• 【發(fā)布單位】作者：孫旭陽
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• 【發(fā)布日期】2007-07-02 16:38:58
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• 【所屬類別】立法追蹤

各部委今年年底以前須建立辦法-國務(wù)院力推行政執(zhí)法責(zé)任制量化考核辦法-

核心提示：
    近日,，國務(wù)院有關(guān)部門推行行政執(zhí)法責(zé)任重點聯(lián)系單位座談會在天津召開,。來自公安部、交通部,、國家食品藥品監(jiān)督管理局和海關(guān)總署等十余家部（局）單位的代表參加,。這是2006年3月起，國務(wù)院法制辦舉辦的第五次此類座談會,。
    會上,，在部（局）一級，如何推行行政執(zhí)法責(zé)任制的考核量化制度,，成為討論熱點,。
    國務(wù)院下設(shè)部（局）單位都設(shè)有執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并擁有行政執(zhí)法及處罰權(quán),，關(guān)系著社會生活的方方面面,。從之前的“遠(yuǎn)華案”到近期的鄭筱萸案，都說明部（局）執(zhí)法機(jī)構(gòu)同樣需要行政執(zhí)法責(zé)任制考核及監(jiān)督,。
    與會的各部委官員反映,，要解決這個問題，難度不小,。因為,，在一級部門內(nèi)部，建立起一套行之有效的責(zé)任考核制度,，有制訂政策的難度,，也有推行的難度,。
    在國家稅務(wù)總局局長謝旭人的辦公電腦上,，山東省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所去哪里征了稅，征了多少,，哪天去的，去的是誰,，一目了然,。 
    在海關(guān)總署署長牟新生的辦公電腦上，天津海關(guān)的一個關(guān)口,，某關(guān)員在一年之內(nèi)跟某公司打了幾次交道,，檢查了哪些貨物，稅率各是多少,，也一目了然,。
    稅務(wù)總局和海關(guān)總署等將信息化技術(shù)，與本系統(tǒng)的行政執(zhí)法責(zé)任制考評結(jié)合，形成了量化指標(biāo),，受到國務(wù)院法制辦的好評,。
    但謝旭人和牟新生的電腦上，都缺少稅務(wù)總局或海關(guān)總署內(nèi)部的執(zhí)法考核情況——他們在系統(tǒng)中還屬于上游的監(jiān)督者,。
    國務(wù)院法制辦設(shè)想,，盡快將量化的行政執(zhí)法考評辦法，納入部（局）一級的日常運作中,，為相關(guān)官員的行為套上“緊箍咒”,。
    但事實上，目前只有藥監(jiān)局等極少數(shù)部門,，在局內(nèi)部機(jī)構(gòu)初步建立了行政執(zhí)法責(zé)任制的考核制度,。并且，藥監(jiān)局能順利建立,，原局長鄭筱萸的落馬起到了推動作用,。
    國務(wù)院力推行政執(zhí)法責(zé)任制
    行政執(zhí)法責(zé)任制在全國范圍已全面啟動，但是,，部委（局）一級還停留在“文件”的層面上,。
    “依法行政不是新名詞,，政府已推行了20多年了,。”國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司副司長江凌說,，依法行政的一個主要部分,，便是對行政執(zhí)法部門的執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行考評和獎懲。
    但在以往的工作中,，行政執(zhí)法責(zé)任往往局限于對個案的監(jiān)督,。“大家都喊依法行政,，但大多數(shù)只是開開會,，傳達(dá)一下文件?！焙ｊP(guān)總署政策法規(guī)司一位負(fù)責(zé)人坦言,，“怎么加強(qiáng)日常監(jiān)管，落實執(zhí)法責(zé)任,，都沒有太多具體可行的措施,。”
    這位負(fù)責(zé)人舉“遠(yuǎn)華”案為例,，廈門海關(guān)從關(guān)長到基層關(guān)員,，有160人被賴昌星犯罪集團(tuán)買通，占該關(guān)總?cè)藬?shù)的13％，“連海關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部都感到非常震驚”,。
    “這些犯罪分子目無法紀(jì)固然是原因,，但從另一方面看，當(dāng)時也缺乏對海關(guān)執(zhí)法程序的監(jiān)控?，F(xiàn)在,，我們的執(zhí)法評估系統(tǒng)，就可以堵上這些漏洞,?！?999年8月，“遠(yuǎn)華”案正沸沸揚揚,，海關(guān)總署決定建立這個系統(tǒng),，日后又恰好與中央推行行政執(zhí)法責(zé)任制的工作合拍。
    “中央決定推行行政執(zhí)法責(zé)任制,，與反腐倡廉工作密不可分,。”江凌說,，從2001年起,，國務(wù)院法制辦就展開了一系列專題調(diào)研推行工作。
