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• 【發(fā)布日期】2007-09-06 09:59:33
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• 【所屬類別】立法追蹤

-關于水污染防治法(修訂草案)的說明-——2007年8月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上國家環(huán)境保護總局局長 周生賢

委員長,、各位副委員長,、秘書長、各位委員：



 我受國務院的委托,，現對《中華人民共和國水污染防治法（修訂草案）》作說明,。



 《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）自1996年修正施行以來，對控制和減輕水污染，保護生態(tài)環(huán)境和人民生命健康,，促進我國經濟社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用,。但是，隨著我國經濟的持續(xù)快速增長和經濟規(guī)模的不斷擴大,，水污染物排放一直沒有得到有效控制,，水污染防治和水環(huán)境保護面臨著舊賬未清完、又欠新賬的局面,。突出表現為：



 （一）水污染物排放總量居高不下,，水體污染相當嚴重。據環(huán)?？偩直O(jiān)測,，2005年全國七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中有27％的斷面為劣Ｖ類水質，全國約1/2的城市市區(qū)地下水污染嚴重,，一些地區(qū)甚至出現了“有河皆干,、有水皆污”的現象。



 （二）部分流域水資源的開發(fā)利用程度過高,，加劇了水污染的惡化趨勢,。據最新《水資源調查評價結果》，淮河開發(fā)利用率為53％,，遼河開發(fā)利用率為66％,、海河開發(fā)利用率為100％，導致這些河流枯水期基本沒有生態(tài)流量,，大大降低了流域水體的自凈能力,。



 （三）城鄉(xiāng)居民飲用水安全存在極大隱患。據環(huán)?？偩肿钚抡{查數據,，全國113個重點環(huán)保城市的222個飲用水地表水源的平均水質達標率僅為72％，不少地區(qū)的水源地呈縮減趨勢,，有的城市沒有備用水源,，有3億多農村人口的飲用水存在安全問題。



 （四）水污染事故頻繁發(fā)生,。據環(huán)?？偩纸y(tǒng)計，2005年全國共發(fā)生環(huán)境污染事故1406起,，其中水污染事故693起，占全部環(huán)境污染事故總量的49．2％,。



 （五）守法成本較高,，違法成本較低。水污染防治工作發(fā)展的新形勢，需要進一步完善現有法律責任,，加大處罰力度,。



 現行《水污染防治法》確立的水污染防治規(guī)劃、環(huán)境影響評價,、排污收費,、重點水體總量控制、飲用水地表水源保護區(qū),、限期治理等基本制度,，對防治水污染起到了積極的推動作用。但是,，與水污染防治和水環(huán)境保護面臨的新形勢,、新要求相比，有些制度還需要進一步修改,、補充和完善,。如：地方人民政府的環(huán)境保護責任比較原則，需要進一步具體和細化,；水環(huán)境監(jiān)測網絡不完善,，水環(huán)境狀況信息發(fā)布不統(tǒng)一，需要進一步整合和規(guī)范,；飲用水安全保障措施不夠具體,，需要進一步補充和細化；排污許可制度,、排污總量控制制度的實施僅限于重點水體,，需要全面推行；船舶污染內河水域的監(jiān)管手段較弱,，需要進一步強化,；水污染應急反應能力不足，需要進一步增強等,。



 為了適應當前環(huán)境保護新情況,、新形勢發(fā)展的需要，有效解決上述問題,，完善有關水污染防治制度,，環(huán)保總局根據黨中央,、國務院關于全面貫徹落實科學發(fā)展觀,，建立環(huán)境友好型社會，促進人與自然和諧發(fā)展的戰(zhàn)略部署,，本著從嚴治污的精神,，針對當前存在的突出問題,，在總結《水污染防治法》實施經驗的基礎上，起草了《中華人民共和國水污染防治法修正案（送審稿）》提請國務院審議,。國務院法制辦收到此件后,，即征求了中央編辦、發(fā)展改革委,、水利部,、建設部、交通部,、農業(yè)部等有關部門和各省,、自治區(qū)、直轄市人民政府以及中石化,、中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會,、清華大學等企業(yè)、協(xié)會和研究單位的意見,。經反復研究,、修改，形成了《中華人民共和國水污染防治法修正案（征求意見稿）》,，再次征求了有關部門和地方人民政府的意見,。



