• 【發(fā)布單位】國土資源部
• 【發(fā)布文號】國土資發(fā)〔2014〕18號
• 【發(fā)布日期】2014-02-13
• 【生效日期】2014-02-13
• 【失效日期】--
• 【文件來源】國土資源部
• 【所屬類別】政策參考

關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知

關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知 
國土資發(fā)〔2014〕18號
 
各省、自治區(qū),、直轄市及計劃單列市國土資源主管部門,，新疆生產建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局,，各派駐地方的國家土地督察局,，部機關各司局：
 黨中央、國務院高度重視耕地保護工作,。黨的十八大,、十八屆三中全會和中央經濟工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議,、農村工作會議就嚴防死守18億畝耕地保護紅線,、確保實有耕地面積基本穩(wěn)定、實行耕地數量和質量保護并重等提出了新的更高要求,。為了貫徹落實最嚴格的耕地保護制度,，現通知如下：
 一,、進一步提高認識，毫不動搖地堅持耕地保護紅線
 （一）充分認識保護耕地的極端重要性,。黨中央,、國務院的新要求,，體現了對堅守耕地保護紅線和糧食安全底線的戰(zhàn)略定力,，體現了深化改革創(chuàng)新和對子孫后代高度負責的鮮明態(tài)度。各級國土資源部門要認真學習,、深刻領會黨中央,、國務院決策精神，切實提高對保護耕地極端重要性和現實緊迫性的認識,，在思想上,、行動上自覺與以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致。必須充分認識到,，盡管第二次全國土地調查數據顯示耕地面積有所增加,，但糧食生產的實有耕地面積并未增長，人口多,、耕地少的基本國情沒有改變,，糧食安全和耕地保護形勢依然嚴峻，耕地保護工作絕不能放松,；我國經濟已經到了必須在發(fā)展中加快提質增效升級的重要時期,，粗放擴張、浪費資源,、破壞環(huán)境的老路不能再走,，嚴守耕地紅線、節(jié)約集約用地比以往任何時候都更為重要和緊迫,；經過30多年持續(xù)快速發(fā)展,，我國土地開發(fā)強度總體偏高，建設用地存量大,、利用效率低,，劃定永久基本農田、嚴控建設占用耕地不僅十分必要,，也已具備條件,。
 （二）堅決落實黨中央、國務院決策部署,。各級國土資源部門要積極行動起來,，認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會等一系列重要會議精神，緊緊圍繞經濟工作的總體要求,，將保護耕地作為土地管理的首要任務,，堅決落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度,，堅持耕地保護優(yōu)先、數量質量并重,，全面強化規(guī)劃統(tǒng)籌,、用途管制、用地節(jié)約和執(zhí)法監(jiān)管,，加快建立共同責任,、經濟激勵和社會監(jiān)督機制，嚴守耕地紅線,，確保耕地實有面積基本穩(wěn)定,、質量不下降。
 二,、強化土地用途管制,，全面落實耕地數量和質量保護戰(zhàn)略任務
 （三）加大土地利用規(guī)劃計劃管控力度。嚴格按照土地利用總體規(guī)劃批地用地,，嚴禁突破土地利用總體規(guī)劃設立新城新區(qū)和各類開發(fā)區(qū)(園區(qū)),。建立土地利用總體規(guī)劃評估修改制度，嚴格限定條件,，規(guī)范修改程序,，擴大公眾參與，禁止隨意修改規(guī)劃,，切實維護規(guī)劃的嚴肅性,。按照國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，依據第二次全國土地調查成果,，合理調整土地利用總體規(guī)劃,，嚴格劃定城市開發(fā)邊界、永久基本農田和生態(tài)保護紅線,，強化規(guī)劃硬約束,；嚴格控制城市建設用地規(guī)模，確需擴大的,，要采取串聯式,、組團式、衛(wèi)星城式布局,，避讓優(yōu)質耕地,。