• 【發(fā)布單位】作者：張召國(guó) 薛 梅
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• 【發(fā)布日期】2008-07-27 13:54:12
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：人民法院報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》為歷史文化名跡撐起保護(hù)傘-

為了更好地繼承中華民族優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn),，國(guó)務(wù)院于2008年4月2日第3次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于2008年7月1日起施行,?！稐l例》致力于加強(qiáng)對(duì)歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村的保護(hù)與管理,。



 傾各方之力 保文化遺產(chǎn)



 保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)不是一朝一夕的事情，更不能僅憑一人之力,。對(duì)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)更是如此,。歷史文化名城名鎮(zhèn)名村不是獨(dú)立存在的，人們生活于此,，工作于此,，處處與它打交道，雖說(shuō)政府的大力保護(hù)不可或缺,，其他社會(huì)力量也不能忽視,，因此《條例》對(duì)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護(hù)不但強(qiáng)調(diào)了政府和相關(guān)部門的責(zé)任，還重視企業(yè)單位,、事業(yè)單位及個(gè)人對(duì)它們的保護(hù),。



 《條例》明確指出，國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè),、事業(yè)單位,、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人參與歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù),，對(duì)在保護(hù)方面做出突出貢獻(xiàn)的,，國(guó)家還會(huì)做出表彰和鼓勵(lì)。



 除此之外,，《條例》提到了人民群眾對(duì)保護(hù)歷史文化文化名城名鎮(zhèn)名村的監(jiān)督作用,。對(duì)于在歷史文化文化名城名鎮(zhèn)名村中的一些建設(shè)活動(dòng)，地方政府不僅要嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定進(jìn)行,，還要接受公眾的監(jiān)督,，以避免盲目地建設(shè)活動(dòng)，損壞文化遺產(chǎn)的風(fēng)貌,。



 在政府方面,，《條例》第四條、第五條都做出了相關(guān)規(guī)定,，諸如國(guó)家對(duì)歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)給予必要的資金支持,；國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院文物主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村的保護(hù)和監(jiān)督管理工作,。



 該審報(bào)的必須報(bào) 杜絕“漏網(wǎng)之魚(yú)”



 保護(hù)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村,，首先就要確定哪些是歷史文化名城名鎮(zhèn)名村。在實(shí)際操作過(guò)程中,，不是每一個(gè)地方政府都熱衷于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村這樣的稱號(hào),。更多的時(shí)候這樣的稱號(hào)對(duì)于地方政府可能是“中看不中用”：它們短期內(nèi)并不能帶來(lái)很好的效益而且很多建設(shè)活動(dòng)都要受到限制，對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP的貢獻(xiàn)都有影響,，因此在審批過(guò)程中存在著很多“漏網(wǎng)之魚(yú)”,。對(duì)于這樣情況，條例做出了相對(duì)完備的規(guī)定,。



 首先,，《條例》第七條明確了申報(bào)的具體條件，只要符合這些條件就可以申報(bào),，《條例》第八條,、第九條規(guī)定了審批程序和權(quán)限，可操作性很強(qiáng),。



 其次,，對(duì)于符合條件但不申報(bào)的，《條例》也做出了相應(yīng)的規(guī)定,。



 對(duì)符合本條例第七條規(guī)定的條件而沒(méi)有申報(bào)歷史文化名鎮(zhèn),、名村的鎮(zhèn),、村莊，省,、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的保護(hù)主管部門會(huì)同同級(jí)文物主管部門可以向該鎮(zhèn),、村莊所在地的縣級(jí)人民政府提出申報(bào)建議,；仍不申報(bào)的，可以直接向省,、自治區(qū),、直轄市人民政府提出確定該鎮(zhèn)、村莊為歷史文化名鎮(zhèn),、名村的建議,。



 戴上“緊箍咒” 不能隨心所欲



 歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的申報(bào)被批準(zhǔn)后，下一步也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是如何保護(hù),?！稐l例》是通過(guò)保護(hù)規(guī)劃的形式來(lái)確保這些歷史文化遺產(chǎn)得到切實(shí)保護(hù)。