 松花江水污染事故發(fā)生后，國務院法制辦會同環(huán)?？偩挚偨Y并汲取此次水污染事故應急處理的經驗和教訓,，對有關條文又做了修改和完善，并第三次發(fā)送有關部門征求意見,，同時,，赴江蘇等地進一步聽取了意見。在充分吸收各方面意見的基礎上,，形成了《中華人民共和國水污染防治法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）,。修訂草案已經國務院常務會議討論通過。修訂草案共八章88條?，F就修訂的主要內容說明如下：



 一,、加強水污染源頭控制，進一步明確政府責任



 為進一步加強水污染的源頭控制監(jiān)管力度,，強化政府的責任,，修訂草案主要做了以下三個方面的修改：



 一是明確水污染防治應當堅持預防為主、防治結合,、綜合治理的原則,，嚴格控制工業(yè)污染、農業(yè)面源污染,，積極推進生態(tài)治理工程建設,，預防,、控制和減少水環(huán)境污染和生態(tài)破壞,。（第三條）



 二是明確縣級以上地方人民政府應當采取防治水污染的對策和措施,，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量負責，并將水環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃,。（第四條）



 三是規(guī)定縣級以上地方人民政府應當按照各自的污染物排放總量控制指標,，削減和控制本行政區(qū)域內的重點水污染物排放總量，并最終將總量控制指標分解落實到排污單位,。對超過重點水污染物總量控制指標的地區(qū),，有關人民政府環(huán)境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目。（第五條第二款,、第三款）



 二,、完善水環(huán)境監(jiān)測網絡，建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度



 為了完善水環(huán)境質量監(jiān)測網絡,，規(guī)范水環(huán)境質量監(jiān)測活動,，建立統(tǒng)一的水污染環(huán)境狀況信息發(fā)布制度，修訂草案規(guī)定,，國家建立水環(huán)境質量監(jiān)測,、水污染物排放監(jiān)測制度；國務院環(huán)境保護主管部門負責制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范,，統(tǒng)一發(fā)布國家水環(huán)境狀況信息,，會同國務院水行政等部門組織監(jiān)測網絡。（第十五條）



 三,、強化重點水污染物排放總量控制制度



 污染物排放總量控制制度是控制污染物排放的有效手段,，是實行排污許可的基礎。為了體現預防為主的原則,，加強對水污染物的源頭削減和排放控制,，修訂草案主要做了以下兩個方面的修改：



 一是細化水污染防治規(guī)劃的編制和審批程序。修訂草案規(guī)定,，防治水污染應當按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃,。國家確定的重要江河的流域水污染防治規(guī)劃，由國務院環(huán)境保護主管部門會同國務院發(fā)展改革,、水行政等部門和有關省,、自治區(qū)、直轄市人民政府編制,，報國務院批準,。同時規(guī)定了其他跨省、跨縣江河的流域水污染防治規(guī)劃的編制和審批程序,。（第十二條）



 二是擴大重點水污染物排放總量控制的范圍,，加強對水污染物排放的控制,。修訂草案規(guī)定，直接或者間接向水體排放污染物,，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準,；在實施重點水污染物排放總量控制的流域或者區(qū)域內，排放重點水污染物除不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準外,，還不得超過總量控制指標,。（第十九條）



 四、全面推行排污許可制度,，進一步規(guī)范排污行為



 排污許可制度是落實污染物排放總量控制制度,，加強污染物排放監(jiān)管的重要手段。為了全面推行排污許可制度,，進一步規(guī)范排污行為,，修訂草案主要做了以下兩個方面的修改：



 一是全面推行水污染物排放許可制度。修訂草案規(guī)定,，直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及含重金屬,、放射性物質、病原體等有毒有害物質的其他廢水和污水的企業(yè)事業(yè)單位,、個體工商戶以及城市污水集中處理設施的運營單位,，都應當取得排污許可證。禁止無排污許可證或者不按照排污許可證的規(guī)定向水體排放污染物,。（第十八條）



