• 【發(fā)布單位】哈爾濱市
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2007-02-15
• 【生效日期】2007-02-15
• 【失效日期】--
• 【文件來源】哈爾濱市
• 【所屬類別】政策參考

加強法治政府建設，為我市“十一五”時期全面發(fā)展提供有力保障的思考

加強法治政府建設,，為我市“十一五”時期全面發(fā)展提供有力保障的思考 







 哈爾濱市人民政府法制辦公室主任 楊洪坡



 “十一五”期間是哈爾濱市發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期,，也是國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出的實現(xiàn)十年建成法治政府目標的重要起步階段,。如何靠法制保障推進我市“十一五”規(guī)劃的落實，是我市政府法制工作者面臨的和必須思考的一個問題,。



 哈爾濱市政府十分重視“十一五”規(guī)劃的編制工作，堅持全面,、協(xié)調和可持續(xù)的科學發(fā)展觀,，將法治政府建設作為一項專項規(guī)劃納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃中,，這不僅在全國是一項創(chuàng)新性嘗試,，而且對于全面提升我市的綜合實力,，加快推進全市物質文明、政治文明,、精神文明和和諧社會建設,，具有十分重要的意義,。政府法制工作必須以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，充分發(fā)揮政府在全面推進依法行政,、建設法治政府進程中的參謀,、助手和法律顧問的作用，為我市的全面發(fā)展提供良好的法治環(huán)境,。



 一,、對我市“十一五”規(guī)劃中設置法治政府建設專項規(guī)劃的認識



 “十五”期間，我市不斷加強政府法制建設,，在建立科學,、民主、合法行政決策機制和相關制度,，依法界定職責權限,，全面履行法律,、法規(guī)和規(guī)章賦予的行政執(zhí)法職能,，維護公共利益和公共秩序，促進職能轉變，提高行政效能,，完善行政執(zhí)法責任機制，推進依法行政,，取得了顯著成績，為建設法治政府奠定了堅實基礎,。但與建設法治政府的要求相比,，還存在一些問題。主要是有的行政機關對依法行政與經(jīng)濟,、社會發(fā)展之間的關系上還存在模糊認識,，履行職責還存在“錯位”,、“缺位”、“越位”現(xiàn)象,，郵遞行政機關工作人員法制觀念還比較淡薄,、執(zhí)法不嚴,、違法不究，權力與利益掛鉤,、權力與責任脫鉤等問題沒有完全解決。要從根本上解決這些問題,，必須把握好“十一五”的發(fā)展機遇，采取措施,，優(yōu)化法制環(huán)境,，為我市經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的條件,。?



 (一)制定法治政府建設專項規(guī)劃，是推進依法治國基本方略的需要,。黨的十五大提出了“依法治國”的基本方略,，這是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然要求，是國家長治久安的重要保證,，也是建設社會主義政治文明的內(nèi)在要求,。依法治國，要求國家是法治國家,，社會是法治社會,，政府是法治政府,，而建立法治國家的基礎,，就是建立法治政府,。制定法治政府建設專項規(guī)劃的目的,，就是通過五年的不懈努力，為基本實現(xiàn)法治政府的目標奠定基礎,。行政機關作為國家權力機關的執(zhí)行機關,，擔負著依法管理經(jīng)濟、社會和國家事務的繁重任務,，我國80%以上的法律,、90%左右的法規(guī)和全部規(guī)章都是由行政機關組織實施的。通過制定法治政府建設專項規(guī)劃,，就是要規(guī)范和約束行政權力,，保護公民、法人和其他組織的合法權益,，保障和監(jiān)督行政機關嚴格依法履行職責,，實施有效管理,，維護公共利益和社會秩序,，為建設行為規(guī)范、運轉協(xié)調,、公正透明、廉潔高效的行政管理體制奠定基礎,，實現(xiàn)“依法治國”方略,。?



