• 【發(fā)布單位】作者：謝文英
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• 【發(fā)布日期】2010-07-27 08:44:16
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• 【文件來源】來源：檢察日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-調(diào)解法草案已征集社會(huì)各界意見2429條 制度“短板”有待法律補(bǔ)足-

編者按 十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法(草案)》(下稱草案)后,，中國(guó)人大網(wǎng)公布了草案條文及說明,，從7月1日至7月31日，向社會(huì)公開征集意見,。截至7月25日20時(shí),，中國(guó)人大網(wǎng)顯示，草案已征集社會(huì)各界意見2429條,。



 遇到糾紛,，人們最先想到的解決途徑是什么?近日，記者隨機(jī)采訪了10位北京市民,，他們選擇最多的是法院,，其次是打“110”，僅有1人提到“找居委會(huì)”,。對(duì)于人民調(diào)解員,，許多人感覺陌生，有的表示根本沒聽說過,，有的則將其概括為過去大雜院兒里熱心于“張家長(zhǎng)李家短”的大爺大媽,。



 這個(gè)結(jié)果，與不久前十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議人民調(diào)解法草案(以下簡(jiǎn)稱草案)時(shí)透露的數(shù)據(jù)基本吻合:2009年,，人民調(diào)解員的數(shù)量有490多萬(wàn)人,，調(diào)解糾紛數(shù)為767萬(wàn)多件。盡管調(diào)解成功率為97.2%,，但是人均調(diào)解量不足2件,。也就是說，大量的民間糾紛不是以人民調(diào)解的形式來解決的,。



 司法部部長(zhǎng)吳愛英就草案作說明時(shí)指出,，在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革,、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整,、各種矛盾凸顯疊加的今天,，人民調(diào)解正面臨挑戰(zhàn)?！叭嗣裾{(diào)解法律制度在組織規(guī)范,、程序規(guī)范和協(xié)議效力等方面，都需要通過立法進(jìn)一步完善,，以適應(yīng)新形勢(shì)下人民調(diào)解工作發(fā)展的需要,。”



 人民調(diào)解的組織形式是怎樣的?人民調(diào)解員隊(duì)伍發(fā)展的現(xiàn)狀如何?公眾對(duì)這部法律的出臺(tái)又有怎樣的期待?近日,，記者作了深入采訪,。



 人民調(diào)解員：遍布城鄉(xiāng)，就在你身邊



 “鄰居裝修沒時(shí)沒點(diǎn)兒,，吵得我和孩子都休息不好,，誰(shuí)來管管這事兒呢?”7月21日上午，記者就這個(gè)問題,，找到北京市石景山區(qū)老山派出所,。一位干警簡(jiǎn)單了解事由后，介紹記者來到“治安糾紛,、民間糾紛聯(lián)合接待室”,，兩位人民調(diào)解員接待了記者。



 兩位調(diào)解員都是由石景山區(qū)司法局派駐到派出所,，與民警共同從事接待,、咨詢、分流,、調(diào)解工作的,。派出所負(fù)責(zé)接待室的日常管理，街道司法所則負(fù)責(zé)指導(dǎo)接待室的民間糾紛調(diào)解工作,。



 “對(duì)違反治安管理處罰條例,、情節(jié)輕微無(wú)需處罰的治安案件和民間糾紛，當(dāng)事人可自愿選擇是否由駐所調(diào)解員開展調(diào)解,?！崩仙浇值浪痉ㄋL(zhǎng)徐長(zhǎng)祿接受記者采訪時(shí)表示，如果居民遇到糾紛,，希望找人民調(diào)解員,，除了到當(dāng)?shù)嘏沙鏊猓€可以到居委會(huì)尋求幫助,，“因?yàn)榫游瘯?huì)成員都是兼職人民調(diào)解員,?！碑?dāng)調(diào)解有難度時(shí)，居委會(huì)成員(兼職調(diào)解員)可以請(qǐng)求聯(lián)合接待室的專職調(diào)解員處理,，或者要求當(dāng)?shù)厮痉ㄋ娜嗣裾{(diào)解員介入調(diào)解工作,。



