導(dǎo)，省級(jí)政府有關(guān)部門(mén)對(duì)建設(shè)規(guī)劃實(shí)施履行全過(guò)程監(jiān)管責(zé)任,，城市政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和本級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控負(fù)主體責(zé)任,。建立健全責(zé)任主體信用記錄，將違規(guī)信息納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái),，建立“黑名單”制度,，對(duì)規(guī)劃編制、評(píng)估、審查,、項(xiàng)目設(shè)計(jì)等單位未履行相關(guān)職責(zé)并造成重大影響的，實(shí)行警示,、禁入等聯(lián)合懲戒措施,；對(duì)違法違規(guī)審批、建設(shè)城市軌道交通項(xiàng)目的部門(mén),、企業(yè)及其責(zé)任人,，要依法依規(guī)追責(zé)問(wèn)責(zé)。 本意見(jiàn)自印發(fā)之日起施行,?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）同時(shí)廢止。


國(guó)務(wù)院辦公廳 
 2018年6月28日 
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