 （二）制定法治政府建設專項規(guī)劃,，是構建社會主義和諧社會的必然要求?！笆晃濉币?guī)劃強調堅持以人為本,、貫徹落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會,，核心是要解決好發(fā)展中產(chǎn)生的問題,，妥善處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系，特別是各方面的利益關系,。可以說,，法治是社會關系的調節(jié)器，在貫徹落實科學發(fā)展觀,、構建社會主義和諧社會進程中起著重要作用。和諧社會,，首先是穩(wěn)定有序的社會,；穩(wěn)定有序的社會，首先是法治社會,。沒有法制，實現(xiàn)不了民主,，更談不上和諧,。法制完善,，社會關系就會和諧順暢。?



 （三）制定法治政府建設專項規(guī)劃,，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟,。維護統(tǒng)一、公平的競爭秩序,，發(fā)展生產(chǎn)力，加快經(jīng)濟全面,、協(xié)調發(fā)展，離不開法制作基礎,，需要靠法制手段去引導,、規(guī)范、保障。當前，比較緊迫的是要通過不斷完善法律制度,，革除妨礙市場經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙,，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，建立統(tǒng)一開放競爭有序的市場體系,，確立合法經(jīng)營,、誠實信用的行為規(guī)范,，為各類市場主體創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。實現(xiàn)這一目標的最重要前提之一,，就是要運用法律手段管理經(jīng)濟社會事務,。只有這樣，才能維護好正常的經(jīng)濟秩序,，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展?



 （四）制定法治政府建設專項規(guī)劃，是轉變政府職能的需要,。法治政府所要求的政府,，必須是職能與經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的政府，建設法治政府,，要求政府職能定位在“經(jīng)濟調節(jié),、市場監(jiān)管,、社會管理,、公共服務”四個方面，制定法治政府建設專項規(guī)劃,，目的就是促使政府逐步退出不該介入的領域,，積極履行自己的職責,，把該管事管好,，防止公共權力對經(jīng)濟社會生活和公民生活的不適當干預,，以更加科學的方式履行行政管理職責,，使各級行政機關將直接管理與間接管理、動態(tài)管理與靜態(tài)管理,、事前控制與事后監(jiān)管,、嚴格執(zhí)法與熱情服務有機統(tǒng)一起來，充分利用間接管理,、動態(tài)管理和事后監(jiān)管的機制,，建立和完善更加富有成效的行政管理體制,，是政府職能轉變的需要,。



 二,、對法治政府建設專項規(guī)劃與全市“十一五”總體規(guī)劃關系的理解



 法治政府建設專項規(guī)劃是“十一五”總體規(guī)劃的重要組成部分，是實現(xiàn)“十一五”總體規(guī)劃重要的重要保障,。二者之間是部分與整體、局部與全局的關系,，互相依存、互相影響,、互相制約。法治政府建設專項規(guī)劃在內(nèi)容上確立了9個方面,、27項具體任務和目標，涉及到行政管理體制改革,、科學民主決策、行政執(zhí)法監(jiān)督,、化解社會矛盾等方面，涵蓋了轉變政府職能,、注重制度建設,、提高行政管理效能、降低管理成本,、創(chuàng)新管理方式、增加透明度等諸多內(nèi)容,，它不是一項具體業(yè)務工作規(guī)劃,，而是政府未來發(fā)展的科學設想和理性設定,，它以科學發(fā)展觀為指導，集中體現(xiàn)了一心為民的執(zhí)政理念,。在總體規(guī)劃中處于十分突出的重要地位,，是實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃的基礎保障,。?



