• 【發(fā)布單位】民政部
• 【發(fā)布文號】民發(fā)〔2009〕170號
• 【發(fā)布日期】2009-12-03
• 【生效日期】2009-12-03
• 【失效日期】--
• 【文件來源】民政部
• 【所屬類別】政策參考

民政部關于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展的指導意見

民政部關于進一步深化殯葬改革促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展的指導意見 

(民發(fā)〔2009〕170號)





 各省,、自治區(qū),、直轄市民政廳（局），新疆生產建設兵團民政局：



 殯葬改革關系人民群眾切身利益,，黨中央,、國務院對此高度重視。經過多年努力,，我國殯葬改革不斷深入,，殯葬事業(yè)取得了長足進步。實行火葬,、改革土葬,、節(jié)約殯葬用地、文明節(jié)儉辦喪事已成為社會共識,。但隨著改革開放和經濟社會快速發(fā)展,，我國殯葬事業(yè)總體水平與科學發(fā)展觀要求不相適應的矛盾日益突出，在殯葬資源配置,、殯葬服務質量,、殯葬救助保障、殯葬管理體制和運行機制等方面,，尚不能完全滿足人民群眾的喪葬需求,。為進一步深化殯葬改革，不斷滿足人民群眾在殯葬服務方面的需求,，促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展,，提出如下意見：



 一、充分認識深化殯葬改革的重要意義



 以節(jié)約土地,、保護環(huán)境,、移風易俗、減輕群眾負擔為宗旨的殯葬改革,，符合我國人多地少,、資源緊缺的基本國情，符合全面建設小康社會,、構建社會主義和諧社會的基本要求,。實踐證明，殯葬改革代表了人民群眾根本利益,，順應了時代發(fā)展潮流,，促進了經濟社會發(fā)展。進一步深化殯葬改革,，是建設資源節(jié)約型,、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)人與自然和諧相處的客觀需要,；是堅持以人為本,，著力保障和改善民生，建設服務型政府的應有之義,；是樹立文明節(jié)儉新風尚,，構建社會主義核心價值體系的重要標志；是提升社會文明程度,，推動社會主義新農村建設的重要保障,。



 各級民政部門要根據新形勢，深刻理解殯葬改革的長期性,、艱巨性,、復雜性，充分認識殯葬改革對于促進我國經濟,、社會,、文化、生態(tài)建設的重要性,，進一步統(tǒng)一思想,，堅定信心，銳意進取,。要積極爭取各級黨委政府,、相關部門、社會各界的支持,，加大協(xié)調,、宣傳力度，始終堅持以實現(xiàn)群眾殯葬改革愿望,、滿足群眾喪葬需求,、維護群眾殯葬權益為出發(fā)點和落腳點，不斷深化殯葬改革,，提升為民服務能力,，促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展，實現(xiàn)殯葬改革上水平,，人民群眾得實惠,。



 二,、深化殯葬改革的總體要求



 （一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,，認真落實科學發(fā)展觀,，強化政府責任和投入，堅定不移地推動殯葬改革,，完善殯葬服務體系,，建立殯葬救助保障制度，理順殯葬管理體制,，促進殯葬科技進步,，樹立殯葬改革新風，加強殯葬行業(yè)監(jiān)管,，發(fā)揮殯葬改革在促進我國經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展中的重要作用,。



 （二）基本原則。



 1.以人為本,，科學發(fā)展,。牢固樹立以民為本、為民解困,、為民服務的宗旨,，把深化殯葬改革與維護人民群眾基本殯葬權益結合起來，實現(xiàn)基本殯葬公共服務均等化,。推動殯葬事業(yè)科學發(fā)展,，開展殯葬理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新,，把殯葬管理與服務,、改革與發(fā)展有機結合起來，促進人與自然和諧相處,。



 2.政府主導,，市場參與。充分發(fā)揮政府在推動殯葬改革中的主導作用,，進一步明確部門職責,，理順關系，提高政府殯葬管理,、殯葬公共服務的能力和水平,。對基本殯葬服務，政府要加大投入,。對其他選擇性殯葬服務,，注重發(fā)揮市場調節(jié)作用，滿足人民群眾多層次需求,。