 二是進一步規(guī)范排污口設置,，對重點排污單位排放水污染物加強監(jiān)測。修訂草案規(guī)定,，向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和個體工商戶應當按規(guī)定設置排污口,；重點排污單位應當安裝水污染物排放自動監(jiān)測設備，與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網,。（第二十條）建設單位在江河或者湖泊新建,、改建、擴建排污口的,，應當取得水行政主管部門或者流域管理機構同意,。（第十六條第二款）



 五、完善飲用水水源保護區(qū)管理制度



 為了確保城鄉(xiāng)居民的飲用水安全,，進一步完善飲用水水源保護區(qū)管理制度,，修訂草案主要做了以下四個方面的修改：



 一是完善飲用水水源保護區(qū)分級管理制度。修訂草案規(guī)定,，國家建立飲用水水源保護區(qū)制度,，并將其劃分為一級和二級保護區(qū)，必要時可在飲用水水源保護區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準保護區(qū),。（第二十六條第一款）



 二是明確飲用水水源保護區(qū)劃定機關和爭議解決機制,。修訂草案規(guī)定,，跨省、自治區(qū),、直轄市的飲用水水源保護區(qū),，由有關省、自治區(qū),、直轄市人民政府商有關流域管理機構協(xié)商劃定,；協(xié)商不成的,，由國務院環(huán)境保護主管部門會同國務院水行政等部門提出劃定方案,，報國務院批準。同時,，對其他飲用水水源保護區(qū)的劃定也做了規(guī)定,。（第二十六條第二款、第三款）



 三是對飲用水水源保護區(qū)實行嚴格管理,。修訂草案規(guī)定,，禁止在飲用水水源保護區(qū)內設置排污口。（第二十七條）禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內建設與供水設施和保護水源無關的建設項目,，禁止在飲用水水源二級保護區(qū)內建設排放污染物的建設項目,；已建成的，要責令拆除或者關閉,。（第二十八條第一款,、第二十九條第一款）



 四是在飲用水準保護區(qū)內實行積極的保護措施。修訂草案規(guī)定,，縣級以上地方人民政府應當根據保護飲用水水源的實際需要,，在準保護區(qū)內采取工程措施或者建造濕地、水源涵養(yǎng)林等生態(tài)保護措施,，防止水污染物直接排入飲用水水體,，確保飲用水安全。（第三十一條）



 六,、加強內河船舶的污染防治



 為了加強內河船舶的污染防治,，減少和降低船舶作業(yè)活動對內河水域的污染，修訂草案主要做了以下三個方面的修改：



 一是明確船舶應當采取的防污措施,。修訂草案規(guī)定,，船舶應當配置相應的防污設備和器材，持有合法有效的防止水域環(huán)境污染的證書與文書,；進行涉及污染物排放的作業(yè)時,，要嚴格遵守操作規(guī)程并如實記載。（第五十一條）



 二是加強對船舶污染物,、廢棄物處理單位的管理,。修訂草案規(guī)定,，港口、碼頭,、裝卸站和船舶修造廠要備有足夠的船舶污染物,、廢棄物的接收設施；從事船舶污染物,、廢棄物接收作業(yè)或者從事裝載油類,、污染危害性貨物船艙清洗作業(yè)的單位，應當具備相應的接收處理能力,。（第五十二條）



 三是加強對船舶作業(yè)的污染監(jiān)控,。修訂草案規(guī)定，船舶進行殘油,、含油污水,、污染危害性貨物殘留物的接收作業(yè)，或者進行裝載油類,、污染危害性貨物船艙的清洗作業(yè),；船舶進行散裝液體污染危害性貨物的過駁作業(yè)以及進行船舶水上拆解、打撈或者其他水上,、水下船舶施工作業(yè)的,，應當報作業(yè)地海事管理機構批準。在漁港水域進行漁業(yè)船舶水上拆解活動的,，應當報作業(yè)地漁業(yè)主管部門批準,。（第五十三條）



