• 【發(fā)布單位】作者：袁婷
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• 【發(fā)布日期】2007-08-19 10:17:55
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• 【文件來源】來源：新華網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-反壟斷法在爭議中前行:行政壟斷存廢的利益博弈-

據(jù)民主與法制時報報道，行政性壟斷是中國經(jīng)濟(jì)生活中各方詬病的一大社會現(xiàn)象,，人們寄希望于《反壟斷法》來解決這個難題,。圍繞這一問題,，不同的利益相關(guān)方從自己的角度提出觀點，爭論由來已久,，在《反壟斷法》表決前,，仍然不能平息。



 2007年7月20日,，北京市消協(xié)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“北京的電信資費(fèi)在全國仍處于較高水平,，設(shè)置不合理的手機(jī)月租費(fèi)、國內(nèi)漫游費(fèi)和各種套餐的問題仍沒有解決,?！?


 2004年，全國人大代表王廷江機(jī)場打人事件一度吸引了國人的眼球,，但我們關(guān)注的往往是王廷江全國人大代表的身份,，卻忽視了打人事件的起因：民航業(yè)的壟斷——飛機(jī)從廣州經(jīng)臨沂到青島需要700元，而從廣州到臨沂則需要1000元,，飛機(jī)到了臨沂老家,，乘務(wù)員卻不讓下飛機(jī)，于是出現(xiàn)了發(fā)生在臨沂機(jī)場的打人事件,。



 2002年,，曾提出“百種期刊，上門征訂,，投遞到戶,，不怕樓高”口號、給當(dāng)?shù)貓罂l(fā)行業(yè)帶來沖擊的河北省張家口市陽光報業(yè)股份有限責(zé)任公司,，在苦苦支撐了3年之后,，不得不退出報刊征訂發(fā)行市場。失利的原因,，是難以突破郵政壟斷報刊發(fā)行的政策障礙,。



 不僅僅是這些熱點新聞中，其實我們在日常生活中無時無刻不在與“行政性壟斷”打交道,。我們至今無法看到家中固定電話的通話詳單,，也沒有一家電信公司愿意提供這種“不虧本”的服務(wù)；我們被迫接受每張火車票20%的退票費(fèi),，對該幅度基本上沒有任何發(fā)言權(quán),，即使有仗義的律師已經(jīng)挺身而出，也難以打破現(xiàn)有的“鐵老大”格局……



 《中華人民共和國反壟斷法》在反復(fù)修改后,，有望在本月獲得全國人大常委會第三次審議通過,，但是，《反壟斷法》關(guān)于行政性壟斷爭議和背后的利益博弈從來沒有停止過,。



 爭議焦點



 來自官方的聲音是,，商務(wù)部條法司司長尚明在8月1日參加商務(wù)部在線訪談時表示,，目前的《反壟斷法》草案內(nèi)容已經(jīng)較為完善。然而,，國務(wù)院,、全國人大法工委“反壟斷立法”專家組成員黃勇教授在15日接受本報記者專訪時卻坦承，草案仍有一些問題沒有解決,。態(tài)度更尖銳的是參與該項立法活動的中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉,，他回答本報記者采訪時說：“反壟斷法應(yīng)該暫緩出臺，因為中國行政性壟斷問題沒有解決,?！?


 《反壟斷法》的核心問題究竟是反經(jīng)濟(jì)壟斷還是行政性壟斷？立法小組成員黃勇教授說,，核心問題是反經(jīng)濟(jì)壟斷,，而非行政壟斷,。



 余暉等人對此持不同意見,。“當(dāng)前中國存在的壟斷現(xiàn)象,，除了一些在市場競爭中形成的競爭性壟斷外,，其主要特點是非競爭性的行政性壟斷。如果我們的反壟斷法不將反行政性壟斷很好地解決,，那么這部法律必將是蒼白的,。”余暉說,。