 3.政事分開,，管辦分離,。正確處理行政與事業(yè)、服務與經營的關系,，充分發(fā)揮公益性殯葬事業(yè)單位在提供基本殯葬服務,、保障群眾殯葬權益方面的重要作用,。切實轉變政府職能,，堅持管理與經營分開、監(jiān)督與經辦分離,，實現(xiàn)殯葬服務經營的公平,、誠信，殯葬管理監(jiān)督的公開,、公正,。



 4.統(tǒng)籌兼顧，分類指導,。注重統(tǒng)籌規(guī)劃,，因地制宜，促進人與自然和諧發(fā)展,。堅持實事求是,，一切從實際出發(fā)，根據自身條件和特點,，不斷完善殯葬改革政策措施,，促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展。



 （三）主要目標,。遏制一些地區(qū)火化率下滑和亂埋亂葬的問題,。通過積極推動和倡導，節(jié)地葬法和不保留骨灰逐步被群眾接受,。建立起比較完善的殯葬服務網絡,、殯葬救助保障制度、殯葬管理體制和運行機制,，基本實現(xiàn)殯葬服務優(yōu)質化,，殯葬管理規(guī)范化，殯葬改革有序化,，骨灰處理生態(tài)化,，殯葬習俗文明化，殯葬設施現(xiàn)代化,。



 （四）主要任務,。



 1.堅持推行火葬，創(chuàng)新骨灰安葬方式,?？茖W確定火葬區(qū)域和范圍,，根據人口密度、交通狀況,、設施配置和群眾接受程度,，逐步擴大火葬區(qū)。繼續(xù)鞏固提高火化率,，推廣節(jié)地葬法,，著力治理“裝棺二次葬”，倡導不保留骨灰,，實現(xiàn)骨灰安葬多樣化,，降低占地安葬比例。



 2.積極改革土葬,，依法管理殯葬活動,。不具備火葬條件的地方，要加大宣傳力度,，引導群眾轉變觀念,，移風易俗，積極參與土葬改革,，治理亂埋亂葬,，逐步縮小土葬區(qū)。嚴格限制墓葬用地,，盡可能選擇荒山瘠地實行遺體相對集中安葬,，推廣不留墳頭的遺體安葬方式。



 3.改善殯葬設施,，提高公共服務能力,。建立和強化政府對殯葬事業(yè)的投入機制，完善殯葬服務設施,，形成覆蓋城鄉(xiāng)居民的殯葬服務網絡,。重點加強城鄉(xiāng)公益性骨灰存放設施建設，更新改造落后火化設施設備,。滿足人民群眾基本殯葬需求,，節(jié)約殯葬用地，減少環(huán)境污染,。不斷創(chuàng)新服務模式,，開展誠信、優(yōu)質服務,。



 4.規(guī)范公墓管理,，保護生態(tài)環(huán)境。制定完善公墓建設規(guī)劃，從嚴審批經營性公墓,。積極協(xié)調有關部門,，堅決取締非法公墓，糾正違規(guī)建設公墓,，加強對公墓經營行為的監(jiān)管,，防止炒買炒賣，加大對豪華墓地的治理力度,。



 5.減輕群眾負擔,，實現(xiàn)基本服務均等化。合理界定政府基本殯葬服務和市場選擇性殯葬服務范圍,，嚴格執(zhí)行政府定價,、政府指導價和市場調節(jié)價,，平抑殯葬服務和喪葬用品價格,。大力推行惠民殯葬政策，逐步建立以重點救助對象基本殯葬服務減免為基礎,，其他多種形式殯葬救助為補充,，基本殯葬服務均等化為目標的殯葬救助保障制度。



 6.樹立文明新風,，促進殯葬事業(yè)發(fā)展,。大力倡導殯葬新觀念、新風尚,，弘揚先進殯葬文化,，提倡文明節(jié)儉辦喪事，引導群眾破除喪葬陋俗,，樹立殯葬改革新風,。加強殯葬理論和殯葬文化研究，推進殯葬科技創(chuàng)新和人才隊伍建設,，加強行風建設和糾風工作,，促進殯葬事業(yè)健康發(fā)展。



