• 【發(fā)布單位】作者：王 敏
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2005-04-10 14:29:58
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來(lái)源】來(lái)源：人民法院報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-重在打造法治政府-——2005年全國(guó)人大常委會(huì)行政立法計(jì)劃透視

2005年注定是個(gè)立法重頭年,，對(duì)行政法制建設(shè)而言尤其如此。在2月底召開的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第14次會(huì)議上，2005年的立法計(jì)劃得以確定,。該計(jì)劃引人注目的重要特點(diǎn)之一,，是在今年提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的31部法律案中，涉及憲法和公民權(quán)利保護(hù)和直接反映法治政府建設(shè)需求的行政方面法律多達(dá)五部,，且部部都很有分量,。所有這些，都向我們表明了國(guó)家推進(jìn)依法行政,、打造法治政府的立法取向和堅(jiān)強(qiáng)決心,。



 緊急狀態(tài)法：注重公民權(quán)利保護(hù)



 一個(gè)社會(huì)對(duì)危機(jī)的處理是其法治程度的試金石。我國(guó)緊急狀態(tài)法提上議事日程,，可以說(shuō)有兩個(gè)方面的直接原因：一是2003年“非典”肆虐,，對(duì)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力提出了新的考驗(yàn)和要求；二是2004年憲法修正案正式確立了緊急狀態(tài)制度,。



 應(yīng)當(dāng)說(shuō),，緊急狀態(tài)法首先是一部授權(quán)法。因?yàn)樵诰o急狀態(tài)情況下,，即整個(gè)國(guó)家或某個(gè)地區(qū)出現(xiàn)對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的正在發(fā)生或迫在眉睫的危險(xiǎn)事態(tài),，為了迅速有效地制止危險(xiǎn)事態(tài)的蔓延，最大限度地維護(hù)社會(huì)秩序和人民生命財(cái)產(chǎn)安全,，政府必須行使緊急權(quán)力消除緊急事態(tài),。這種緊急權(quán)力較之政府平常情況下行使的權(quán)力，最大的特征就在于可以對(duì)公民法律上的各項(xiàng)權(quán)利實(shí)施更加嚴(yán)格的限制,，甚至從根本上剝奪,。而根據(jù)現(xiàn)代行政法治原理，任何行政權(quán)力均應(yīng)來(lái)自法律的授權(quán),，所以必須制定相應(yīng)的緊急狀態(tài)法律,，確保政府有足夠的權(quán)力來(lái)處置應(yīng)急事件。



 但是,，在緊急狀態(tài)情況下,，政府擁有比平時(shí)大得多的緊急權(quán)力，卻并不意味著政府權(quán)力的膨脹和公民權(quán)利的被限制是沒(méi)有任何邊界的,。法治社會(huì)不存在任何一種絕對(duì)的權(quán)力?政府處置緊急事態(tài)的權(quán)力同樣要受到限制,，否則，就可能導(dǎo)致政府在緊急狀態(tài)時(shí)期只強(qiáng)調(diào)特殊情況,，濫用或隨意擴(kuò)張緊急權(quán)力,，制造出新的社會(huì)混亂和災(zāi)難。因此,，為了保障公民的合法權(quán)益,，制定緊急狀態(tài)法必須妥善處理好“授權(quán)”和“控權(quán)”的關(guān)系,，既要適應(yīng)緊急狀態(tài)的需要強(qiáng)化政府的強(qiáng)制力和權(quán)威性，又要防止行政權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大和膨脹,，侵犯公民的合法權(quán)益,。



 違法行為矯治法：化解法治與人權(quán)難題



 關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)制度存與廢的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)說(shuō)我國(guó)的法學(xué)界和實(shí)務(wù)界進(jìn)行了長(zhǎng)期有益的探討,。在2004年全國(guó)“兩會(huì)”代表議案中,，在改革勞動(dòng)教養(yǎng)制度的議案上簽名的代表達(dá)到420名，超過(guò)2984名人大代表的十分之一,。全國(guó)人大常委會(huì)將違法行為矯治法列入2005年的立法計(jì)劃,，以取代我國(guó)實(shí)行了40多年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，既是順應(yīng)民意的表現(xiàn),，更可以在法制層面上化解法治與人權(quán)的難題,。



