• 【發(fā)布單位】作者：朱薇
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• 【發(fā)布日期】2014-11-08 14:01:18
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• 【文件來源】來源：中新網(wǎng)-《瞭望》
• 【所屬類別】立法追蹤

-重慶開門立法劍指“部門利益法律化”弊端-委托第三方機構清理地方性法規(guī) 重慶開門立法的啟示

編者按：法律是治國之重器,，良法是善治之前提,。剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會明確提出，建設中國特色社會主義法治體系,，必須堅持立法先行,，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵,。



 從探索委托第三方起草法律法規(guī)草案,，到對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估,，充分聽取各方意見,，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決……在深入推進科學立法,、民主立法方面,，四中全會提出的一系列新要求擲地有聲、引人注目,。



 在用法治思維和法治方式深化改革,、推動發(fā)展、化解矛盾,、維護穩(wěn)定成為全社會共識的當下,，如何用更民主的辦法、更科學的程序來提高地方立法質量,，考驗著立法工作者的法治智慧,。重慶市人大常委會、重慶市政府委托第三方機構全面清理地方性法規(guī)和政府規(guī)章的創(chuàng)新實踐值得借鑒,。



 重慶市去年以來在“開門立法”上積極作為,，通過財政購買服務方式、委托第三方機構對直轄以來制定的371件地方性法規(guī),、政府規(guī)章進行全面系統(tǒng)清理,，用第三方的眼光來審視、發(fā)現(xiàn)地方立法中存在的問題和不足,，并在地方性法規(guī)規(guī)章的立,、改、廢中注重吸納專家意見,。目前，重慶市已經(jīng)廢止3件地方性法規(guī),、11部政府規(guī)章,，對專家建議適時修改的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，按照輕重緩急和立法程序正在逐步推進,。



 一些法學專家認為,，法規(guī)清理是一項重要的立法活動,。重慶市委托第三方機構對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進行全面清理，是地方立法工作創(chuàng)新方式方法的一次大膽嘗試,，在全國尚屬首次,。重慶市對立法機制的創(chuàng)新實踐，為各地“開門立法”,、提高地方立法質量,、防止部門利益法律化等方面探出了一條新路。



 提高地方立法質量 夯實良法善治基石



 對于直轄后的重慶市來說,，地方立法工作已走過17年的歷程,。在中共重慶市委的領導下，歷屆重慶市人大及其常委會積極推進地方立法工作,，已制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)195件,，有力促進了重慶經(jīng)濟社會發(fā)展，解決了關系群眾切身利益的重大民生和發(fā)展問題,，保障了公民,、法人和其他組織的合法權益，尤其是一些創(chuàng)新性的地方立法,，為重慶市的改革發(fā)展提供了強有力的法治保障,。



 堅持慎立多修，注重有效管用,，切實提高地方立法質量,，是新一屆重慶市人大常委會確立的立法思想。為了科學編制新的五年立法規(guī)劃,，使立法規(guī)劃對地方立法工作起到引領和規(guī)范作用,，全面清理地方性法規(guī)和政府規(guī)章成為此次改革的“突破口”。



 “直轄之初,，重慶市人大常委會移植了一批當時四川省的地方性法規(guī),，這對剛剛直轄的重慶做到有法可依發(fā)揮了很好的作用。但隨著時間的推移,，有的法規(guī)已經(jīng)不能適應改革發(fā)展需要了,，但是具體不適應到哪種程度，需要我們摸清家底,，通過法規(guī)清理分析存在的問題,，為提高下一步的地方立法質量提供重要參考?！敝貞c市人大常委會副主任鄭洪介紹說,。



 為了確保法規(guī)清理質量和清理結果客觀，2013年,，重慶市委決定變以前的專項清理為全面清理,，變以前內(nèi)部自我清理為委托清理,，委托西南政法大學等以第三方身份來清理法規(guī)，充分利用學校的專業(yè)優(yōu)勢,，從法理學的角度評價地方性法規(guī),，并給出建議。