 三,、采取有效措施,，扎實推進殯葬改革



 （一）制定完善殯葬事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。各地要結合本地區(qū)實際和國家,、地方制定“十二五”規(guī)劃的要求,，制定完善殯葬事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并納入當?shù)貒窠洕蜕鐣l(fā)展總體規(guī)劃,，明確殯葬改革發(fā)展的具體目標和任務,，采取切實可行的政策措施和方法步驟。根據人口、耕地,、交通,、生態(tài)等情況，科學劃分火葬區(qū)和土葬改革區(qū),，合理確定殯葬設施數(shù)量,、規(guī)模、布局和功能,，統(tǒng)籌考慮殯葬設備配置標準,，嚴格控制經營性公墓。



 按照殯葬法規(guī)政策,，綜合運用法律,、行政、經濟等手段,，嚴格依法行政,，建立完善殯葬執(zhí)法機構和執(zhí)法機制。在火葬區(qū)堅持實行火化,，確?；鸹史€(wěn)步上升；強化骨灰管理,，推行骨灰安葬備案制,；積極推廣樹葬、花葬,、草坪葬等節(jié)地葬法,，鼓勵倡導深埋、撒散,、海葬等不保留骨灰方式，推動綠色殯葬,。在土葬區(qū)堅持因地制宜,，逐步推進殯葬改革,，教育引導群眾摒棄水泥,、石材建墳,，保護生態(tài)環(huán)境；完善殯儀服務設施,，加強農村公益性墓地建設,，避免亂埋亂葬,。新實行火葬的地區(qū),，要堅持循序漸進,，加強政策宣傳引導,，做好群眾思想工作，注意方式方法,，積極、有步驟地實行火葬,。



 （二）提高殯葬服務水平。要進一步優(yōu)化殯葬服務內容,、程序和標準，完善便民惠民的殯葬服務網絡,，逐步形成基本殯葬服務為主體,、選擇性殯葬服務為補充的服務格局,。遺體接運、存放,、火化和骨灰寄存作為基本殯葬服務項目,，由公益性殯葬服務單位提供，并可根據當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平和需求狀況,，適當增加基本殯葬服務內容。對選擇性殯葬服務,，包括遺體整容、防腐,、告別,、骨灰安葬,、喪葬用品及其他殯葬特需服務,，建立行業(yè)規(guī)范,，實行自愿選擇，公平協(xié)商,，市場運作，政府監(jiān)管,。有條件的地區(qū)，逐步實行遺體火化服務與其他殯葬服務分開,?；鹪釄鲋饕袚z體火化服務,，殯儀館主要提供悼念,、告別等服務。



 政府舉辦的殯儀館,、火葬場、骨灰堂等殯葬服務事業(yè)單位,，要牢固樹立為民便民利民意識，大力開展“一站式”服務和便民服務,。要嚴格執(zhí)行政府定價、政府指導價,，帶頭降低市場調節(jié)價,，發(fā)揮平抑物價的作用,，規(guī)范殯葬服務收費項目，保證同類殯葬用品價格不高于市場價,，中低價位殯葬用品足量供應,，不得捆綁、強迫或誤導消費,。要切實加強內部管理,，提高服務質量，建立以崗位責任與績效考核為基礎的綜合評價制度,，實行服務問責制,。



 （三）加強公墓管理。按照相關要求,，進一步強化公墓建設經營的審批管理,，從嚴審批經營性公墓。未依法辦理農用地轉用和土地征收手續(xù)的,，不得許可建設經營性公墓。公益性骨灰存放設施完善的地區(qū),，要認真研究經營性公墓控制機制,，除納入規(guī)劃的外，原則上不再許可建設經營性公墓或擴大既有公墓占地面積,。積極發(fā)展城鄉(xiāng)公益性骨灰存放設施,，加大投入和建設力度，滿足群眾骨灰安放需要,。未經批準,，任何形式的公益性公墓不得轉為經營性公墓。