按照國家統(tǒng)一部署，選擇部分市,、縣,，探索經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“多規(guī)合一”,，強化土地利用規(guī)劃的基礎性,、約束性作用。加強年度用地計劃與規(guī)劃的銜接,，逐步減少新增建設用地計劃指標,，重點控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角,、珠三角三大城市群建設用地規(guī)模,，對耕地后備資源不足的地區(qū)相應減少建設占用耕地指標。
 （四）進一步嚴格建設占用耕地審批,。強化建設項目預審,，嚴格項目選址把關,。凡不符合土地利用總體規(guī)劃,、耕地占補平衡要求、征地補償安置政策,、用地標準,、產業(yè)和供地政策的項目，不得通過用地預審,。對線性工程占用耕地100公頃以上,、塊狀工程70公頃以上的，省級國土資源部門必須組織實地踏勘論證,，部組織抽查核實,；確需占用的，按照確保糧食生產能力不下降的要求,，提出補充耕地安排,，補充數量質量相當的耕地，并作為通過預審的必備條件,。建設用地審查報批時,，要嚴格審查補充耕地落實情況，達不到規(guī)定要求的,，不得通過審查,。嚴格審核城市建設用地，除生活用地及公共基礎設施用地外,，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設用地,；人均城市建設用地目標嚴格控制在100平方米以內，后備耕地資源不足的地方相應減少新增建設占用耕地,。處理好簡政放權,、改革審批與保護耕地、嚴格監(jiān)管的關系,，對符合法律法規(guī)規(guī)定和以上要求的建設項目,，要提高土地審批效率,，搞好供地服務。
 （五）強化耕地數量和質量占補平衡,。各地要嚴格執(zhí)行以補定占,、先補后占規(guī)定，引導建設不占或少占耕地,。利用農用地分等定級,、土壤地質調查測評分析、第二次全國土地調查等成果,，完善現有和后備耕地資源質量等級評定,，健全耕地質量等級評價制度，作為調整完善規(guī)劃,、劃定永久基本農田,、建設用地審批和補充耕地審查的依據。土地整治補充耕地要先評定等級再驗收,，沒有達到要求的不得驗收,。省級國土資源部門要在省級人民政府的領導和組織下，會同有關部門,，對建設項目耕地占補平衡進行嚴格審查把關,，堅決糾正占優(yōu)補劣問題。全面實施耕作層剝離再利用制度,，建設占用耕地特別是基本農田的耕作層應當予以剝離,，用于補充耕地的質量建設，超過合理運距,、不宜直接用于補充耕地的,，應用于現有耕地的整治。統(tǒng)籌規(guī)劃,，整合資金,，大力推進高標準基本農田建設。加大對生產建設活動和自然損毀土地的復墾力度,，探索開展受污染嚴重耕地的修復工作,。加強補充耕地立項管理，提高項目工程建設標準,，加強項目規(guī)劃設計審查,，嚴格項目驗收。加強土地整治項目的建后管護,，嚴防邊整治邊撂荒,，嚴禁土地整治后又被非農業(yè)建設占用，多措并舉提高整治土地的質量等級。除突發(fā)性自然災害等原因外,，嚴禁將耕地等農用地通過人為撂荒,、破壞質量等方式變?yōu)槲蠢玫亍σ蛏鷳B(tài)退化等原因導致耕地等農用地變更為未利用地的,，不得納入土地整治項目并用于占補平衡,。
 （六）嚴格劃定和永久保護基本農田。各地應以依法批準的土地利用總體規(guī)劃為依據,，在已有工作基礎上,，從城市人口500萬以上城市中心城區(qū)周邊開始，由大到小,、由近及遠,，加快全國基本農田劃定工作，切實做到落地到戶,、上圖入庫,，網上公布，接受監(jiān)督,。在交通沿線和城鎮(zhèn),、村莊周邊的顯著位置增設永久保護標志牌,。按照耕地質量等別從高到低的順序,，城鎮(zhèn)、村莊周邊和鐵路,、公路等交通沿線的優(yōu)質耕地,，建成的高標準農田，經縣級以上人民政府批準確定的糧,、棉,、油、蔬菜等生產基地內的耕地,，農業(yè)科研,、教學試驗田等，必須劃定為基本農田,。不得借基本農田劃定或者建立數據庫之機,，擅自改變規(guī)劃確定的基本農田布局，降低基本農田的質量標準,?；巨r田一經劃定，實行嚴格管理,、永久保護,，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途；建立和完善基本農田保護負面清單，符合法定條件和供地政策,，確需占用和改變基本農田的,，必須報國務院批準，并優(yōu)先將同等面積的優(yōu)質耕地補劃為基本農田,。