 鄭洪表示,，委托第三方全面清理地方性法規(guī),，對于提高地方立法質量的創(chuàng)新意義在于探索“開門立法”的新路徑，在立法過程中,，充分發(fā)揮立法工作者,、實際工作者和專家學者的作用，實現(xiàn)優(yōu)勢互補,，這有利于進一步提高地方立法質量,，不斷推進重慶民主法治建設。此次法規(guī)清理工作對于做好新形勢下人大工作也有啟迪,，就是要進一步提高人大工作的科學化水平,。



 打破“體內(nèi)循環(huán)”自查自糾慣例



 帶著重慶市政府法制辦開具的介紹信，西南政法大學的孫兵副教授與同事一道,，走進重慶市政府的40多個部門開展政府規(guī)章的清理工作,，從起初不被理解和接受，甚至受到冷遇,，到對《重慶市基礎設施項目收費權受益權質押管理辦法》等多個政府規(guī)章提交廢止建議報告,，讓一些政府部門感到“臉紅”與“震驚”……



 負責清理獻血條例的教師還親自去獻血，以親身體驗感知相關規(guī)定是否符合實際……



 這是重慶市委托第三方機構全面清理地方性法規(guī)改革的一個縮影,。



 據(jù)了解,，在清理地方性法規(guī)、政府規(guī)章時,，通過人大或者政府有關部門自查自糾內(nèi)部清理是各地普遍采取的方式,，清理的重點主要是解決地方性法規(guī)與上位法不一致的地方，難以避免部門主導立法帶來的部門利益法律化問題,。為打破這一慣例,，在重慶市委的領導下，重慶市人大常委會,、重慶市政府去年6月與西南政法大學簽署委托協(xié)議,，并整合重慶大學、西南大學等高校近200名專家學者,，對直轄以來現(xiàn)行有效的195件地方性法規(guī),、176件政府規(guī)章進行全面清理。



 經(jīng)過8個多月的全面掃描,、逐一清理,，第三方機構提交了13冊共3064頁的地方性法規(guī)和政府規(guī)章清理報告，對地方性法規(guī)提出了787條立法建議,，對政府規(guī)章提出了734條立法建議,。



 “14個分項目小組和相關課題組，通過建立標準統(tǒng)一的評價模板,，采用定量與定性的評價體系,，全面盤點清重慶地方立法的‘家底’?！蔽髂险ù髮W黨委書記張國林介紹說,，圍繞合法性、合理性,、適當性,、實效性、執(zhí)行性,、規(guī)范性“六性”標準,，主要清理法規(guī)規(guī)章是否存在與憲法和上位法相抵觸的內(nèi)容，在處理公權與私權,、權力與權利,、政府與市場等關系的制度設計方面，權責規(guī)定是否匹配,；處罰種類和幅度設計是否合理,、適當，執(zhí)法體制,、機制,、措施是否明確，細化上位法的內(nèi)容是否準確,、恰當?shù)葐栴},。



 重慶市人大常委會、市政府也不是“委托了事”,，而是在清理過程中常常與清理團隊溝通,，了解進度，交換看法,，協(xié)助解決工作中遇到的難題,。最后，組織了由市人大代表,、政協(xié)委員,、管理相對人、有關社會組織負責人,、企事業(yè)單位代表,、有關部門領導,、有關專家、律師等組成的若干評審驗收組,，對西南政法大學的清理結果進行評審驗收,。



 一些專家認為，重慶市借腦借智,、委托清理,，突破了以往由市人大常委會及相關專工委清理法規(guī)“體內(nèi)循環(huán)”的方式，實現(xiàn)了立法實務工作和立法理論研究雙方的優(yōu)勢互補,，保證了清理工作的質量和效率,，使這次法規(guī)全面清理工作成為了實踐法治精神、推動法制完善,、引導社會輿論的過程,。



 劍指“部門利益法律化”弊端



 一些專家指出，長期以來,，我國法規(guī)清理采取的“人大主導”加“部門參與”模式,，容易使一些政府部門在“查找問題”時，可能對“部門利益法律化”內(nèi)容視而不見或作選擇性處理,，最終導致法規(guī)清理結果上容易做妥協(xié),、和稀泥、打折扣,。