 對于這樣的說法，黃勇解釋,，《反壟斷法》中并非不涉及“行政壟斷”,，但這不是社會上通常所說的行政性壟斷,。一字之差，意義完全不同,?！啊斗磯艛喾ā飞系男姓艛嗟闹黧w是，國家機(jī)關(guān)以及具有公共管理職能的公共組織,。行政壟斷在這部法律中是明確禁止的,。我們通常說的行政性壟斷,，比如地方政府或者個別管制行業(yè)的準(zhǔn)入以及價格許可,，這是一種國家的經(jīng)濟(jì)政策選擇,。行政性壟斷雖然不是《反壟斷法》的核心問題,，但是人們最關(guān)注的問題，也是《反壟斷法》最突出的矛盾,。”



 在核心問題之爭的背后,，余暉認(rèn)為壟斷行業(yè)部門提出的“有條件豁免”,，是謀求維持既得利益。



 “對有條件豁免幾個字,，各方爭議很大?；砻鈼l件是什么，是整個行業(yè)援引行業(yè)特性而豁免,，還是個別企業(yè)的豁免，還是壟斷性結(jié)構(gòu)的豁免,？在立法過程中,，一些壟斷行業(yè)的部門以本行業(yè)的特殊情況為由，要求從《反壟斷法》中得到豁免,，相關(guān)規(guī)定適用現(xiàn)有法律?，F(xiàn)有的部門法由部門制定，滲透了部門利益，這為多數(shù)人所不能接受,。整個行業(yè)和一個領(lǐng)域都排除在《反壟斷法》的制約外，這也不符合國際上的立法趨勢,?！秉S勇說。



 豁免的爭議表現(xiàn)在草案上的結(jié)果是,，黃勇說：“表達(dá)非常含糊,，可以‘依法’有條件豁免，但是依照哪個法的什么規(guī)定,，究竟是依照本法,，還是依照各部門的部門法，草案還是沒有講清楚,?！?


 同樣在《反壟斷法》中沒有規(guī)定清楚的還有法律責(zé)任及監(jiān)管部門,。一方主張由該法獨(dú)立設(shè)立的監(jiān)督程序進(jìn)行法律制約,；另一方主張行政性壟斷由上級行政主管部門管轄,，處理辦法由其他法律另行規(guī)定,。



 余暉說,，《反壟斷法》出臺之前一直由監(jiān)管機(jī)構(gòu)來代行對壟斷行為進(jìn)行制裁。監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為兩類,，一類是比較獨(dú)立的,，一類是設(shè)在政府部門的內(nèi)部,。反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散到相關(guān)的部門里面去,，一個很明顯的弊病是這些反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在背后和行政性壟斷機(jī)構(gòu)結(jié)成利益共同體,。



 黃勇說,，顯然,，由行政主管部門管轄,，對行政壟斷的制約力度小了很多,。十幾年來的經(jīng)濟(jì)實踐中也一直實行這樣的管理辦法,，大家有目共睹，效果不好,。但草案目前仍然采納了這個觀點。



 行政壟斷存廢背后的利益博弈



 《反壟斷法》從1994年列入“人大”立法程序至今13年里,，一直充滿變數(shù)。余暉說,，其中最關(guān)鍵、也最具爭議的問題就是反壟斷立法中是否規(guī)制行政(性)壟斷,。在草案某一稿的意見里,，行政壟斷這一章曾經(jīng)被整體刪除,，然后又被恢復(fù)原狀。這種法條上的爭執(zhí),，根源在于法條背后的利益,。



 “中國的反壟斷立法或多或少一直受到來自某些行業(yè)以及政府部門的抵制?！斗磯艛喾ā凡莅笇艛嘈孕袨橛忻鞔_的界定，而行政性壟斷都具有這些行為,，所以《反壟斷法》一出臺,，首先查處的就是行政性壟斷，那么勢必引起這些行政性壟斷企業(yè)的抵制,，它們會搬出原有的法律和各種政策尋求法外開恩,。”余暉說,。