 按照屬地管理原則,，切實加強對公墓的依法管理,，重點強化年檢制度和日常監(jiān)管,。嚴防炒買炒賣，除可向夫妻健在一方,、高齡老人,、危重病人預售（租）確保自用外，公墓經營者必須嚴格憑死亡證明或火化證明出售（租）墓穴或骨灰存放格位,，不得出售（租）超面積,、豪華墓穴，不得炒買炒賣墓穴或骨灰存放格位,。要規(guī)范墓穴續(xù)租,，研究公墓使用年限，提高公墓容積率,，加大殯葬用地的循環(huán)利用,。城鄉(xiāng)骨灰堂必須堅持公益原則，按照政府定價或成本價收取骨灰存放費用,。積極推廣墓碑小型化,、藝術化、多樣化,。



 （四）推行惠民殯葬政策,。各地要結合實際，積極爭取政府出臺惠民殯葬政策,，加快建立和完善殯葬救助保障制度,。對生前生活特別困難的人員，由政府免除遺體接運,、存放,、火化和骨灰寄存等基本殯葬服務費用。按照?；?、廣覆蓋、可持續(xù)的原則,，有條件的地區(qū),，可從重點救助對象起步，逐步擴展到向轄區(qū)所有居民提供免費基本殯葬服務,，實行政府埋單,。對節(jié)地葬法或不保留骨灰的，以及土葬改革區(qū)自愿火化的,，實行政府獎勵,、補貼，建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的多層次殯葬救助保障體系,。



 建立完善殯葬事業(yè)公共投入和穩(wěn)定增長機制,，加大基本殯葬服務設施設備,，特別是火化設備的更新改造和城鄉(xiāng)骨灰堂的公共投入力度。將殯葬事業(yè)經費納入地方預算,，不斷增強政府提供基本殯葬服務的能力,。將農村公益性骨灰存放設施納入社會主義新農村建設規(guī)劃和村級公益事業(yè)建設規(guī)劃，給予必要的政策指導和資金支持,。福利彩票公益金可用于支持經濟欠發(fā)達地區(qū),、少數(shù)民族地區(qū)的殯葬救助保障和設施設備建設。



 （五）理順殯葬管理體制,。進一步明確各相關部門在殯葬改革,、殯葬管理、殯葬服務,、殯葬價格和喪葬用品生產銷售等方面的工作職責,，形成政府領導、民政協(xié)調,、各部門齊抓共管的管理體制,。民政部門主要承擔推進殯葬改革、加強殯葬管理,、監(jiān)督殯葬服務等方面的職能,，協(xié)調配合有關部門制止亂埋亂葬，加強市場監(jiān)管,。從有利于殯葬改革和政府有效監(jiān)管出發(fā),，積極推行政事分開、管辦分離,。各級民政行政機關要逐步與經營性公墓和其他殯葬服務企業(yè)脫鉤,。今后，民政行政機關不再作為發(fā)起人或投資人,，參與經營性公墓和其他殯葬服務企業(yè)的建設經營,，機關工作人員不得在經營性公墓和其他殯葬服務企業(yè)任職或兼職，不得以任何形式從中獲取利益,。



 殯葬管理事業(yè)單位,，要切實履行殯葬管理職能，認真開展殯葬執(zhí)法,，不得從事殯葬經營活動，不應向殯葬服務單位和企業(yè)收取任何管理費用,，在人,、財、物等方面逐步與殯葬服務單位和企業(yè)脫鉤,。殯葬服務事業(yè)單位要將基本殯葬服務和選擇性殯葬服務項目逐步分離,，選擇性殯葬服務項目實行市場化運作,。對社會資本建設的具有基本殯葬服務功能的殯儀館，可以采取政府贖買方式,，轉為殯葬服務事業(yè)單位,。