 重慶市人大法制委主任委員余捷表示,，重慶市人大常委會對委托清理成果進行研究論證后，編制完成重慶市2013～2017年地方立法規(guī)劃,，并適時啟動對現(xiàn)行法規(guī)的“改廢并”,，目前已經(jīng)廢止了3件地方性法規(guī)、對4件法規(guī)進行了修改,，第三方機構建議“盡快修改”的法規(guī),，被優(yōu)先納入立法規(guī)劃的有34件。此外,，很多廢止,、合并、新制定地方性法規(guī)的建議,，也在規(guī)劃編制過程中受到高度重視,。



 “地方政府規(guī)章大多是由部門主導制定，當我們把專家意見原汁原味地提交給相關部門時,，部門的反映都比較強烈,，有的可以用‘震驚’來形容。”重慶市法制辦主任張曉濤介紹說,，此次清理工作尤其注重專家清理結果的運用,，力求消除部門利益法律化問題。



 目前,，重慶市政府對專家建議廢止的11部政府規(guī)章已進行了廢止,；專家建議盡快修改的7部政府規(guī)章年內(nèi)將完成修改出臺；對專家建議適時修改的政府規(guī)章,，按照輕重緩急和立法程序逐步推進。此外,，重慶市政府還注重建章立制,，出臺了《重慶市行政內(nèi)容基本規(guī)定》和《重慶市行政立法程序規(guī)定》，從實體內(nèi)容和工作程序等方面強化對政府立法的管理和監(jiān)督,。



 據(jù)了解,，重慶市采用財政購買服務的方式，由專業(yè)團隊以中立立場獨立完成法規(guī)清理工作,，確保了清理結果的中立性,、客觀性。張曉濤介紹說,，以往的清理中,，專家學者多是以個人名義參與部分工作環(huán)節(jié)，這次大學專家集體深度介入法規(guī)清理各個環(huán)節(jié),，比較準確,、全面、系統(tǒng)地反映了法規(guī)和規(guī)章的客觀狀況,，為法規(guī)規(guī)章的立,、并、廢,、改提供較客觀的依據(jù),。



 “委托中立機構清理法規(guī)，體現(xiàn)了科學決策的態(tài)度,?！蔽髂险ù髮W教授盛學軍表示，中立機構的相關評價,，在一定程度上會影響到一部法規(guī)或相關條文的立改并廢,，直接影響到執(zhí)法權的配置。事實上,，清理工作越到后期,，各方觀點的相互碰撞、爭執(zhí)越激烈。此時,，第三方科研教育機構的評價除了科學性外,，由于處于超然的地位，不帶有預設性的立場,，能充分聽取和考慮每一個部門,、每一個利益方的意見建議，最后的評價不一定最準確,、最正確,，但肯定是最中立的。委托第三方機構確保真正用中立的態(tài)度來審視各類鮮明的意見分歧和利益糾紛,，其價值是非常顯著的,。



 重大改革于法有據(jù)



 深化改革的新形勢下，不僅要發(fā)揮立法的規(guī)范和保障功能,，也要拓展立法的引領和推動功能……



 通過立法引領改革方向,、推動改革進程、保障改革成果……



 如何把改革決策與立法決策有效結合,，堅持在法治框架內(nèi)推進改革,，成為重慶市科學立法思考和探索的重大課題。



 重慶市人大常委會主任張軒表示,，實現(xiàn)改革決策與立法決策相結合,，堅持在法治框架內(nèi)推進改革，是中央提出的新要求,。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下,，地方立法應當堅持慎立多修、注重質量,。法規(guī)清理是在重慶市委的領導下進行的,，這也是重慶依法治市的“組合拳”之一，是從源頭上查找問題,、提高立法質量的一項重要舉措,。決不可將清理成果束之高閣，將清理與成果運用搞成“兩張皮”,。本屆人大五年立法規(guī)劃和2014年立法計劃的形成,，都充分運用了法規(guī)清理成果，應當認真貫徹實施,。市人大有關專工委,、市級有關單位和自治縣要認真研究法規(guī)清理報告提出的建議，注重消化吸收,，切實把好立法質量關,，還要突出立法的地方特色，切實解決事關重慶市改革發(fā)展的實際問題。



