(一)典當(dāng)行的立法體系和監(jiān)管體制不夠完善

典當(dāng)行發(fā)展初期沒有進(jìn)行行業(yè)立法,，各部門職責(zé)不明確,，監(jiān)管不力,。1996年，人民銀行發(fā)布《典當(dāng)行管理暫行辦法》,，形成以人民銀行為主,，公安、工商為輔的監(jiān)管體制。但由于出臺倉促,，《暫行辦法》與典當(dāng)行業(yè)的發(fā)展還有不少不相適應(yīng)的問題,。2001年，典當(dāng)行監(jiān)管職責(zé)移交國家經(jīng)貿(mào)委,，后者制定并頒布了《典當(dāng)行管理辦法》(以下簡稱“辦法”),，與前者相比“辦法”有了新的突破：減少了審批環(huán)節(jié)；降低了注冊資本,，取消了股本限制,；擴(kuò)大了經(jīng)營范圍，明確規(guī)定可以經(jīng)營財(cái)產(chǎn)權(quán)利和房地產(chǎn)典當(dāng)業(yè)務(wù),；可以從銀行貸款,，允許負(fù)債經(jīng)營；可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等,。

一,、是由于沒有制定完整嚴(yán)格的擔(dān)保法規(guī)，加之民間傳統(tǒng)上也是質(zhì)典不分,，從而導(dǎo)致概念模糊不清,。“辦法”把典當(dāng)定性為臨時性質(zhì)的質(zhì)押貸款,，將質(zhì)押貸款與典當(dāng)?shù)韧?，這不能不說是一大缺陷。因?yàn)樽鳛橐环N金融制度,，它與質(zhì)押貸款本來就有同等功能,。而將其定位為質(zhì)押貸款，既是制度的功能重疊和浪費(fèi),，又扭曲了典當(dāng)?shù)墓逃袃r(jià)值,，將用益物權(quán)與價(jià)值物權(quán)混同。

二,、是由于缺乏一些相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和配套規(guī)定,，致使有些“辦法”規(guī)定的業(yè)務(wù)成為空中樓閣，沒有得到很好的具體實(shí)施,。比如根據(jù)國家對于辦理房地產(chǎn)抵押的程序規(guī)定,，房屋抵押權(quán)轉(zhuǎn)讓必須向當(dāng)?shù)胤课莨芾聿块T辦理房屋他項(xiàng)權(quán)證登記手續(xù)，而國家建設(shè)部沒有明確規(guī)定可向典當(dāng)行提供此項(xiàng)服務(wù),。而且“房產(chǎn)典當(dāng)”死當(dāng)后,，房管部門只辦理房產(chǎn)的買賣、繼承和贈予的過戶手續(xù),，典當(dāng)關(guān)系不能據(jù)以移轉(zhuǎn)房產(chǎn)所有權(quán),?！败囕v”的典當(dāng)也是如此。車管所只辦理車輛買賣,、贈與與調(diào)撥關(guān)系的過戶手續(xù),，使典當(dāng)關(guān)系因無法律規(guī)定而無法真正成立,。

三,、是除了由經(jīng)貿(mào)委履行主要監(jiān)管職責(zé)外，還要由公安機(jī)關(guān)按特殊行業(yè)進(jìn)行管理,。多重管理必然造成多重審批,，不可避免地將會出現(xiàn)管理矛盾。

四,、是未建立統(tǒng)一的典當(dāng)行財(cái)會制度和考核評價(jià)指標(biāo)體系,，監(jiān)管部門難于掌握典當(dāng)行的真實(shí)情況。這會影響監(jiān)管工作的科學(xué)性和有效性,。另外,，典當(dāng)行業(yè)管理的政府主管部門(執(zhí)法主體)的執(zhí)法和行政處罰行為缺乏與《典當(dāng)行管理辦法》配套的相關(guān)政策性規(guī)定，難以會同公安,、工商等部門實(shí)現(xiàn)共同執(zhí)法,。

五、是典當(dāng)業(yè)協(xié)會未起到其應(yīng)有的作用,。在美國全國有典當(dāng)行業(yè)聯(lián)合會,，各州、地區(qū)有典當(dāng)行業(yè)協(xié)會對典當(dāng)活動自我約束,。目前我國現(xiàn)有的全國性的典當(dāng)協(xié)會僅為舊貨協(xié)會下面的二級協(xié)會,，其權(quán)威性和會員參與程度均有限，沒有真正起到聯(lián)合,、規(guī)范,、協(xié)調(diào)全國典當(dāng)行業(yè)的作用。地方性典當(dāng)協(xié)會雖然成立了一些,，但由于缺乏統(tǒng)一的管理和指導(dǎo)對典當(dāng)行自律作用也十分有限,。同時由于典當(dāng)行業(yè)協(xié)會力量不足，本應(yīng)由典當(dāng)協(xié)會承擔(dān)的職能卻由政府部門承擔(dān)了,。

六,、是中央與地方立法相矛盾。比如盡管2001年下半年國家經(jīng)貿(mào)委出臺了《典當(dāng)行管理辦法》,，允許房地產(chǎn)典當(dāng),，可日益增長的房地產(chǎn)抵押業(yè)務(wù)在許多省市中卻沒有有效開展。如《廣東省典當(dāng)管理?xiàng)l例》并不允許房地產(chǎn)典當(dāng),，加之廣東省人大常委會于2003年2月才正式廢止了《廣東省典當(dāng)管理?xiàng)l例》,，使房地產(chǎn)典當(dāng)這一業(yè)務(wù)一直沒有得以開展。