 （七）嚴防集體土地流轉“非農化”,。農村土地管理制度改革要按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進,，嚴格依據經中央批準的改革方案,、在批準的試點范圍內進行，堅持以符合規(guī)劃和用途管制為前提,，嚴防擅自擴大建設用地規(guī)模,、亂占濫用耕地。農村土地承包經營權流轉和抵押,、擔保等,，必須在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下進行，堅持農地農用,，不得借農地流轉之名違規(guī)搞非農業(yè)建設,，嚴禁在流轉農地上建設旅游度假村、高爾夫球場,、別墅,、農家樂、私人會所等,。引導農業(yè)結構調整不改變耕地用途,，嚴禁占用基本農田挖塘造湖、種植林果,、建綠色通道及其他毀壞基本農田種植條件的行為,。設施農業(yè)項目要盡可能利用農村存量建設用地和非耕地，不得占用基本農田,。生態(tài)退耕必須嚴格按照有關法規(guī)規(guī)定的條件和經國務院批準的方案,，分步驟、有計劃進行,，基本農田和土地整治形成的耕地不得納入退耕范圍,，依據第二次全國土地調查、年度土地變更調查成果審核退耕范圍和退耕結果,，嚴防弄虛作假和隨意擴大退耕范圍,。
 （八）引導和促進各類建設節(jié)約集約用地。各級國土資源部門要按照嚴控增量,、盤活存量,、優(yōu)化結構,、提高效率的總要求，綜合運用規(guī)劃調控,、市場調節(jié),、標準控制、執(zhí)法監(jiān)管等手段,，全面推進城鎮(zhèn),、工礦、農村,、基礎設施等各類建設節(jié)約集約用地,，切實減少對耕地的占用，嚴防侵占優(yōu)質耕地,。統(tǒng)籌安排新增和存量建設用地,，新增建設用地計劃安排要與節(jié)約集約用地績效相掛鉤，促進節(jié)約用地,、保護耕地,。
 三、加強土地執(zhí)法督察,，嚴肅查處亂占濫用耕地行為
 （九）強化耕地保護執(zhí)法監(jiān)察,。加強對違反規(guī)劃計劃擴大建設用地規(guī)模、農村土地流轉和農業(yè)結構調整中大量損壞基本農田等影響面大的違法違規(guī)行為的執(zhí)法檢查,。充分利用衛(wèi)星遙感,、動態(tài)巡查、網絡信息,、群眾舉報等手段,，健全“天上看、地上查,、網上管、群眾報”違法行為發(fā)現機制,，對耕地進行全天候,、全覆蓋監(jiān)測。在每年一次全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的基礎上,，在有條件地區(qū)推廣應用無人機航拍,、基本農田視頻監(jiān)控網等，對重點城市群郊區(qū),、耕地集中連片區(qū)域和土地違法違規(guī)行為高發(fā)地區(qū),，加大執(zhí)法查處頻度。認真落實違法行為報告制度,，對非法占用基本農田5畝以上或基本農田以外的耕地10畝以上,、非法批準征占基本農田10畝以上或基本農田以外的耕地30畝以上以及其他造成耕地大量毀壞行為的,，國土資源部門必須在核定上述違法行為后3個工作日內向同級地方人民政府和上級國土資源部門報告。堅持重大典型違法違規(guī)案件掛牌督辦制度,，對占用耕地重大典型案件及時進行公開查處,、公開曝光。加強與法院,、檢察,、公安、監(jiān)察等部門的協(xié)同配合,，形成查處合力,。
