• 【發(fā)布單位】作者：朱薇
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2014-11-08 14:01:18
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：中新網(wǎng)-《瞭望》
• 【所屬類別】立法追蹤

-重慶開門立法劍指“部門利益法律化”弊端-委托第三方機(jī)構(gòu)清理地方性法規(guī) 重慶開門立法的啟示

編者按：法律是治國之重器,，良法是善治之前提,。剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會明確提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系,，必須堅(jiān)持立法先行,，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵,。



 從探索委托第三方起草法律法規(guī)草案,，到對部門間爭議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評估,，充分聽取各方意見,，協(xié)調(diào)決定,，不能久拖不決……在深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面,，四中全會提出的一系列新要求擲地有聲,、引人注目。



 在用法治思維和法治方式深化改革,、推動發(fā)展,、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定成為全社會共識的當(dāng)下,，如何用更民主的辦法,、更科學(xué)的程序來提高地方立法質(zhì)量，考驗(yàn)著立法工作者的法治智慧,。重慶市人大常委會,、重慶市政府委托第三方機(jī)構(gòu)全面清理地方性法規(guī)和政府規(guī)章的創(chuàng)新實(shí)踐值得借鑒。



 重慶市去年以來在“開門立法”上積極作為,，通過財(cái)政購買服務(wù)方式,、委托第三方機(jī)構(gòu)對直轄以來制定的371件地方性法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行全面系統(tǒng)清理,，用第三方的眼光來審視,、發(fā)現(xiàn)地方立法中存在的問題和不足，并在地方性法規(guī)規(guī)章的立,、改,、廢中注重吸納專家意見。目前,，重慶市已經(jīng)廢止3件地方性法規(guī),、11部政府規(guī)章，對專家建議適時(shí)修改的地方性法規(guī)和政府規(guī)章,，按照輕重緩急和立法程序正在逐步推進(jìn),。



 一些法學(xué)專家認(rèn)為，法規(guī)清理是一項(xiàng)重要的立法活動,。重慶市委托第三方機(jī)構(gòu)對地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行全面清理,，是地方立法工作創(chuàng)新方式方法的一次大膽嘗試，在全國尚屬首次,。重慶市對立法機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐,，為各地“開門立法”、提高地方立法質(zhì)量,、防止部門利益法律化等方面探出了一條新路。



 提高地方立法質(zhì)量 夯實(shí)良法善治基石



 對于直轄后的重慶市來說,，地方立法工作已走過17年的歷程,。在中共重慶市委的領(lǐng)導(dǎo)下,，歷屆重慶市人大及其常委會積極推進(jìn)地方立法工作，已制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)195件,，有力促進(jìn)了重慶經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,，解決了關(guān)系群眾切身利益的重大民生和發(fā)展問題，保障了公民,、法人和其他組織的合法權(quán)益,，尤其是一些創(chuàng)新性的地方立法，為重慶市的改革發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法治保障,。



 堅(jiān)持慎立多修,，注重有效管用，切實(shí)提高地方立法質(zhì)量,，是新一屆重慶市人大常委會確立的立法思想,。為了科學(xué)編制新的五年立法規(guī)劃，使立法規(guī)劃對地方立法工作起到引領(lǐng)和規(guī)范作用,，全面清理地方性法規(guī)和政府規(guī)章成為此次改革的“突破口”,。



 “直轄之初，重慶市人大常委會移植了一批當(dāng)時(shí)四川省的地方性法規(guī),，這對剛剛直轄的重慶做到有法可依發(fā)揮了很好的作用,。但隨著時(shí)間的推移，有的法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)改革發(fā)展需要了,，但是具體不適應(yīng)到哪種程度,，需要我們摸清家底，通過法規(guī)清理分析存在的問題,，為提高下一步的地方立法質(zhì)量提供重要參考,。”重慶市人大常委會副主任鄭洪介紹說,。



 為了確保法規(guī)清理質(zhì)量和清理結(jié)果客觀,，2013年，重慶市委決定變以前的專項(xiàng)清理為全面清理,，變以前內(nèi)部自我清理為委托清理,，委托西南政法大學(xué)等以第三方身份來清理法規(guī)，充分利用學(xué)校的專業(yè)優(yōu)勢,，從法理學(xué)的角度評價(jià)地方性法規(guī),，并給出建議。



 鄭洪表示,，委托第三方全面清理地方性法規(guī),，對于提高地方立法質(zhì)量的創(chuàng)新意義在于探索“開門立法”的新路徑，在立法過程中,，充分發(fā)揮立法工作者,、實(shí)際工作者和專家學(xué)者的作用,，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，這有利于進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量,，不斷推進(jìn)重慶民主法治建設(shè),。此次法規(guī)清理工作對于做好新形勢下人大工作也有啟迪，就是要進(jìn)一步提高人大工作的科學(xué)化水平,。