 （一）建設法治政府是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎,。“十一五”期間要保持經(jīng)濟社會的全面,、協(xié)調,、可持續(xù)的發(fā)展，客觀上要求必須正確處理好發(fā)展的速度與結構,、質量,、效益的關系，經(jīng)濟社會和人口,、資源,、環(huán)境的關系，物質文明與政治文明,、精神文明的關系,，著力解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)?！笆晃濉逼陂g,，我市振興老工業(yè)基地、建設社會主義新農(nóng)村,、發(fā)展社會事業(yè)等諸多任務異常艱巨,。這就要求我們必須把推進依法行政,、建設法治政府作為政府的基礎性、全局性工作,，通過加強法制建設來解決發(fā)展中的問題與矛盾。?



 （二）建設法治政府是經(jīng)濟社會發(fā)展的有效保障,。要建設法治政府，就必須按照“三個優(yōu)先”原則,，進一步轉變政府職能，嚴格按照法律的規(guī)定來行使行政權力,。即凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,，市場競爭機制能夠調節(jié)的,，行業(yè)組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項,，行政機關不要通過行政管理去解決,。繼續(xù)推進政企分開、政資分開,、政事分開，進一步理順政府與企業(yè),、政府與市場,、政府與社會的關系，把政府不該管,、管不了,、實際上也管不好的事，交給企業(yè),、市場或者社會組織、中介機構,，更大程度地發(fā)揮市場主體的積極性,，發(fā)揮市場在配置資源中的基礎性作用，發(fā)揮社會自律管理的有效作用,。通過健全完善法制來調節(jié)社會關系，解決社會矛盾,，平衡不同利益的社會階層,、社會成員的不同訴求，以有效化解矛盾,，妥善處理糾紛。?



 （三）建設法治政府是經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力。建設法治政府,，必須堅持“人民是創(chuàng)造財富的主體，政府是創(chuàng)造環(huán)境的主體”的理念,。要激發(fā)全社會的活力,，就要善于引導和激發(fā)人民的創(chuàng)造力,，尊重人民的首創(chuàng)精神,，尊重經(jīng)濟社會發(fā)展的創(chuàng)新實踐,，這是經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的堅實基礎。建設法治政府,，就是要把政府的職能轉到為市場服務、創(chuàng)造良好的環(huán)境上來,。增強全體人民,、企業(yè)和整個社會的活力與效率，減少發(fā)展成本,。建設法治政府,，就是把實現(xiàn)人民的利益最大化，實現(xiàn)共同富裕作為最終目標,，建立人民利益有效實現(xiàn)的機制,，使人民能充分分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果,。



 三、對落實法治政府建設專項規(guī)劃為全市“十一五”總體規(guī)劃實施提供保障的思考



 “十一五”是我市加快實現(xiàn)全面振興的關鍵時期,，任務繁重而艱巨，從政府的角度,，要通過完善體制與機制,，強化社會管理和公共服務職能,，創(chuàng)新政府管理經(jīng)濟,、監(jiān)管市場的方式和手段等多種行之有效的措施,，才能為哈爾濱進一步加快發(fā)展提供有力保障。?



 （一）做好政府立法工作,，為“十一五”規(guī)劃實施提供制度保障,。按照法治政府建設專項規(guī)劃確定的任務，我市將以建設服務,、有限,、責任、誠信,、法治政府為目標,，這些任務要在短期內(nèi)有所突破,，要通過地方政府及時向立法機關提報地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章來加以規(guī)范和促進。