 （六）樹立移風易俗新風尚。要緊緊依靠群眾,，充分相信群眾,，廣泛發(fā)動群眾，認識和把握殯葬傳統(tǒng)文化的歷史意義和現(xiàn)實價值,，積極探索和推廣能夠滿足人民群眾緬懷先人,、慎終追遠的愿望和需求，與當代社會相適應,、與現(xiàn)代文明相協(xié)調的殯葬習俗和文化形式,，充分培育、挖掘和保護群眾中蘊藏的主動實行殯葬改革的愿望和要求,，不斷增強人民群眾參與殯葬改革的自覺性,。要充分發(fā)揮社會組織、行業(yè)協(xié)會,、村（居）委會,、紅白理事會的作用，以清明節(jié)等傳統(tǒng)節(jié)日為契機,，向人民群眾宣傳實行殯葬改革的重要性和必要性,，開展殯葬宣傳進社區(qū)活動。要始終堅持正確的輿論導向,，充分利用廣播,、電視、報刊,、互聯(lián)網等新聞媒體,，積極宣傳殯葬改革，倡導文明新風,。



 （七）促進殯葬改革創(chuàng)新,。積極整合殯葬資源，促進殯葬改革理論創(chuàng)新,、科技創(chuàng)新和機制創(chuàng)新,，提高推進殯葬改革的能力，重點解決殯葬基礎理論,、技術進步和運行機制等方面的問題,。要重視殯葬理論研究，加快研究步伐,，以理論研究成果指導殯葬改革實踐,。實施殯葬科技攻關,，推廣環(huán)保殯葬產品，特別是節(jié)能減排殯葬設備和可降解骨灰盒,、棺柩,。加強對殯葬設施、產品,、服務等技術標準的研究和制定,，建立健全監(jiān)督機制。加強環(huán)境監(jiān)測,、治理與評價,，實行環(huán)境質量認證制度。開展殯葬從業(yè)人員職業(yè)培訓,、考核,、鑒定，探索建立殯葬從業(yè)人員資格準入制度,，加強殯葬人才隊伍建設,，提高殯葬職工整體素質和能力?？偨Y經驗,，樹立典型，大力開展殯葬改革示范活動,，以點帶面,，努力形成各具特色的地方殯葬改革和發(fā)展模式。



 （八）加強殯葬監(jiān)管和行風建設,。制定公平公正的行業(yè)政策,，規(guī)范社會資本舉辦殯葬服務單位的準入條件，提高從業(yè)資質,，探索建立殯葬行業(yè)準入制度,。加強殯葬服務、骨灰安放,、土葬改革,、移風易俗、清明祭掃等工作的監(jiān)督管理,。民政部門要按照社會組織管理的要求,，加強指導，切實發(fā)揮殯葬協(xié)會作用,，支持殯葬協(xié)會等社會組織及其會員加強行業(yè)自律,，提高自身素質，承擔公益責任。要按照“管行業(yè)必須管行風”的要求,，認真落實責任制，切實加強殯葬行風建設和糾風工作,。堅持把以人為本,、服務群眾作為行風建設和糾風工作的主要內容，與殯葬工作統(tǒng)籌安排,，共同推進,。重點治理殯葬亂收費，堅決糾正利用行業(yè)特殊性損害群眾利益的突出問題,。積極開展民主評議行風和行風建設示范單位創(chuàng)建活動,，教育殯葬系統(tǒng)干部職工增強宗旨意識、大局意識和服務意識,，弘揚優(yōu)良作風,。對有令不行、有禁不止,、頂風違紀的典型案件要嚴肅查處，公開曝光,。



 （九）加強組織領導,。各級民政部門要進一步提高對殯葬改革重要性的認識，增強責任感和緊迫感,，堅持推進殯葬改革不動搖,，加快殯葬事業(yè)發(fā)展不停步，提高殯葬服務水平不松勁,。要切實加強領導,，擺上重要議事日程，納入工作考評體系,。主要領導要親自抓,，帶頭調查研究，定期聽取工作匯報,，作出部署,，狠抓落實，重點解決殯葬難點,、熱點問題,。要關心、支持殯葬工作和殯葬職工,，充分調動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性,。



 各地殯葬改革情況不同,，發(fā)展各異。各級民政部門要敏于觀察形勢,，善于把握重點,，勤于積小成大。要勇于探索,，敢于創(chuàng)新,，以維護群眾殯葬權益為宗旨，以推動殯葬設施建設為基礎,，以提高殯葬服務水平為抓手,，以完善殯葬管理體制為保障，不斷深化殯葬改革,，促進殯葬事業(yè)科學發(fā)展,。



 二○○九年十二月三日