 七、增強水污染應急反應能力



 為了進一步增強水污染應急反應能力,，減少水污染事故對環(huán)境造成的危害,，修訂草案主要做了以下四個方面的修改：



 一是對水污染事故實行分級管理。修訂草案根據危害程度,、影響范圍等因素,，將水污染事故分為特別重大水污染事故、重大水污染事故,、較大水污染事故和一般水污染事故四級,。（第五十九條）



 二是明確水污染事故應急預案的編制主體和內容。修訂草案規(guī)定,，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門會同同級有關部門編制水污染事故應急預案,。應急預案應當包括：應急機構的組成和有關部門的職責分工，應急人員的組織,、培訓,，事故應急處置措施，事故調查、報告和處理程序,，事故預警,、應急通信、技術保障以及應急和救助的裝備,、資金,、物資準備，事故后的恢復和重建措施等內容,。（第六十條）



 三是加強對水污染事故應急的組織領導,。修訂草案規(guī)定，發(fā)生一般或者較大水污染事故時,，有關縣級和設區(qū)的市級人民政府應當成立水污染事故應急指揮機構,；發(fā)生重大或者特別重大水污染事故時，有關省,、自治區(qū),、直轄市人民政府應當成立水污染事故應急指揮機構；必要時,，國務院可以成立水污染事故應急指揮機構。（第六十一條第一款）



 四是完善水污染事故報告制度,。修訂草案規(guī)定,，企業(yè)事業(yè)單位造成或者可能造成水污染事故的,，應當立即向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護主管部門報告；有關地方人民政府及其環(huán)境保護主管部門要按規(guī)定上報事故,，通告可能受到危害的毗鄰或者相關地方人民政府和單位。造成漁業(yè)污染事故或者漁業(yè)船舶造成水污染事故的,，向事故發(fā)生地的漁業(yè)主管部門報告,；其他船舶造成水污染事故的,，向事故發(fā)生地的海事管理機構報告。（第六十二條）



 八,、加大處罰力度，完善法律責任



 為了加大水污染違法成本,，增強對違法行為的震懾力,，解決“守法成本較高、違法成本較低”的問題,，修訂草案在法律責任部分主要做了以下五個方面的規(guī)定：



 一是對未完成重點水污染物總量控制指標的地方人民政府,、違反本法規(guī)定嚴重污染水環(huán)境的企業(yè),，定期予以公布。（第六十八條）



 二是綜合運用各種行政處罰手段,，加大行政處罰力度,。修訂草案根據違法行為的不同，規(guī)定了責令改正,、責令停止違法行為,、罰款、暫扣船員適任證件,、責令停產停業(yè),、責令關閉等措施，同時要求對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分,。（第六十七條,、第六十九條至第八十三條）



 三是完善行政措施，強化環(huán)境保護主管部門的執(zhí)法手段,。修訂草案將責令限期治理,、停產整頓等行政強制權賦予環(huán)境保護主管部門。（第七十二條）



 四是強化違法排污者的民事責任和治理責任,。修訂草案規(guī)定,，因水污染危害受到損失的單位和個人，有權要求致害者排除危害和賠償損失,。（第七條第二款）受害者可以請求環(huán)境保護等部門處理賠償責任和賠償金額糾紛,，也可以向人民法院起訴。（第八十五條第一款）違法排污者應當采取治理措施消除污染,，逾期不采取治理措施的,，環(huán)境保護等部門可以指定有能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔,。（第七十八條,、第七十九條、第八十一條,、第八十三條）



 五是在強化行政責任和民事責任的基礎上,，修訂草案規(guī)定，對違法排放污染物造成水污染事故的單位和個人,，以及嚴重不負責任導致發(fā)生重大環(huán)境污染事故的國家機關工作人員,，構成犯罪的，必須依法追究刑事責任,。（第六十六條,、第六十七條、第七十八條、第七十九條,、第八十三條）



 《中華人民共和國水污染防治法（修訂草案）》和以上說明是否妥當,，請審議。