    2004年,，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》,，又將行政執(zhí)法責(zé)任制推上風(fēng)頭浪尖?！毒V要》直言,，我國依法行政面臨七個主要問題，有五個屬于行政執(zhí)法的范疇,。
    2005年7月9日,，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》，要求各級政府,、各個部門全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制,。
    當(dāng)時，中央各部委（局）,，以及各地政府都建立了推進(jìn)依法行政實施工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，全面推動行政執(zhí)法責(zé)任制。
    國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，根據(jù)法制辦近年來廣泛的調(diào)研,，行政執(zhí)法責(zé)任制在全國范圍已全面啟動，“收到了預(yù)期的效果”,。
    但是,，部委（局）一級行政執(zhí)法責(zé)任制如何推行,，如何考核，目前大多數(shù)部級單位還停留在“文件”的層面上,。
 
    部委行政執(zhí)法部門監(jiān)管難
    某局考核辦法,，討論了10次都沒通過。有的司長帶頭反對,，他們都與法規(guī)司平級,，局領(lǐng)導(dǎo)不可能不考慮他們的意見。
    6月18日,，國務(wù)院有關(guān)部門推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制座談會上,，某局法規(guī)司工作人員向同行抱怨，他向局領(lǐng)導(dǎo)上報在局內(nèi)行政執(zhí)法責(zé)任制考核的辦法,，在內(nèi)部會議上討論了10次都沒通過,。
    他說，“各個業(yè)務(wù)司都有行政執(zhí)法權(quán),，聽說要考核執(zhí)法責(zé)任,，司長帶頭反對，他們都與法規(guī)司平級,，甚至更強(qiáng)勢,，局領(lǐng)導(dǎo)不可能不考慮他們的意見?！彼脑V苦引起了其他部（局）法制部門代表的共鳴,。“制度很容易擬定,，我們都是本部門法律法規(guī)的專家,，可是要批準(zhǔn)頒布,，不能不聽部領(lǐng)導(dǎo)和其他部門的意見,。”某部法規(guī)司負(fù)責(zé)人告訴記者,。
    對遭到的阻力,，大多數(shù)與會者認(rèn)為在意料之中?！岸嗄陙?，大家都按部就班地工作，突然要量化考核,，搞不好還要追究責(zé)任,，像是要套上籠頭?！?/p>
    而且,，小部門的利益因素也不容回避,，“比如行政許可權(quán)和審批權(quán)，以前就是幾個領(lǐng)導(dǎo)說了算,，現(xiàn)在你要全流程監(jiān)管,，還要事后追責(zé)，他們會輕易同意嗎,？”
    事實上,，部分部級單位的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對行政執(zhí)法責(zé)任制“不太感冒”,，在內(nèi)部已是公開的事實,。
    推行行政執(zhí)法責(zé)任制的第一步，便是梳理各部門的執(zhí)法依據(jù),，對新中國成立以來的各種“紅頭文件”進(jìn)行合法性審查和清理,。根據(jù)“上位法優(yōu)先，新法優(yōu)先,，特殊法優(yōu)先”的原則,，近年來，各部門共清理了數(shù)以千計的法規(guī)規(guī)章,，并被宣傳為工作成績,。
    但事實并不這樣簡單。國務(wù)院法制辦近期舉行了一次調(diào)查,，本來想看一下各部門清理違規(guī)執(zhí)法依據(jù)的情況,，沒想到收回來的，大多數(shù)都是渴望“擴(kuò)權(quán)”,，要求“拿權(quán)”的意見,。
    對推行行政執(zhí)法責(zé)任制，部分部級部門的熱情似乎還不如地方政府,。今年上半年,，國務(wù)院法制辦要求有關(guān)政府和部門上報推行情況。58%被調(diào)研的地方政府送來了材料,，而部級部門只有22%.與會者一致認(rèn)為,，在當(dāng)前的行政構(gòu)架下，只有整合紀(jì)檢,、監(jiān)察和人事等監(jiān)管資源,，由上級部門和領(lǐng)導(dǎo)出面，部委內(nèi)部執(zhí)法責(zé)任制的量化考核才能更好更塊地推動,。
    如何量化成爭議焦點
    國務(wù)院法制辦副司長江凌建議,，有關(guān)部門可以引進(jìn)ISO9000質(zhì)量管理體系等，進(jìn)行量化考評,。
    某部法規(guī)司負(fù)責(zé)人告訴記者,，量化考核的難度和可信度,，也讓人覺得在部委一級推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制難度很大。
    “海關(guān)和稅務(wù),，可以查到每一筆貨物,，每一筆稅款，程序和實體的執(zhí)法質(zhì)量,，都清清楚楚,，而我們這里，具體行政行為很少,，領(lǐng)導(dǎo)們主要對有關(guān)問題做出決策,，如何量化？”
    定崗定責(zé),、量化考核,，一直是國務(wù)院推行行政執(zhí)法責(zé)任制的重點。