 “經(jīng)過幾次反復(fù),，行政性壟斷在《反壟斷法》中避而不談是不可能了，一些屬壟斷行業(yè)的部門又提出了豁免的說法,?！庇鄷熣f。在草案討論中,，一些壟斷性行業(yè)如電信,、電力,、郵政,、民航,、鐵路等部門往往以本行業(yè)的特殊情況為由，要求從《反壟斷法》中得到豁免,。



 余暉認(rèn)為,，《反壟斷法》一旦對行業(yè)豁免開了口子，壟斷行為非但不受反壟斷法律制約,，反而還要受到部門法的法律保護(hù),。例如電信法、航空法,、電力法,、郵政法、鐵路法等,，雖然大家已經(jīng)呼吁重新立法,，只有郵政做了一些工作，但是由于種種微妙的原因現(xiàn)在也停滯不前,。沒有重新立法就意味著原來的法律都有效力,，一些行政性壟斷行為就會受到原有法規(guī)、法律的保護(hù),。這種關(guān)于豁免權(quán)的法律爭議背后,，當(dāng)然也是壟斷行業(yè)對于自身既得利益的爭奪。



 商務(wù)部條法司副司長郭京毅在一次座談會上說,，目前《反壟斷法》出臺受阻的癥結(jié)在于草案條款與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)部門的職權(quán)和相關(guān)行業(yè)法規(guī)之間難以協(xié)調(diào),。倘若按照《反壟斷法》的條款對這部分壟斷行業(yè)進(jìn)行制裁或解散，就會觸及這些部門的行政職權(quán)及相關(guān)的行業(yè)法規(guī),，正因各方對此爭執(zhí)不下,，《反壟斷法》才千呼萬喚不出來。



 在分析《反壟斷法》出臺之艱的背景時,，余暉說：“行政性壟斷有歷史必然性,，但是我們的改革者在改革的過程中,，有意無意地忽視了壟斷性行業(yè)深化改革的必要性,。僅僅是為了做大國有企業(yè)，認(rèn)為國家控制這些企業(yè)就掌握了經(jīng)濟(jì)命脈,?！?


 黃勇對本報記者說：“西方的《反壟斷法》是在完全市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下誕生的。在一個計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境里,，或者一個半計劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境里,，要立一部高質(zhì)量的反壟斷法律是不可想象的。而我們的國情就是,，我們是在轉(zhuǎn)型時期,，在市場需要進(jìn)一步完善的時候，要出臺一部這樣的法律?！?


 顯而易見,，即將交付審議的這部《反壟斷法》草案誕生于激烈的爭執(zhí)之中。就像余暉所說：“我們目前的重大政策,、戰(zhàn)略,、以及重大法律法規(guī)的出臺，都是一場博弈后的利益妥協(xié),?！钡@場博弈后的妥協(xié)卻并沒有讓眾人皆大歡喜。



 曾有民營企業(yè)主表達(dá)了和余暉同樣的態(tài)度,，如果不解決行政性壟斷,，那么《反壟斷法》應(yīng)暫不出臺。北京市消費(fèi)者協(xié)會邱寶昌前幾日剛參加《反壟斷法》立法研討會,，他用比較中庸的言辭說,，草案還是有不少問題。



 自身變革收效甚微



 一方面壟斷企業(yè)在立法的博弈中,，為自己爭取著最大利益,，另一方面壟斷企業(yè)在社會輿論的強(qiáng)壓下，也在悄悄地進(jìn)行變革,，但收效甚微,。



 在《反壟斷法》難產(chǎn)的13年中，壟斷行業(yè)進(jìn)行的內(nèi)部改革較之法律成果則更為直觀,。黃勇教授說,，壟斷行為集中表現(xiàn)在兩項控制上，一是市場準(zhǔn)入,，二是價格,。傳統(tǒng)壟斷行業(yè)如鐵路、電力,、電信,、石油、林業(yè)正是通過這兩項確保其在市場中的控制地位,。反壟斷法立法13年里,，在外界聲勢浩大的“討伐”中，壟斷行業(yè)的自改也正從這兩項控制中尋找突破,。