 打破“體內(nèi)循環(huán)”自查自糾慣例



 帶著重慶市政府法制辦開具的介紹信,，西南政法大學(xué)的孫兵副教授與同事一道，走進(jìn)重慶市政府的40多個(gè)部門開展政府規(guī)章的清理工作,，從起初不被理解和接受,，甚至受到冷遇，到對《重慶市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)受益權(quán)質(zhì)押管理辦法》等多個(gè)政府規(guī)章提交廢止建議報(bào)告,，讓一些政府部門感到“臉紅”與“震驚”……



 負(fù)責(zé)清理獻(xiàn)血條例的教師還親自去獻(xiàn)血,，以親身體驗(yàn)感知相關(guān)規(guī)定是否符合實(shí)際……



 這是重慶市委托第三方機(jī)構(gòu)全面清理地方性法規(guī)改革的一個(gè)縮影。



 據(jù)了解,，在清理地方性法規(guī),、政府規(guī)章時(shí)，通過人大或者政府有關(guān)部門自查自糾內(nèi)部清理是各地普遍采取的方式,，清理的重點(diǎn)主要是解決地方性法規(guī)與上位法不一致的地方,，難以避免部門主導(dǎo)立法帶來的部門利益法律化問題。為打破這一慣例,，在重慶市委的領(lǐng)導(dǎo)下,，重慶市人大常委會、重慶市政府去年6月與西南政法大學(xué)簽署委托協(xié)議,，并整合重慶大學(xué),、西南大學(xué)等高校近200名專家學(xué)者，對直轄以來現(xiàn)行有效的195件地方性法規(guī),、176件政府規(guī)章進(jìn)行全面清理,。



 經(jīng)過8個(gè)多月的全面掃描、逐一清理,，第三方機(jī)構(gòu)提交了13冊共3064頁的地方性法規(guī)和政府規(guī)章清理報(bào)告,，對地方性法規(guī)提出了787條立法建議，對政府規(guī)章提出了734條立法建議,。



 “14個(gè)分項(xiàng)目小組和相關(guān)課題組,，通過建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的評價(jià)模板，采用定量與定性的評價(jià)體系,，全面盤點(diǎn)清重慶地方立法的‘家底’,。”西南政法大學(xué)黨委書記張國林介紹說，圍繞合法性,、合理性,、適當(dāng)性,、實(shí)效性,、執(zhí)行性、規(guī)范性“六性”標(biāo)準(zhǔn),，主要清理法規(guī)規(guī)章是否存在與憲法和上位法相抵觸的內(nèi)容,，在處理公權(quán)與私權(quán)、權(quán)力與權(quán)利,、政府與市場等關(guān)系的制度設(shè)計(jì)方面,，權(quán)責(zé)規(guī)定是否匹配；處罰種類和幅度設(shè)計(jì)是否合理,、適當(dāng),，執(zhí)法體制、機(jī)制,、措施是否明確,，細(xì)化上位法的內(nèi)容是否準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)葐栴},。



 重慶市人大常委會,、市政府也不是“委托了事”，而是在清理過程中常常與清理團(tuán)隊(duì)溝通,，了解進(jìn)度,，交換看法，協(xié)助解決工作中遇到的難題,。最后,，組織了由市人大代表、政協(xié)委員,、管理相對人,、有關(guān)社會組織負(fù)責(zé)人、企事業(yè)單位代表,、有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo),、有關(guān)專家、律師等組成的若干評審驗(yàn)收組,，對西南政法大學(xué)的清理結(jié)果進(jìn)行評審驗(yàn)收,。



 一些專家認(rèn)為，重慶市借腦借智,、委托清理,，突破了以往由市人大常委會及相關(guān)專工委清理法規(guī)“體內(nèi)循環(huán)”的方式，實(shí)現(xiàn)了立法實(shí)務(wù)工作和立法理論研究雙方的優(yōu)勢互補(bǔ)，保證了清理工作的質(zhì)量和效率,，使這次法規(guī)全面清理工作成為了實(shí)踐法治精神,、推動法制完善、引導(dǎo)社會輿論的過程,。



 劍指“部門利益法律化”弊端



 一些專家指出,，長期以來，我國法規(guī)清理采取的“人大主導(dǎo)”加“部門參與”模式,，容易使一些政府部門在“查找問題”時(shí),，可能對“部門利益法律化”內(nèi)容視而不見或作選擇性處理，最終導(dǎo)致法規(guī)清理結(jié)果上容易做妥協(xié),、和稀泥,、打折扣。