 像這樣的調(diào)解組織，已遍布全國(guó)城鄉(xiāng),。據(jù)司法部提供的數(shù)據(jù),，截至2009年底，全國(guó)共有人民調(diào)解組織82.4萬(wàn)個(gè),。其中，村(居)人民調(diào)解委員會(huì)67.4萬(wàn)個(gè),，企事業(yè)單位人民調(diào)解委員會(huì)7.9萬(wàn)個(gè),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)4.2萬(wàn)個(gè),，區(qū)域性,、行業(yè)性調(diào)解組織1.2萬(wàn)個(gè)。



 在采訪中,，記者發(fā)現(xiàn),，在北京市西城區(qū)什剎海街道辦事處旁邊，有一間臨街的“和霞熱線”人民調(diào)解員工作室,，這里有位人民調(diào)解員劉和霞,，是北京市十大人民調(diào)解員之一。據(jù)什剎海辦事處司法所所長(zhǎng)李桂清介紹,，工作室是租來的,，每年租金近4萬(wàn)元，為的就是方便群眾來調(diào)解,，這在北京市也是獨(dú)此一家,。



 調(diào)解范圍：不限于民事糾紛



 近日,，海南省?？谑忻捞m區(qū)檢察院委托美蘭區(qū)白沙司法所調(diào)解一起故意傷害(輕傷)案，當(dāng)事人雙方不僅自愿達(dá)成和解協(xié)議,，美蘭區(qū)檢察院還對(duì)犯罪嫌疑人陳某作相對(duì)不起訴處理,，這是該院辦理的首例委托人民調(diào)解的刑事和解案件(據(jù)本報(bào)7月20日?qǐng)?bào)道)。



 “越來越多的刑事和解,、行政和解案件的出現(xiàn),，打破了傳統(tǒng)觀念中人民調(diào)解僅限于調(diào)解民事糾紛的局限?！北本┦兴痉ň只鶎犹幐碧庨L(zhǎng)陳光毅告訴記者,，過去說人民調(diào)解,，僅指調(diào)解平等民事主體之間的民事糾紛，一般對(duì)專門機(jī)關(guān)管轄或法院作出裁判的事件不作調(diào)解,。但是從實(shí)踐看,，“能調(diào)盡調(diào)，調(diào)判結(jié)合,，案結(jié)事了”是總的發(fā)展趨勢(shì),。



 隨著人民調(diào)解、行政調(diào)解,、司法調(diào)解,、仲裁訴訟等糾紛解決方式結(jié)合得日益緊密，有人擔(dān)心調(diào)解的作用是否被過度“拔高”,。



 “不必?fù)?dān)心,。”陳光毅說,，“實(shí)際上,，人民調(diào)解工作的作用和位置人為‘拔高’不了，只有得到社會(huì)認(rèn)可,，調(diào)解事業(yè)才能生存發(fā)展下去,。”陳光毅認(rèn)為,，只要當(dāng)事人愿意調(diào)解,，人民調(diào)解員就應(yīng)該盡量去調(diào)解。理想的調(diào)解狀態(tài)是:群眾遇到麻煩或糾紛時(shí),，都能及時(shí)得到人民調(diào)解員的幫助,。



 記者了解到，隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革,，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化,，人民調(diào)解的范圍也逐漸從傳統(tǒng)的婚姻家庭、鄰里關(guān)系,、輕微侵權(quán)等常見,、多發(fā)的矛盾糾紛，延伸到土地承包,、拆遷安置,、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛等社會(huì)熱點(diǎn),、難點(diǎn)糾紛,。這使人民調(diào)解員隊(duì)伍面臨挑戰(zhàn)。



 “目前，石景山區(qū)所有聯(lián)合接待室的專職調(diào)解員,，大多是司法機(jī)關(guān)的離退休人員,，處理一般的民事糾紛都比較有經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于醫(yī)患糾紛,、土地承包等方面的矛盾調(diào)處,，往往不太在行?！毙扉L(zhǎng)祿說,，無(wú)論司法局還是司法所，現(xiàn)在都非常重視人民調(diào)解員的法律知識(shí)和調(diào)解技巧的培訓(xùn),，但是對(duì)某些專業(yè)領(lǐng)域的調(diào)解工作,，則需要再聘請(qǐng)專業(yè)人員。