 “當前正處于全面深化改革的關鍵時期,，新的改革政策和措施正在陸續(xù)出臺,，地方立法既要將中央已經(jīng)明確的方針政策落實到位，還要前瞻性地為未來的改革發(fā)展留足空間,?！敝貞c市人大法制委辦公室主任張鎮(zhèn)洲介紹說，此次法規(guī)清理工作始終堅持了清理“家底”,、創(chuàng)新制度,、為“改革鋪就法治鋼軌”原則，注重法規(guī)制度設計的前瞻性和系統(tǒng)性,。



 據(jù)了解,，重慶此次法規(guī)清理工作，不是簡單對照上位法規(guī)定,，還充分考慮了行政審批制度改革等重大改革舉措的實施，如“對地方先行立法且符合改革方向但不符合上位法有關規(guī)定”等問題,，實事求是分析問題原因,，有針對性地提出立法建議，突出了立法的前瞻性,。經(jīng)清理,，查找出20件制度設計不合理、前瞻性不夠的法規(guī),，占地方性法規(guī)總數(shù)的10.3%,。



 全國人大代表、清華大學法學院教授周光權認為,，借助“第三方”視角,，進行多層次、多維度評價,，客觀,、理性地審視自身的立法工作，較好地體現(xiàn)了改革的精神和勇氣,。



 “開門立法”長效機制亟待建立



 部分專家指出,，在用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展,、化解矛盾,、維護穩(wěn)定成為全社會共識的當下，所依的“法”質量高低很關鍵,，如何用更民主的辦法,、更科學的程序來提高地方立法質量，考驗著立法工作者的智慧。



 全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛認為,，對法規(guī)的清理,，一直為社會各方所關注，要確保法規(guī)清理工作的質量,，與民意同行是關鍵,。法律規(guī)定是否公正合理，千千萬萬的法律適用者在與法律“打交道”的過程中,，感受最直接,，也最有發(fā)言權。因此,，法規(guī)清理要“開門”面向全社會,，集思廣益，廣泛征求相關部門,、被管理對象,、社會大眾和專家學者的意見，甚至是專門征求愛與法規(guī)“較真”者的意見,。只有這樣,，法規(guī)清理才能“不留死角”，才能取得預期的效果,。



 西南政法大學行政法學院院長譚宗澤教授建議,，盡快建立地方性法規(guī)的定期清理機制，適時出臺地方人大政府定期清理規(guī)范,，讓清理的長效機制明確化和法律化,。



 一些法學專家認為，重慶市探索了集中委托清理法規(guī)的基本路徑和方法,，為妥善處理立法技術規(guī)范和法律規(guī)范之間的沖突,、抵觸、不一致等情形積累了經(jīng)驗,，建議全國主要大中城市建立地方政府規(guī)章立法資源數(shù)據(jù)庫,，為今后地方科學立法、民主立法提供系統(tǒng),、全面的經(jīng)驗借鑒和參考,。



 張軒表示，這次委托第三方對地方性法規(guī)進行全面清理,，有效聚合了人大,、政府以及學校各方的力量，是健全和完善“黨委領導,、人大主導,、政府協(xié)同,、公眾參與”立法組織協(xié)調(diào)機制的生動實踐，是立法機制的實踐創(chuàng)新,。要認真總結研究法規(guī)清理的方式方法,，進一步優(yōu)化工作機制，定期對地方性法規(guī)“望聞問切”,，使法規(guī)清理逐步形成常態(tài)化,。要進一步探索這一好的經(jīng)驗做法，深化與科研院校的合作,，完善開門立法機制,、重大立法問題專家咨詢論證機制、法規(guī)案表決前評估機制等,，不斷提高重慶市地方立法質量,。