    在法制辦看來,，這可以最大可能地剔除人為因素,，具備科學(xué)性和公信力，還為行政執(zhí)法中的偏差防微杜漸,，“變個案監(jiān)督為科學(xué)性的數(shù)據(jù)分析,，降低了行政體系的糾錯成本?！?/p>
    國務(wù)院法制辦政府法制協(xié)調(diào)司副司長江凌認(rèn)為,，有關(guān)部門可以引進(jìn)ISO9000質(zhì)量管理體系等，以量化考評為方式,，促進(jìn)行政執(zhí)法水平的提高,。
    對行政執(zhí)法責(zé)任換算為量化指標(biāo)局限性，江凌認(rèn)為不必過慮,?！叭魏尾块T和公職人員的行政執(zhí)法行為，都必須經(jīng)過法律的授權(quán),，否則就是違法,。所以，幾乎所有的具體行政行為,，都屬于行政執(zhí)法責(zé)任制的范疇?！?/p>
    江凌舉例說,，一個國稅局局長只需要組織有關(guān)執(zhí)法部門，按照法律法規(guī)征稅即可,?！斑@些行為都可以納入量化考評,，至于配合地方政府招商，拍板為企業(yè)減免稅款等所謂的決策行為,，本身就已經(jīng)違法,，行為本身就應(yīng)受到追究?！?/p>
    而且,，各部門的信息化建設(shè)，也為量化考評提供了技術(shù)支持,。1999年,，40多個部委（辦、局）的信息主管部門共同倡議,，發(fā)起“政府上網(wǎng)工程”,。
    海關(guān)系統(tǒng)的執(zhí)法評估系統(tǒng)，便依托于原本用來辦理通關(guān)等業(yè)務(wù)的“金關(guān)工程”網(wǎng)絡(luò),。國家稅務(wù)總局的“金稅工程”也被嵌入執(zhí)法監(jiān)督的模塊,，在該系統(tǒng)，每個工作人員的執(zhí)法工作都量化為了數(shù)字,?！肮ぷ魅藛T上班打開電腦，前一天征稽稅款的執(zhí)法行為吃了多少分,，就可以看到,。”
    不過,，量化考核有時也讓考核對象擔(dān)心,。2006年，河北省地稅局以“稅收執(zhí)法監(jiān)督考核系統(tǒng)”為依據(jù),，追究了2000多人次的執(zhí)法責(zé)任,，而該局的執(zhí)法人員只有1973人，人均被追究超過1次,。
    “追究面過大,，顯示考核本身的不合理?！眹鴦?wù)院法制辦曾調(diào)研此事,，發(fā)現(xiàn)該考核系統(tǒng)軟件升級后，11月份只追究了54人次的執(zhí)法責(zé)任,，而5月份則是455人次,。
    江凌認(rèn)為，考核機(jī)制只要將行政執(zhí)法實體與程序統(tǒng)一,，將追究與激勵統(tǒng)一,，將效果與手段統(tǒng)一,，就具有科學(xué)性與可行性。
    為了克服行政執(zhí)法責(zé)任制推行早期,，“流于形式”的弊端,，國務(wù)院法制辦力促量化的考核，并認(rèn)為這是加強(qiáng)依法行政的常效機(jī)制,。
    部委行政執(zhí)法考核列出期限
    部委與會官員認(rèn)為“推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制,，必須得到上級領(lǐng)導(dǎo)的支持?！?/p>
    今年5月,，國家藥監(jiān)局原局長鄭筱萸一審被判處死刑，促使該局內(nèi)部在建立完善行政執(zhí)法責(zé)任制的問題上達(dá)成共識,。
    通過個案監(jiān)督震撼違法亂紀(jì)者固然好,，但中央最中意的還是建設(shè)完善科學(xué)的制度。
    國務(wù)院多次要求各部門,，建立完善推行行政執(zhí)法責(zé)任制的長效機(jī)制,。
    在國務(wù)院有關(guān)部門的工作座談會上，一位與會者認(rèn)為,，中國目前的行政體制,，還是以領(lǐng)導(dǎo)和上級為主軸，行政執(zhí)法責(zé)任制也要考慮到現(xiàn)實,。
    “推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制,，上級領(lǐng)導(dǎo)必須支持?！边@是與會者的公識,。“否則,，即使建立考核制度也難以奏效,。”
    對此,，中央也有充分考慮,。“我們實行首長負(fù)責(zé)制,，一旦出現(xiàn)行政執(zhí)法方面的問題,，無論部門一把手事先知情與否，都要追究責(zé)任,?！眹鴦?wù)院法制辦負(fù)責(zé)人說，“推行依法行政,，就是要讓領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)合一,。”
    各部門可以整合紀(jì)檢,、監(jiān)察和人事等權(quán)力,，推動行政執(zhí)法責(zé)任制的建立和實施。
    但無論如何,，中央推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的決心和步驟并不會動搖,。
    江凌在國務(wù)院有關(guān)部門推行行政執(zhí)法責(zé)任制的座談會上提出，各部委（局,、辦）須在今年年底以前,，建立本部門內(nèi)部關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的辦法。(原載：新京報)