 毋庸置疑，勞動(dòng)教養(yǎng)這一帶有鮮明中國(guó)特色的制度,，在維護(hù)社會(huì)治安方面一直發(fā)揮著快速高效的作用,。但隨著我國(guó)法治進(jìn)程加快和“人權(quán)”入憲，勞動(dòng)教養(yǎng)制度無(wú)疑也面臨諸多矛盾和問(wèn)題,，而所有這些,，又都與立法滯后有關(guān)。尤其是1996年行政處罰法和2000年立法法的頒布和施行,，進(jìn)一步加重了人們對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度合法性的質(zhì)疑，因?yàn)樯鲜鰞刹糠擅鞔_規(guī)定,，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,，只能由法律來(lái)設(shè)定。而且,，由于一直缺乏法律的規(guī)制,，導(dǎo)致實(shí)踐中勞動(dòng)教養(yǎng)性質(zhì)模糊，程序不公,，適用范圍被隨意擴(kuò)大,，以至于勞動(dòng)教養(yǎng)成為了一個(gè)籮筐，什么人都可以往里裝,，嚴(yán)重?fù)p害了法律的尊嚴(yán)和法制的權(quán)威,。



 所以，用違法行為矯治制度來(lái)取代勞動(dòng)教養(yǎng)制度,，不僅可以通過(guò)更加完備的違法行為矯治程序設(shè)計(jì)來(lái)達(dá)到制約行政權(quán)力,，保障違法行為人合法權(quán)益的目的，更為重要的是使勞動(dòng)教養(yǎng)制度實(shí)現(xiàn)了與立法法,、行政處罰法等法律的銜接,，維護(hù)了法律的嚴(yán)肅和尊嚴(yán),，保障了法制的統(tǒng)一性。



 治安管理處罰法：擴(kuò)權(quán)和限權(quán)并重



 治安管理處罰法（草案）是在2004年10月舉行的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議上首次提請(qǐng)審議的,，其對(duì)1986年的治安管理處罰條例進(jìn)行了大規(guī)模的修改,。既順應(yīng)社會(huì)發(fā)展變遷給社會(huì)治安工作帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題,，擴(kuò)大警察的權(quán)力,，又順應(yīng)法治建設(shè)的潮流，完善執(zhí)法程序和監(jiān)督機(jī)制,，加強(qiáng)對(duì)警察權(quán)力的制約,，在立法上體現(xiàn)了追求權(quán)力與權(quán)利相平衡的現(xiàn)代行政法治理念。



 但是,，我們還應(yīng)當(dāng)看到,，與草案中治安機(jī)關(guān)擴(kuò)張的權(quán)力相比，對(duì)權(quán)力的制約仍顯相對(duì)不足,。一方面表現(xiàn)在聽證制度的設(shè)計(jì)上,。草案在規(guī)定個(gè)人被處以2000元以上罰款時(shí)可以要求舉行聽證，但在作出拘留決定時(shí)卻沒(méi)有設(shè)定允許聽證的程序,；另一方面表現(xiàn)在授權(quán)立法方面,。為減少和防止行政權(quán)對(duì)公民權(quán)利的損害，加強(qiáng)行政程序制約是一種有效途徑,，但草案將一些事關(guān)公民人身,、財(cái)產(chǎn)安全的重要程序制定給了權(quán)力的行使者——公安機(jī)關(guān)?？梢灶A(yù)見(jiàn),，草案存在的這些問(wèn)題，必將會(huì)在未來(lái)的審議中有一定的表現(xiàn),。



 行政強(qiáng)制法：公平與效率兼得



 應(yīng)當(dāng)說(shuō),，行政強(qiáng)制法進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的視野已有大約10年的時(shí)間，全國(guó)人大常委會(huì)在1996年制定行政處罰法之后,，接著就考慮制定與此相匹配的行政強(qiáng)制法,。這樣的思路，既是出于憲政發(fā)展的考慮,，有利于推進(jìn)依法行政,，規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制行為，又是出于現(xiàn)行行政強(qiáng)制立法實(shí)踐的考慮,，因?yàn)楝F(xiàn)有的行政強(qiáng)制,，不僅種類和方式繁多，“法出多門”,，而且缺少程序規(guī)制,，導(dǎo)致當(dāng)前行政強(qiáng)制措施的泛濫和無(wú)序,。