 大秦鐵路的上市,，是一個壟斷行業(yè)自身變革的典型案例。鐵道部運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所原所長文力說,，大秦鐵路1988年投產(chǎn)運(yùn)營,，3年后開始盈利,，資產(chǎn)凈利率在全國鐵路中名列前茅。之所以效益較好,，一方面是因為運(yùn)量增長持續(xù)穩(wěn)定,，更重要的一方面則是因為享受鐵道部允許這些公司適當(dāng)上浮運(yùn)價的政策。比如大秦線1998年運(yùn)價就是全路平均運(yùn)價水平的兩倍多,。



 事實上,，中國壟斷行業(yè)的內(nèi)部改革一直在進(jìn)行，然而,，壟斷行業(yè)的自身調(diào)整效果并不樂觀,。國家電監(jiān)會信息中心統(tǒng)計分析處處長、資深電力專家楊名舟分析電力改革時說,，廠網(wǎng)分離其實沒有真正實現(xiàn),。由于改革不到位，如今全國絕大部分中央國有電網(wǎng)資產(chǎn)集中在一家公司,。這樣一來,，直接的結(jié)果是發(fā)電、輸電,、配電,、售電等環(huán)節(jié)仍集于一體，廠網(wǎng)不分,，壟斷依然存在,。因而，從原國家電力公司“裂變”而來的國家電網(wǎng)公司,，仍然沒有擺脫其原有壟斷和行政主導(dǎo)的行為模式,。



 這恰恰是余暉所說的行政性壟斷的形態(tài)改變?！案母镩_放以后,，市場的下游是逐步放開的，但是那些上游行業(yè)的壟斷,，卻被保留下來,。這些年中，這些行業(yè)不僅僅沒有引入實質(zhì)性的競爭,，而是通過產(chǎn)業(yè)政策,、財政的補(bǔ)貼，銀行的優(yōu)惠貸款,、國企的改制等方式加強(qiáng)了壟斷?！庇鄷熣f,。



 余暉在每次接受采訪時都會引用這組數(shù)字,。從1989年到1999年的十余年間，國有企業(yè)的利潤一直徘徊在1000億元左右,，但從2000年起,，這個數(shù)字開始爆發(fā)式增長，157家中央企業(yè)2006年實現(xiàn)利潤7546.9億元,，而這些利潤中的大部分恰好是少數(shù)行政壟斷性企業(yè)貢獻(xiàn)的超額壟斷利潤,。



 這說明，壟斷行業(yè)在近幾年的改革中,，壟斷結(jié)構(gòu)越來越大,，壟斷行為也愈演愈烈，而且政府仍然不斷地通過產(chǎn)業(yè)政策等方式使它們更加快速膨脹,，成為巨型寡頭,，其背后利益集團(tuán)也成長為一個龐大的可能破壞市場競爭秩序和阻礙深化改革的群體。



 也正因為如此,，《反壟斷法》中對行政性壟斷的規(guī)定尤為重要,，在自身求變解決不了任何問題的前提下，人們有理由期待法律治愈頑疾,。



 這就是《反壟斷法》出臺過程中要面對的現(xiàn)實,，不同的是，各方對于《反壟斷法》即將出臺的期望值,。余暉堅持,，如果不解決行政性壟斷的根本問題，《反壟斷法》應(yīng)暫緩出臺,。黃勇則認(rèn)為,，當(dāng)前出臺《反壟斷法》對于規(guī)范市場、使市場進(jìn)一步成熟有重要的作用,。如果說不能從根本上全部解決問題,，這部法律就不出臺，這也不是一種理性的選擇,。行政壟斷是必須要反的,，但僅有一部《反壟斷法》是不夠的，畢竟一部法律不可能是萬能的,。