 （十）進一步加強耕地保護督察。國家土地督察機構要以耕地保護目標責任落實,、規(guī)劃計劃執(zhí)行,、建設用地審批、基本農田劃定,、耕地占補平衡和農地流轉等為重點,，加強對省級人民政府耕地保護情況的監(jiān)督檢查，有關工作向國務院報告,。2014年,，要將耕地數量質量保護、糧食主產區(qū)基本農田劃定和保護,、農地流轉“非農化”,、地方違規(guī)出臺相關政策造成耕地大量流失等作為督察工作的重點。對監(jiān)督檢查中發(fā)現的問題,，派駐地方的國家土地督察局應及時向督察區(qū)域內相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見,。對整改不力的，由國家土地總督察依照有關規(guī)定責令限期整改,。整改期間,，暫停被責令限期整改地區(qū)農用地轉用和土地征收的受理和審查報批。
 （十一）嚴格耕地保護責任追究制度,。嚴格執(zhí)行《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（監(jiān)察部,、人力資源和社會保障部、國土資源部部令第15號）,，積極配合監(jiān)察機關追究地方人民政府負責人的責任,。應當將耕地劃入基本農田而不劃入，且拒不改正的,，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,，給予行政處分。對國土資源部門工作人員不依法履行職責,，存在徇私舞弊,、壓案不查,、隱瞞不報等行為的，要嚴格依照相關規(guī)定追究有關責任人的責任,。
 四,、落實共同責任，建立耕地保護長效機制
 （十二）構建耕地保護共同責任機制,。完善省級人民政府耕地保護責任目標考核辦法,，將永久基本農田劃定和保護、高標準基本農田建設,、補充耕地質量等納入考核內容,，健全評價標準，實行耕地數量與質量考核并重,。積極推動將耕地保護目標納入地方經濟社會發(fā)展和領導干部政績考核評價指標體系,，加大指標權重，考核結果作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的參考依據,。推動地方政府嚴格執(zhí)行領導干部耕地保護離任審計制度,，落實地方政府保護耕地的主體責任。建立獎懲機制,，將耕地保護責任目標落實情況與用地指標分配,、整治項目安排相掛鉤。
 （十三）完善耕地保護約束激勵機制,。支持地方提高非農業(yè)建設占用耕地特別是基本農田的成本,，加大對耕地保護的補貼力度，探索建立耕地保護經濟補償機制,。建立健全制度,，鼓勵農村集體經濟組織和農民依據土地整治規(guī)劃開展高標準基本農田建設，探索實行“以補代投,、以補促建”,。積極促進土地稅費制度改革，提高新增建設用地土地有償使用費標準,，建立按本地區(qū)開墾同等質量耕地成本繳納耕地開墾費的制度,。耕地保有量和基本農田面積少于土地利用總體規(guī)劃確定的保護目標的，核減相應中央新增建設用地土地有償使用費預算分配數,。
 （十四）推進耕地保護調查監(jiān)測和信息化監(jiān)管。加強耕地和基本農田變化情況監(jiān)測及調查,，及時預警,、發(fā)布變化情況。以第二次全國土地調查,、年度土地變更調查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測數據為基礎,，加快完善土地規(guī)劃,、基本農田保護、土地整治和占補平衡等數據庫,，建立數據實時更新機制,，實現與建設用地審批、在線土地督察等系統(tǒng)的關聯應用和全國,、省,、市、縣四級系統(tǒng)的互聯互通,，納入國土資源“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺,，強化耕地保護全流程動態(tài)監(jiān)管。
 （十五）加強耕地保護法制化規(guī)范化建設,。加強耕地保護立法研究工作,，推動土地利用規(guī)劃、土地整治,、土地督察等法制化建設,。各地要結合實際，健全耕地保護地方性法規(guī)規(guī)章,。推行重大決策社會穩(wěn)定風險評估和后評估制度,，全面落實耕地保護聽證制度。抓緊完善耕地質量等級評定和建設標準,，完善工程項目用地控制指標,。
 管好用好耕地始終是我國現代化進程中一個基礎性、全局性,、戰(zhàn)略性問題,。各級國土資源部門要切實增強保護耕地的責任感和使命感，采取有力措施,，堅決落實最嚴格的耕地保護制度,，確保國家政令暢通，保障國家糧食安全,。
 
 2014年2月13日