 由于目前的醫(yī)患糾紛呈上升趨勢(shì),，北京市西城區(qū)司法局按照該市司法局的相關(guān)工作要求,，正在籌備醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)。據(jù)西城區(qū)司法局基層科科長(zhǎng)王友良介紹,，他們正在與衛(wèi)生部門溝通，準(zhǔn)備聘請(qǐng)一些離退休的,、與醫(yī)院無(wú)牽連的醫(yī)學(xué)界專家參與調(diào)解工作,。



 對(duì)此，陳光毅希望草案設(shè)立專職人民調(diào)解員準(zhǔn)入機(jī)制,，以確保人民調(diào)解員的整體素質(zhì)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要,。



 調(diào)解員的報(bào)酬:期待終結(jié)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”



 “調(diào)解糾紛不收費(fèi)”是人民調(diào)解的顯著特征，也是人民調(diào)解有著廣泛群眾基礎(chǔ)的重要原因,。長(zhǎng)期以來,，人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼由居委會(huì)、村委會(huì)解決,，但在實(shí)踐中,，往往難以落實(shí)到位。



 “人民調(diào)解員多為兼職,，其中包括村(居)委會(huì)干部和社區(qū)熱心公益事業(yè)的積極分子,。他們雖然承擔(dān)著繁重的調(diào)解任務(wù)，但是大部分都沒有勞動(dòng)報(bào)酬,?！标惞庖阏f，北京部分區(qū)縣的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)年均不足10萬(wàn)元,，人民調(diào)解員從事調(diào)解工作的勞動(dòng)報(bào)酬根本無(wú)法兌現(xiàn),。很多地方采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的形式，對(duì)表現(xiàn)特別突出的人民調(diào)解員，根據(jù)調(diào)解案件的數(shù)量,、質(zhì)量給予一定的補(bǔ)貼,。



 相對(duì)于兼職調(diào)解員，專職人民調(diào)解員所占比例非常少,。陳光毅說,，2004年之前還沒有專職人民調(diào)解員，后來,，與北京市公安局聯(lián)合推動(dòng)建立城區(qū)“聯(lián)合調(diào)解室”時(shí),，根據(jù)“40歲”、“50歲”就業(yè)困難人員再就業(yè)援助制度,，聘用了一些人民調(diào)解員,，“雖然他們的報(bào)酬并不高，普遍在800元到1200元之間,，但至少還能夠兌現(xiàn)”,。



 2007年，財(cái)政部和司法部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》,，要求地方財(cái)政根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況,，適當(dāng)安排人民調(diào)解委員會(huì)的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，但是執(zhí)行效果并不好,。



 記者注意到,，草案目前也僅規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持,，對(duì)人民調(diào)解員的報(bào)酬并未涉及,，只是表明對(duì)有突出貢獻(xiàn)的人民調(diào)解委員會(huì)和人民調(diào)解員，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎(jiǎng)勵(lì),。



 “我認(rèn)為草案有必要對(duì)調(diào)解員的報(bào)酬作出明確規(guī)定,，也可以通過‘政府花錢買服務(wù)’的形式，破解調(diào)解經(jīng)費(fèi)瓶頸,?！标惞庖阏f。



 調(diào)解員任期：期待連續(xù)性



 陳光毅曾是一名人民調(diào)解員,，他給記者講述了一個(gè)經(jīng)他調(diào)解的事件——有對(duì)父子,，因?yàn)橘狆B(yǎng)費(fèi)問題發(fā)生糾紛，經(jīng)他調(diào)解后,，雙方達(dá)成一致意見,，在調(diào)解書上簽了字。但是,，在每月給付贍養(yǎng)費(fèi)時(shí),，兩人經(jīng)常因?yàn)榍榫w,、動(dòng)作或眼神等細(xì)節(jié)發(fā)生口角，于是,，陳光毅繼續(xù)做調(diào)解工作,，最終雙方同意把贍養(yǎng)費(fèi)放在陳光毅那里，老人每月從他那兒領(lǐng)錢,。這種狀況持續(xù)了好幾年,。



 “其實(shí)，執(zhí)行也是一種調(diào)解,，如果調(diào)解員不能保持工作的連續(xù)性,，調(diào)解工作很難持續(xù)下去?！标惞庖阏f,，調(diào)解人員的流動(dòng)性大，也是抑制調(diào)解事業(yè)發(fā)展的重要因素,。