 但是，在行政強(qiáng)制立法的價(jià)值取向問(wèn)題上,，從1996年行政強(qiáng)制法進(jìn)入權(quán)力機(jī)關(guān)的立法視野起,，就存在著公正取向還是效率取向的爭(zhēng)論。公正取向著眼于對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù),，強(qiáng)調(diào)最大限度地確保行政強(qiáng)制的公正性,，而效率取向著眼于促進(jìn)和提高行政效率，側(cè)重于通過(guò)行政強(qiáng)制立法來(lái)促使行政主體合理高效地進(jìn)行行政強(qiáng)制活動(dòng),?！肮姹尽焙汀靶拾姹尽比绾尉駬瘢?


 客觀地說(shuō),，公正取向和效率取向各有得失,，公正取向滿足了法治和社會(huì)對(duì)公正的渴求，卻降低了被現(xiàn)代行政視為生命線的效率,，而效率取向過(guò)分注重行政強(qiáng)制權(quán)的實(shí)現(xiàn),，對(duì)行政強(qiáng)制的公正性有所忽略。從目前公布的行政強(qiáng)制法（征求意見(jiàn)稿）具體制度設(shè)計(jì)來(lái)看,，是兼顧了公正取向和效率取向的價(jià)值訴求的,，既注重從多角度保障相對(duì)人的合法權(quán)益，又重視行政強(qiáng)制的時(shí)效制度,，督促行政強(qiáng)制主體迅速處理行政強(qiáng)制事務(wù),。



 公務(wù)員法：法治人事的制度保障



 毋庸置疑，今年全國(guó)人大常委會(huì)將要審議的上述四部行政法律案,，在推進(jìn)政府法治進(jìn)程中的意義不容低估,，但歷經(jīng)4年起草砥礪、13易其稿的公務(wù)員法（草案）,，對(duì)于促進(jìn)依法行政同樣具有不可替代的特殊意義。因?yàn)樵谖覈?guó)目前的行政法律體系中,，支撐政府法治建設(shè)的法律基本上都是“事”法,，而沒(méi)有相應(yīng)的“人”法。缺少了“人”法,，具有中國(guó)特色的行政法律體系無(wú)論如何不能算是完整的,。



 對(duì)比1993年國(guó)務(wù)院頒布施行的國(guó)家公務(wù)員暫行條例，公務(wù)員法（草案）在制度設(shè)計(jì)上有不少創(chuàng)新,，最大的突破要數(shù)擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍,，將黨政機(jī)關(guān)工作人員以及法官、檢察官統(tǒng)統(tǒng)納入到公務(wù)員序列中,。這種制度設(shè)計(jì)在立法審議時(shí)產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)論,，也引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注,。將法官、檢察官納入公務(wù)員序列以及強(qiáng)調(diào)公務(wù)員上下級(jí)之間的絕對(duì)服從是否有悖司法獨(dú)立的憲政精神,？這些爭(zhēng)論在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍會(huì)繼續(xù),。但不論最后如何，都無(wú)法否定制定公務(wù)員法對(duì)于深化我國(guó)政治體制改革,，推進(jìn)政府人事法治化進(jìn)程中的重大意義,。



 法治政府最為基本的表征就是把自身的權(quán)力限制在法律的范圍內(nèi)，以防止權(quán)力被濫用,。全國(guó)人大常委會(huì)將我們期盼已久的上述五部行政法律列入2005年的立法計(jì)劃,，體現(xiàn)了以人為本、規(guī)范和限制行政權(quán)力的立法理念,。我們有理由相信,，這些法律進(jìn)入立法審議程序并被最終通過(guò)，必將在我國(guó)全面推進(jìn)依法行政,、建設(shè)法治政府的進(jìn)程中發(fā)揮巨大的積極作用,。