“撤鎮(zhèn)設(shè)街”后對村民自治活動的監(jiān)督職權(quán)應(yīng)如何行使?——南京鐵路運輸法院判決武某訴永陽街道辦履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督職責糾紛案
裁判要旨
村民委員會組織法規(guī)定鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)的人民政府對村民自治活動享有監(jiān)督職責?！俺锋?zhèn)設(shè)街”之后,，雖然街道辦與鎮(zhèn)人民政府的法律地位和職責明顯不同，且村民委員會組織法中未直接表述街道辦,，但對村民自治活動的監(jiān)督職權(quán)理應(yīng)由相應(yīng)街道辦承繼,。
【案情】
2013年原告武某承包的土地被征收后，老虎莊村民小組作出《上老組征遷集體土地資金分配方案》,，將原告排除在征地補償安置分配方案之外,。2015年3月15日，原告向永陽鎮(zhèn)政府（現(xiàn)變更為永陽街道辦）提出申請,，要求永陽鎮(zhèn)政府依法責令老虎莊村民小組改正《上老組征遷集體土地資金分配方案》,，將原告納入分配范圍。永陽鎮(zhèn)政府對原告提出的申請未予處理,。原告遂訴至南京市溧水區(qū)人民法院,，溧水區(qū)法院于2016年10月8日判令永陽鎮(zhèn)政府就原告的申請事項履行法定職責，并對其作出答復,，永陽鎮(zhèn)政府上訴至江蘇省南京市中級人民法院,，后被駁回。2017年3月21日,，原告向溧水區(qū)法院申請強制執(zhí)行,，2017年4月20日永陽街道辦作出一份答復書，原告對此不予認可,，起訴至南京鐵路運輸法院，請求法院判決撤銷永陽街道辦2017年4月20日作出的行政答復書,，并就原告2015年3月15日的申請事項作出正確處理,。
【裁判】
南京鐵路運輸法院認為，村民自治組織作出的與法律,、法規(guī)和國家政策相抵觸決議,，行政機關(guān)有權(quán)進行監(jiān)督和責令改正。永陽街道辦對原告的申請應(yīng)當作出明確具體的實質(zhì)性處理,。（2016）蘇01行終884號行政判決的主文課予的義務(wù)是：三十日內(nèi)就武某2015年3月15日的申請事項履行法定職責,，并作出答復,。但是，永陽街道辦于2017年4月20日才作出被訴行為,，且于數(shù)日后才向武某郵寄送達,，超出了人民法院生效判決所限定的期限，屬于程序違法,。綜上,，判決撤銷永陽街道辦作出的上述答復書，永陽街道辦應(yīng)于本判決生效之日起十五日內(nèi)就原告2015年3月15日的申請事項履行法定職責,，作出實質(zhì)性處理后送達原告,，且不得與本判決相抵觸。
本案一審判決后,，被告不服上訴至南京中院,，南京中院于2018年5月24日判決駁回上訴，維持原判,。后被告根據(jù)法院的判決,，依照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定啟動了調(diào)查認定等行政程序，最終撤銷了村民委員會的分配方案,。
【評析】
1.村民委員會組織法的立法意圖是保障村民個體合法權(quán)益,。村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實行自我管理,、自我教育,、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。無論村委會還是“村”作為一個整體行使自治權(quán),，都只是一種代理行為,，且這種代理行使自治權(quán)的行為還要受到國家行政權(quán)力的管制。村民委員會組織法第二十七條第二款規(guī)定,，村民自治章程,、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律,、法規(guī)和國家的政策相抵觸,，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容,。村民自治章程,、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規(guī)定的，由鄉(xiāng),、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。因此,，若是村民委員會,、村民會議或者村民代表會議等村民自治體制內(nèi)的組織作出損害村民合法權(quán)益的行為或者決議,，則與立法意圖相違背，應(yīng)受到相關(guān)行政機關(guān)的課責,。
2.“撤鎮(zhèn)設(shè)街”后,，應(yīng)由街道辦對村民自治活動進行監(jiān)督和責令改正。組織法雖然賦予縣級政府對村民自治管理進行監(jiān)督,，但是如果由縣級政府行使監(jiān)督和責令改正職權(quán),，一則由于縣級政府管理范圍較大，會提高縣級政府村務(wù)管理的難度,；二則會提高行政糾紛的管轄法院級別,。同時行政訴訟法第二十六條第六款規(guī)定，行政機關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的,，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被告,。因此當鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民政府被依法撤銷時,，部分承繼鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民政府職權(quán)的街道辦對村民自治活動行使監(jiān)督和責令改正的職責有充分的依據(jù),。本案中永陽街道辦具有對老虎莊村民小組作出的分配方案進行監(jiān)督與責令改正的法定職責。被告于2017年4月20日作出被訴行為,，認為該機關(guān)沒有相應(yīng)職責,，屬于適用法律錯誤。被告對原告的申請應(yīng)當作出明確具體的實質(zhì)性處理,，即若老虎莊村民小組作出的分配方案侵犯了村民的合法權(quán)益,，則被告應(yīng)當責令老虎莊村民小組改正；否則應(yīng)當在受理原告申請的基礎(chǔ)上從實體上駁回其所申請事項,。
3.履職之訴中法院可在時機成熟時判決行政機關(guān)按照裁判說理作出行政行為,。行政訴訟法第七十二條規(guī)定：“人民法院經(jīng)過審理，查明被告不履行法定職責的,，判決被告在一定期限內(nèi)履行,。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十一條規(guī)定：“原告請求被告履行法定職責的理由成立,，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的,，人民法院可以根據(jù)行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內(nèi)依法履行原告請求的法定職責,；尚需被告調(diào)查或者裁量的，應(yīng)當判決被告針對原告的請求重新作出處理,?！北景钢性嫫鹪V要求被告履行法定職責,，法院依法全面審理后認為被告重新啟動行政程序后，應(yīng)當核實材料,，收集證據(jù),，查明事實，在此基礎(chǔ)上對老虎莊村民小組作出的分配方案是否存在違法侵犯原告權(quán)益情形進行認定,，進而作出有具體內(nèi)容的實體處理,。因此，判決要求被告限期內(nèi)重新作出實質(zhì)性處理且不得與本判決相抵觸,。