 “目前,，人民調(diào)解員是由村(居)委員會(huì)推選產(chǎn)生的，隨著村(居)委員會(huì)每三年一換屆,，人民調(diào)解員也在不斷更替著,。”王友良憂慮地說,，三年時(shí)間,，調(diào)解人員已熟悉業(yè)務(wù)，這時(shí)候被換下來,，很可惜。



 為了留住優(yōu)秀的人民調(diào)解員,，每到換屆時(shí),，王友良和他的同事就會(huì)騎上自行車，奔波在西城區(qū)的148個(gè)居委會(huì)和7個(gè)街道之間,，懇請(qǐng)新上任的領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)推選這些人連任人民調(diào)解員,。連續(xù)擔(dān)任人民調(diào)解員的劉和霞，就是這樣被“?！毕聛淼?。



 “人民調(diào)解工作，強(qiáng)調(diào)的就是人員的連續(xù)性,。只有在這行呆久了,，才能不斷積攢經(jīng)驗(yàn)、確立威信,?！蓖跤蚜颊f，如果草案能對(duì)人民調(diào)解員的任期作出相應(yīng)規(guī)定，就會(huì)確保人民調(diào)解員隊(duì)伍的連續(xù)性和穩(wěn)定性,。不過,，最理想的狀態(tài)，是由人民群眾選舉他們信得過的人民調(diào)解員,。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),，還有一段路要走。



 調(diào)解員心聲：我們需要法定身份與安全保障



 “我唯一希望的就是有一天,，能有個(gè)‘人民調(diào)解員證’,，就像工作證那樣，有個(gè)照片,，能證明我的身份,。”劉和霞告訴記者,，她愿意為了社會(huì)的和諧穩(wěn)定,，繼續(xù)做好人民調(diào)解員工作，但希望能有個(gè)“法定身份”,。



 劉和霞有些無(wú)奈地說:“有一次,，為了調(diào)解糾紛，我到房管所了解當(dāng)事人的房屋情況,，結(jié)果房管所就是不肯告訴我,。調(diào)解員的社會(huì)地位很低，不被認(rèn)可,，調(diào)解工作很難開展,。”



 “能有個(gè)法定的身份證明還是挺必要的,，如果草案能對(duì)此加以規(guī)定,，將會(huì)有助于提高人民調(diào)解工作的社會(huì)認(rèn)知度?！毙扉L(zhǎng)祿說,，他從事人民調(diào)解工作近30年了，曾多次被質(zhì)疑過身份,?！拔医?jīng)常用司法所的工作證表明身份，但是更多的調(diào)解員沒有這樣的證件,，只能在確有需要的情況下,，由居委會(huì)開具證明信”。



 除了身份證明,，劉和霞和徐長(zhǎng)祿還希望草案能對(duì)“調(diào)解人員的人身安全保障”作出相應(yīng)規(guī)定,。



 “我最近正在調(diào)解的一件事,，就有潛在的危險(xiǎn)?！眲⒑拖颊f,，因?yàn)楫?dāng)事人呆在地下室里不肯出來，而其所在地的樓上,，除了孕婦就是孩子,，不能出半點(diǎn)兒差錯(cuò)。但是要做進(jìn)一步的調(diào)解工作,，必須單獨(dú)到地下室去找他,，“這就挺危險(xiǎn)的，萬(wàn)一出了問題,，我們只能走民事訴訟這條路,。”



 “記得有一次下戶調(diào)解,，當(dāng)事人患有間歇性精神病,，之前我并不掌握這一情況。直到當(dāng)事人突然情緒激動(dòng),，拿起菜刀要砍自己,，幸好我反應(yīng)快，把刀奪了下來,，否則肯定會(huì)釀成悲劇,。”徐長(zhǎng)祿說,，被一方當(dāng)事人威脅,，也是人民調(diào)解員經(jīng)常遇到的情況。他希望草案對(duì)確保人民調(diào)解員人身安全有所規(guī)定,，也希望草案能確立人民調(diào)解員的參保(意外傷害險(xiǎn))機(jī)制,，“這將在很大程度上解決人民調(diào)解員的后顧之憂”。