 一是要突出地方特色,，增強立法的可操作性,。地方立法的生命力在于本土特色，要在提高地方立法質量上下功夫,。地方特色不等于地方保護,，關鍵是要增強立法的針對性和可操作性。要從追求上有國家法律下有實施辦法轉到充分發(fā)揮地方立法的創(chuàng)制功能上來,，從四平八穩(wěn),、不觸及深層矛盾的立法轉到根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會需求立法上來，注重解決本地的特殊要求和矛盾,，解決經(jīng)濟和社會發(fā)展,、改革和創(chuàng)新中的矛盾?！笆晃濉币?guī)劃確定要把我市建設成為“三個適宜”的有特色現(xiàn)代文明城市,，就必須在制度建設方面立特色法、立發(fā)展法,，通過立法為深化改革,、調整結構,、擴大開放提供可靠保障，推動振興老工業(yè)基地事業(yè)的全面發(fā)展,。二是要拓寬公眾參與立法的渠道,，增強政府立法的公開性和透明度。法律的貫徹執(zhí)行是建立在能為廣大人民群眾所掌握并自覺遵守的基礎之上的,。要深入基層,、深入群眾、深入實際調查研究,，全面掌握法規(guī),、規(guī)章調整對象的基本情況，特別是對法規(guī)和規(guī)章草案中的重點,、難點問題,。使我們的立法過程成為廣大人民群眾有序參與政府管理、參與法治實踐并受到法治宣傳教育的過程,；要對與人民群眾切身利益有直接關系的重要法規(guī),、規(guī)章草案，盡可能地通過報紙,、互聯(lián)網(wǎng)公布,，廣泛征求公眾建議和意見，對草案的主要問題有較大分歧意見的,，必要時可舉行立法聽證會或通過新聞媒介引導和組織社會各方面開展討論,；要建立涉及多行業(yè)、多學科的立法專家?guī)?，對專業(yè)性強的立法,，組織專家學者和實際工作者進行科學論證，真正達到立法的高質量,、高水平。三是要堅持立改廢并重,，維護法制統(tǒng)一,。要與時俱進，堅持立,、改,、廢并重，在抓好新的立法項目同時,，注重對原來制定的法規(guī),、規(guī)章進行修訂。對那些制約經(jīng)濟和社會發(fā)展的,、與國家法律,、行政法規(guī)相抵觸的、與世貿(mào)組織規(guī)則和國際慣例相違背的政府規(guī)章，該修改的及時修改,，該廢止的堅決廢止,，該完善的盡快完善，維護法制的統(tǒng)一,。



 （二）健全行政執(zhí)法機制,，為“十一五”規(guī)劃順利實施創(chuàng)造優(yōu)良法治環(huán)境。行政執(zhí)法工作是政府執(zhí)行政策,、管理地方事務的重要手段,，是與行政相對人直接接觸、體現(xiàn)政府形象,、有效調節(jié)和解決矛盾的控制行為,。要健全行政執(zhí)法機制，為“十一五”規(guī)劃順利實施創(chuàng)造優(yōu)良法制環(huán)境,。



 一是要嚴格實行依法行政工作責任制,。對于推進依法行政工作，下級政府要與上級政府,、政府部門應當與本級政府簽訂責任狀,，各地區(qū)、各部門的行政首長要成為推進依法行政工作第一責任人,，要將本單位依法行政工作開展的情況作為目標考核項目,，每年評審一次，對不能按期完成的,，要追究責任,。



 二是要進一步完善依法行政考核制度。認真實行罰繳分離制,，行政執(zhí)法與行政許可公示制,，使行政執(zhí)法活動進一步規(guī)范化、法制化,。繼續(xù)以推進行政執(zhí)法責任制為突破口,，進一步加強和完善各項制度。要加強對各級政府及其部門依法行政工作的檢查,、監(jiān)督和考核,，進一步建立和完善各項考核制度，使考核標準更具有公正性,、合理性和科學性,。要切實做好行政執(zhí)法的案卷評查工作，努力提高行政執(zhí)法案卷的質量,，保證行政處罰行為合法,、適當,。



 三是要進一步完善行政執(zhí)法程序。在完善有關行政處罰,、行政許可程序的同時,，要建立健全普遍適用于行政征收、行政強制,、行政給付,、行政確認等各類行政執(zhí)法活動的執(zhí)法程序，進一步規(guī)范執(zhí)法行為,。要對行政執(zhí)法部門行使自由裁量權進行全面規(guī)范和制約,，增強執(zhí)法活動的公正性。?