 重慶市人大法制委主任委員余捷表示,，重慶市人大常委會對委托清理成果進(jìn)行研究論證后,，編制完成重慶市2013～2017年地方立法規(guī)劃，并適時(shí)啟動對現(xiàn)行法規(guī)的“改廢并”,，目前已經(jīng)廢止了3件地方性法規(guī),、對4件法規(guī)進(jìn)行了修改，第三方機(jī)構(gòu)建議“盡快修改”的法規(guī),，被優(yōu)先納入立法規(guī)劃的有34件,。此外，很多廢止,、合并,、新制定地方性法規(guī)的建議，也在規(guī)劃編制過程中受到高度重視,。



 “地方政府規(guī)章大多是由部門主導(dǎo)制定,，當(dāng)我們把專家意見原汁原味地提交給相關(guān)部門時(shí)，部門的反映都比較強(qiáng)烈,，有的可以用‘震驚’來形容,。”重慶市法制辦主任張曉濤介紹說,，此次清理工作尤其注重專家清理結(jié)果的運(yùn)用,，力求消除部門利益法律化問題。



 目前,，重慶市政府對專家建議廢止的11部政府規(guī)章已進(jìn)行了廢止,；專家建議盡快修改的7部政府規(guī)章年內(nèi)將完成修改出臺；對專家建議適時(shí)修改的政府規(guī)章,，按照輕重緩急和立法程序逐步推進(jìn),。此外,，重慶市政府還注重建章立制，出臺了《重慶市行政內(nèi)容基本規(guī)定》和《重慶市行政立法程序規(guī)定》,，從實(shí)體內(nèi)容和工作程序等方面強(qiáng)化對政府立法的管理和監(jiān)督,。



 據(jù)了解，重慶市采用財(cái)政購買服務(wù)的方式,，由專業(yè)團(tuán)隊(duì)以中立立場獨(dú)立完成法規(guī)清理工作,，確保了清理結(jié)果的中立性、客觀性,。張曉濤介紹說,，以往的清理中,，專家學(xué)者多是以個(gè)人名義參與部分工作環(huán)節(jié),，這次大學(xué)專家集體深度介入法規(guī)清理各個(gè)環(huán)節(jié)，比較準(zhǔn)確,、全面,、系統(tǒng)地反映了法規(guī)和規(guī)章的客觀狀況,，為法規(guī)規(guī)章的立、并,、廢,、改提供較客觀的依據(jù),。



 “委托中立機(jī)構(gòu)清理法規(guī),，體現(xiàn)了科學(xué)決策的態(tài)度,?！蔽髂险ù髮W(xué)教授盛學(xué)軍表示，中立機(jī)構(gòu)的相關(guān)評價(jià),，在一定程度上會影響到一部法規(guī)或相關(guān)條文的立改并廢，直接影響到執(zhí)法權(quán)的配置,。事實(shí)上，清理工作越到后期,，各方觀點(diǎn)的相互碰撞,、爭執(zhí)越激烈,。此時(shí),，第三方科研教育機(jī)構(gòu)的評價(jià)除了科學(xué)性外,，由于處于超然的地位,，不帶有預(yù)設(shè)性的立場,，能充分聽取和考慮每一個(gè)部門,、每一個(gè)利益方的意見建議，最后的評價(jià)不一定最準(zhǔn)確,、最正確,，但肯定是最中立的,。委托第三方機(jī)構(gòu)確保真正用中立的態(tài)度來審視各類鮮明的意見分歧和利益糾紛,，其價(jià)值是非常顯著的,。



 重大改革于法有據(jù)



 深化改革的新形勢下,，不僅要發(fā)揮立法的規(guī)范和保障功能,，也要拓展立法的引領(lǐng)和推動功能……



 通過立法引領(lǐng)改革方向、推動改革進(jìn)程,、保障改革成果……



 如何把改革決策與立法決策有效結(jié)合，堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革,，成為重慶市科學(xué)立法思考和探索的重大課題,。



 重慶市人大常委會主任張軒表示，實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策相結(jié)合,，堅(jiān)持在法治框架內(nèi)推進(jìn)改革,，是中央提出的新要求。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下,，地方立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持慎立多修,、注重質(zhì)量。法規(guī)清理是在重慶市委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,，這也是重慶依法治市的“組合拳”之一,，是從源頭上查找問題,、提高立法質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措,。決不可將清理成果束之高閣,，將清理與成果運(yùn)用搞成“兩張皮”,。本屆人大五年立法規(guī)劃和2014年立法計(jì)劃的形成,，都充分運(yùn)用了法規(guī)清理成果，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹實(shí)施,。市人大有關(guān)專工委,、市級有關(guān)單位和自治縣要認(rèn)真研究法規(guī)清理報(bào)告提出的建議,，注重消化吸收，切實(shí)把好立法質(zhì)量關(guān),，還要突出立法的地方特色,，切實(shí)解決事關(guān)重慶市改革發(fā)展的實(shí)際問題。



