“撤鎮(zhèn)設(shè)街”后對(duì)村民自治活動(dòng)的監(jiān)督職權(quán)應(yīng)如何行使?——南京鐵路運(yùn)輸法院判決武某訴永陽街道辦履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督職責(zé)糾紛案
裁判要旨
村民委員會(huì)組織法規(guī)定鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民自治活動(dòng)享有監(jiān)督職責(zé)?！俺锋?zhèn)設(shè)街”之后,，雖然街道辦與鎮(zhèn)人民政府的法律地位和職責(zé)明顯不同，且村民委員會(huì)組織法中未直接表述街道辦,，但對(duì)村民自治活動(dòng)的監(jiān)督職權(quán)理應(yīng)由相應(yīng)街道辦承繼,。
【案情】
2013年原告武某承包的土地被征收后,，老虎莊村民小組作出《上老組征遷集體土地資金分配方案》，將原告排除在征地補(bǔ)償安置分配方案之外,。2015年3月15日,，原告向永陽鎮(zhèn)政府（現(xiàn)變更為永陽街道辦）提出申請(qǐng)，要求永陽鎮(zhèn)政府依法責(zé)令老虎莊村民小組改正《上老組征遷集體土地資金分配方案》,，將原告納入分配范圍,。永陽鎮(zhèn)政府對(duì)原告提出的申請(qǐng)未予處理。原告遂訴至南京市溧水區(qū)人民法院,，溧水區(qū)法院于2016年10月8日判令永陽鎮(zhèn)政府就原告的申請(qǐng)事項(xiàng)履行法定職責(zé),，并對(duì)其作出答復(fù)，永陽鎮(zhèn)政府上訴至江蘇省南京市中級(jí)人民法院,，后被駁回,。2017年3月21日，原告向溧水區(qū)法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,，2017年4月20日永陽街道辦作出一份答復(fù)書,，原告對(duì)此不予認(rèn)可，起訴至南京鐵路運(yùn)輸法院,，請(qǐng)求法院判決撤銷永陽街道辦2017年4月20日作出的行政答復(fù)書,，并就原告2015年3月15日的申請(qǐng)事項(xiàng)作出正確處理。
【裁判】
南京鐵路運(yùn)輸法院認(rèn)為,，村民自治組織作出的與法律,、法規(guī)和國家政策相抵觸決議，行政機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)令改正,。永陽街道辦對(duì)原告的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)作出明確具體的實(shí)質(zhì)性處理,。（2016）蘇01行終884號(hào)行政判決的主文課予的義務(wù)是：三十日內(nèi)就武某2015年3月15日的申請(qǐng)事項(xiàng)履行法定職責(zé)，并作出答復(fù),。但是,，永陽街道辦于2017年4月20日才作出被訴行為，且于數(shù)日后才向武某郵寄送達(dá),，超出了人民法院生效判決所限定的期限,，屬于程序違法。綜上,，判決撤銷永陽街道辦作出的上述答復(fù)書,，永陽街道辦應(yīng)于本判決生效之日起十五日內(nèi)就原告2015年3月15日的申請(qǐng)事項(xiàng)履行法定職責(zé)，作出實(shí)質(zhì)性處理后送達(dá)原告,，且不得與本判決相抵觸,。
本案一審判決后，被告不服上訴至南京中院,，南京中院于2018年5月24日判決駁回上訴,，維持原判,。后被告根據(jù)法院的判決，依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定啟動(dòng)了調(diào)查認(rèn)定等行政程序,，最終撤銷了村民委員會(huì)的分配方案,。
【評(píng)析】
1.村民委員會(huì)組織法的立法意圖是保障村民個(gè)體合法權(quán)益。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利,，實(shí)行自我管理,、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本社會(huì)政治制度,。無論村委會(huì)還是“村”作為一個(gè)整體行使自治權(quán),，都只是一種代理行為，且這種代理行使自治權(quán)的行為還要受到國家行政權(quán)力的管制,。村民委員會(huì)組織法第二十七條第二款規(guī)定,，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法,、法律,、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利,、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容,。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定違反前款規(guī)定的,，由鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正,。因此,，若是村民委員會(huì)、村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議等村民自治體制內(nèi)的組織作出損害村民合法權(quán)益的行為或者決議,，則與立法意圖相違背,，應(yīng)受到相關(guān)行政機(jī)關(guān)的課責(zé)。
2.“撤鎮(zhèn)設(shè)街”后,，應(yīng)由街道辦對(duì)村民自治活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)令改正。組織法雖然賦予縣級(jí)政府對(duì)村民自治管理進(jìn)行監(jiān)督,，但是如果由縣級(jí)政府行使監(jiān)督和責(zé)令改正職權(quán),，一則由于縣級(jí)政府管理范圍較大，會(huì)提高縣級(jí)政府村務(wù)管理的難度,；二則會(huì)提高行政糾紛的管轄法院級(jí)別,。同時(shí)行政訴訟法第二十六條第六款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的,，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告,。因此當(dāng)鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府被依法撤銷時(shí),，部分承繼鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的街道辦對(duì)村民自治活動(dòng)行使監(jiān)督和責(zé)令改正的職責(zé)有充分的依據(jù),。本案中永陽街道辦具有對(duì)老虎莊村民小組作出的分配方案進(jìn)行監(jiān)督與責(zé)令改正的法定職責(zé),。被告于2017年4月20日作出被訴行為，認(rèn)為該機(jī)關(guān)沒有相應(yīng)職責(zé),，屬于適用法律錯(cuò)誤,。被告對(duì)原告的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)作出明確具體的實(shí)質(zhì)性處理，即若老虎莊村民小組作出的分配方案侵犯了村民的合法權(quán)益,，則被告應(yīng)當(dāng)責(zé)令老虎莊村民小組改正,；否則應(yīng)當(dāng)在受理原告申請(qǐng)的基礎(chǔ)上從實(shí)體上駁回其所申請(qǐng)事項(xiàng)。
3.履職之訴中法院可在時(shí)機(jī)成熟時(shí)判決行政機(jī)關(guān)按照裁判說理作出行政行為,。行政訴訟法第七十二條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理,，查明被告不履行法定職責(zé)的，判決被告在一定期限內(nèi)履行,?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十一條規(guī)定：“原告請(qǐng)求被告履行法定職責(zé)的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)的,，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十二條的規(guī)定,，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請(qǐng)求的法定職責(zé)；尚需被告調(diào)查或者裁量的,，應(yīng)當(dāng)判決被告針對(duì)原告的請(qǐng)求重新作出處理,。”本案中原告起訴要求被告履行法定職責(zé),，法院依法全面審理后認(rèn)為被告重新啟動(dòng)行政程序后,，應(yīng)當(dāng)核實(shí)材料，收集證據(jù),，查明事實(shí),，在此基礎(chǔ)上對(duì)老虎莊村民小組作出的分配方案是否存在違法侵犯原告權(quán)益情形進(jìn)行認(rèn)定，進(jìn)而作出有具體內(nèi)容的實(shí)體處理,。因此,，判決要求被告限期內(nèi)重新作出實(shí)質(zhì)性處理且不得與本判決相抵觸。