 （三）積極探索新的行政執(zhí)法監(jiān)督方式,，保障“十一五”規(guī)劃順利實施,。行政執(zhí)法監(jiān)督，在本質上是對行政權力進行控制,，是政府對具體行使行政權力部門的一種制約,。它對規(guī)范行政執(zhí)法行為、促進依法行政起著積極的作用,，是建設法治政府的重要措施和保障,。



 一是要改革行政執(zhí)法體制，理順執(zhí)法和監(jiān)督職能,。按照執(zhí)行,、監(jiān)督相互協(xié)調的要求，合理配置執(zhí)法部門與監(jiān)督部門的職責,。對行政執(zhí)法權該上收的上收,，該下移的下移，能集中的集中,，解決行政執(zhí)法職能上下一般粗的問題,，杜絕職責不清、職能交叉和多頭執(zhí)法,、重復執(zhí)法的現(xiàn)象,。繼續(xù)深入開展相對集中行政處罰權工作，探索開展相對集中行政許可權的途徑和方式,。合理劃分市和區(qū)、縣執(zhí)法職責,，簡化執(zhí)法環(huán)節(jié),，減少不必要的行政執(zhí)法層次。在行政執(zhí)法監(jiān)督方面,，應該對行政執(zhí)法監(jiān)督機構和職能進行合理配置,，形成一個完整的,、行政執(zhí)法監(jiān)督體系，真正做到有權監(jiān)督,、有能力監(jiān)督,。



 二是將監(jiān)督制度落實到位，違法責任追究到人,。對行政執(zhí)法監(jiān)督制度和機制在實施力度,、實施方式和措施上進一步加強和改進，根據(jù)實際情況制定出切實可行的,、操作性強的實施程序,。以落實行政執(zhí)法責任制和評議考核制為主線，對制度執(zhí)行情況進行具體,、全面的檢查,，使制度發(fā)揮威力，真正起到監(jiān)督作用,。



 三是不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式,，加大監(jiān)督力度。在執(zhí)法監(jiān)督檢查,、明察暗訪,、備案審查、受理投訴等監(jiān)督方式基礎上,，政府內(nèi)部監(jiān)督要與人大監(jiān)督,、政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督,、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督方式有機結合,，進一步探索開展監(jiān)督工作的新方式，拓展監(jiān)督渠道,，不斷加大監(jiān)督力度,。



 （四）加強行政復議工作，為“十一五”規(guī)劃實施保駕護航,。行政復議作為行政機關主要的內(nèi)部層級監(jiān)督機制,，在保護公民、法人和其他組織合法權益,，糾正違法和不當?shù)木唧w行政行為,，維護行政機關正確行使行政職權方面發(fā)揮了重要而積極的作用。 “十一五”期間,，為了更好地發(fā)揮行政復議的作用,，應當在以下幾方面進一步作好工作。



 一是積極受理行政復議申請,。行政復議是解決公民,、法人和其他組織與行政機關行政爭議的重要法律途徑,。這一制度實施的效果如何，首先的問題就是要積極受理行政復議申請,，沒有行政復議案件,，就談不上發(fā)揮行政復議的作用。個別地方的行政復議機關怕麻煩,，怕當被告,，怕得罪人，不愿受理行政復議申請,，使一些符合受理條件的行政復議申請不能通過行政復議法律途徑解決,，老百姓到處告狀，產(chǎn)生了社會不安定因素,，也增加了以后處理的難度,。為解決這個問題，上級行政復議機關對下級行政復議機關不依法受理行政復議申請的,，要按規(guī)定依法責令其受理,，切實保護人民群眾通過法律途徑解決爭議的權利。