 “當(dāng)前正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期,，新的改革政策和措施正在陸續(xù)出臺,，地方立法既要將中央已經(jīng)明確的方針政策落實(shí)到位,，還要前瞻性地為未來的改革發(fā)展留足空間?！敝貞c市人大法制委辦公室主任張鎮(zhèn)洲介紹說，此次法規(guī)清理工作始終堅(jiān)持了清理“家底”,、創(chuàng)新制度,、為“改革鋪就法治鋼軌”原則，注重法規(guī)制度設(shè)計(jì)的前瞻性和系統(tǒng)性,。



 據(jù)了解,，重慶此次法規(guī)清理工作,，不是簡單對照上位法規(guī)定，還充分考慮了行政審批制度改革等重大改革舉措的實(shí)施,，如“對地方先行立法且符合改革方向但不符合上位法有關(guān)規(guī)定”等問題,，實(shí)事求是分析問題原因，有針對性地提出立法建議,，突出了立法的前瞻性,。經(jīng)清理，查找出20件制度設(shè)計(jì)不合理,、前瞻性不夠的法規(guī),，占地方性法規(guī)總數(shù)的10.3%。



 全國人大代表,、清華大學(xué)法學(xué)院教授周光權(quán)認(rèn)為,，借助“第三方”視角,，進(jìn)行多層次、多維度評價(jià),，客觀,、理性地審視自身的立法工作，較好地體現(xiàn)了改革的精神和勇氣,。



 “開門立法”長效機(jī)制亟待建立



 部分專家指出,，在用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展,、化解矛盾,、維護(hù)穩(wěn)定成為全社會共識的當(dāng)下，所依的“法”質(zhì)量高低很關(guān)鍵,，如何用更民主的辦法,、更科學(xué)的程序來提高地方立法質(zhì)量，考驗(yàn)著立法工作者的智慧,。



 全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛認(rèn)為,，對法規(guī)的清理，一直為社會各方所關(guān)注,，要確保法規(guī)清理工作的質(zhì)量,，與民意同行是關(guān)鍵。法律規(guī)定是否公正合理,，千千萬萬的法律適用者在與法律“打交道”的過程中,，感受最直接，也最有發(fā)言權(quán),。因此,，法規(guī)清理要“開門”面向全社會，集思廣益,，廣泛征求相關(guān)部門,、被管理對象、社會大眾和專家學(xué)者的意見,，甚至是專門征求愛與法規(guī)“較真”者的意見,。只有這樣，法規(guī)清理才能“不留死角”,，才能取得預(yù)期的效果,。



 西南政法大學(xué)行政法學(xué)院院長譚宗澤教授建議，盡快建立地方性法規(guī)的定期清理機(jī)制,，適時(shí)出臺地方人大政府定期清理規(guī)范,，讓清理的長效機(jī)制明確化和法律化。



 一些法學(xué)專家認(rèn)為,，重慶市探索了集中委托清理法規(guī)的基本路徑和方法,，為妥善處理立法技術(shù)規(guī)范和法律規(guī)范之間的沖突,、抵觸、不一致等情形積累了經(jīng)驗(yàn),，建議全國主要大中城市建立地方政府規(guī)章立法資源數(shù)據(jù)庫,，為今后地方科學(xué)立法、民主立法提供系統(tǒng),、全面的經(jīng)驗(yàn)借鑒和參考,。



 張軒表示，這次委托第三方對地方性法規(guī)進(jìn)行全面清理,，有效聚合了人大,、政府以及學(xué)校各方的力量，是健全和完善“黨委領(lǐng)導(dǎo),、人大主導(dǎo),、政府協(xié)同、公眾參與”立法組織協(xié)調(diào)機(jī)制的生動實(shí)踐,，是立法機(jī)制的實(shí)踐創(chuàng)新,。要認(rèn)真總結(jié)研究法規(guī)清理的方式方法，進(jìn)一步優(yōu)化工作機(jī)制,，定期對地方性法規(guī)“望聞問切”,，使法規(guī)清理逐步形成常態(tài)化。要進(jìn)一步探索這一好的經(jīng)驗(yàn)做法,，深化與科研院校的合作,，完善開門立法機(jī)制、重大立法問題專家咨詢論證機(jī)制,、法規(guī)案表決前評估機(jī)制等,，不斷提高重慶市地方立法質(zhì)量。