 二是認真辦理行政復議案件,。由于行政復議的監(jiān)督功能和救濟功能是通過辦理行政復議案件得以實現(xiàn)的,，因此行政復議案件的辦理質量，直接關系到合法權益是否能夠得到切實的維護,，違法行為是否能夠得到糾正,。行政復議制度實施以來，我市絕大多數(shù)行政復議機關能夠依法認真辦理行政復議案件,，樹立了政府的威信,，促進了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的改善。但也有少數(shù)行政復議機關,，由于業(yè)務能力不高,，辦案程序不清晰等因素，有些行政復議案件辦理質量不高,，使行政復議制度實施的效果受到影響,。為切實保障行政復議案件質量，行政復議機關應當對行政復議案件的審理采取聽證制度,、合議制度和專家咨詢制度,。對案情復雜和矛盾較大的行政復議案件應當召開聽證會，當面質證,，充分聽取各方意見,。在辦理影響重大或案情復雜的案件時，向法律和其他有關方面專家征詢意見，確保案件能夠依法,、及時、公正,、公平的處理,。



 三是推進行政復議制度建設。從制度建設入手,，不斷創(chuàng)新工作機制是復議工作有序健康發(fā)展的重要基礎,。根據(jù)工作需要，規(guī)范行政復議應訴法律文書,，規(guī)范行政復議案件辦理程序,，建立健全行政復議聽證、合議和專家咨詢等相關配套制度,。嚴格按照《哈爾濱市行政復議規(guī)定》有關要求辦理行政復議案件,。通過不斷加強制度建設，對行政復議中涉及的普遍性的問題進行規(guī)范,，使行政復議工作更加有章可循,，保證行政復議案件的審理質量。?



 （五）提高政府公務員依法行政能力和水平,，為實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃奠定堅實基礎,。公務員是政府構成的基本單位，政府的方方面面工作都是通過公務員的行政行為來完成的,。政府公務員依法行政能力和水平的高低,，在某種程度上決定了推進依法行政、建設法治政府的進程,。



 一是提高領導干部依法行政的能力和水平,。通過建立并實行領導干部的教育、培訓考核制度,，把對憲法和相關法律知識的學習,、掌握、運用作為各級人民政府及其工作部門的領導干部必備素質的基本要求,，將領導干部依法行政意識,、以法律手段解決問題的能力作為考核領導干部政績的一項重要內(nèi)容。



 二是建立行政機關工作人員綜合法律知識和專門法律知識的學習和培訓制度,。通過采取多種形式的學習,、教育和培訓，重點解決實際工作中法律適用的問題,，使行政機關工作人員特別是行政執(zhí)法人員熟練掌握與本職工作有關的法律法規(guī)和規(guī)章,，合法、合理并嚴格依照法定程序正確適用法律,。



 三是完善和落實行政執(zhí)法人員的資格認證制度,、崗前培訓制度和定期輪訓等項制度,，增強行政執(zhí)法人員的執(zhí)法為民意識和責任感，樹立恪盡職守,、依法行政,、文明執(zhí)法意識。?



 怎樣把法治政府建設專項規(guī)劃落實好,，為我市經(jīng)濟和社會全面發(fā)展提供有力保障,，我認為：第一，要切實加強領導,。推進法治政府建設專項規(guī)劃,，關鍵在領導，重點在落實,。各級政府,、政府各部門要切實加強組織領導和綜合協(xié)調，在準確把握本地區(qū),、本部門依法行政情況的基礎上,，按照我市法治政府建設專項規(guī)劃確定的任務和要求，制定好本地區(qū),、本部門推進依法行政,、建設法治政府的具體措施和配套方案，做到有計劃,、有步驟,、有措施、有責任,。第二,，要實行依法行政工作定期匯報制度。每年下級政府要向上級政府和本級人大及其常委會報告推進依法行政,、建設法治政府工作情況,，政府部門要向本級政府匯報推進依法行政工作情況。對本地區(qū),、本單位工作中的問題和薄弱環(huán)節(jié),，要提出有效的解決辦法和措施，實施結果要進行反饋,。上級政府對下級政府推進依法行政,、建設法治政府工作情況報告要認真評議，要給予適當?shù)脑u價,，有問題的,，要及時指出來，并跟蹤問效。