 保護(hù)規(guī)則宛如套在相關(guān)政府頭上的緊箍咒,，申報(bào)成功后不能隨心所欲,，需要做那些事情、怎么做,、什么時(shí)候做等,，條例對(duì)這些問(wèn)題都有詳細(xì)的規(guī)定。



 首先條例明確了保護(hù)規(guī)劃的編制主體,、編制時(shí)限和審批主體,。歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃由歷史文化名城人民政府組織編制，歷史文化名鎮(zhèn),、名村保護(hù)規(guī)劃由歷史文化名鎮(zhèn),、名村所在地縣級(jí)人民政府組織編制。保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)自歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村批準(zhǔn)公布之日起1年內(nèi)編制完成。



 其次,，條例明確了保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容,、規(guī)劃期限和編制程序。



 再次,，條例規(guī)定了嚴(yán)格的保護(hù)規(guī)劃修改程序,。《條例》第十九條規(guī)定：經(jīng)依法批準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃,，不得擅自修改,；確需修改的,，保護(hù)規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)同意后,，方可編制修改方案,。修改后的保護(hù)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照原審批程序報(bào)送審批,。



 整體保護(hù) 至關(guān)重要



 不同于獨(dú)立的景區(qū)景點(diǎn),，歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村的魅力不在于一物一景,，而在于其整體的風(fēng)貌和它所具有的歷史文化感。因此整體保護(hù)對(duì)于歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村的保護(hù)至關(guān)重要。



 首先,，條例規(guī)定禁止在歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村中進(jìn)行以下活動(dòng)：開(kāi)山,、采石,、開(kāi)礦；占用保護(hù)規(guī)劃確定保留的園林綠地,、河湖水系,、道路；修建生產(chǎn),、儲(chǔ)存爆炸性,、易燃性、放射性,、毒害性,、腐蝕性物品的工廠、倉(cāng)庫(kù)等,；在歷史建筑上刻劃,、涂污。



 其次,，對(duì)一些影響傳統(tǒng)格局,、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動(dòng)執(zhí)行嚴(yán)格批準(zhǔn)程序：改變園林綠地、河湖水系等自然狀態(tài),；在核心保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行影視攝制,、舉辦大型群眾性等活動(dòng)要經(jīng)城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同同級(jí)文物主管部門批準(zhǔn),，并依照有關(guān)法律,、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù),。



 《條例》對(duì)歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村中的新建和擴(kuò)建等活動(dòng)也有嚴(yán)格的規(guī)定,。



 損毀名城古跡 最高可罰百萬(wàn)



 條例明確了政府及其有關(guān)主管部門的法律責(zé)任，注重行政處罰種類和法律責(zé)任的多樣化,，對(duì)破壞歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村的行為設(shè)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任,，損毀名城古跡最高可罰百萬(wàn)元。



 關(guān)于政府及其有關(guān)主管部門不履行監(jiān)督管理職責(zé),，發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處,、違法審批以及其他瀆職行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，《條例》第三十七條規(guī)定,，政府及其有關(guān)主管部門行為構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的,，依法給予處分,。



 區(qū)分違法行為的不同主體，對(duì)單位違法行為和個(gè)人違法行為分別規(guī)定了法律責(zé)任,?！稐l例》第四十一條規(guī)定，凡是對(duì)歷史文化遺產(chǎn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞的行為,，將由城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補(bǔ)救措施,；造成嚴(yán)重后果的,，對(duì)單位并處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)個(gè)人并處5萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款,；造成損失的,，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。



 把行政處罰與承擔(dān)民事責(zé)任相結(jié)合,。在對(duì)有關(guān)違法行為規(guī)定行政處罰的同時(shí),，明確違法者要承擔(dān)民事責(zé)任，以增加其違法成本,。



 是提醒 更是警告



 “歷史文化名城大多早已名存實(shí)亡,！”2000年3月10日，中國(guó)第一個(gè)關(guān)于歷史文化名城保護(hù)的議案上交全國(guó)人大常委會(huì),。8年后,，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》頒布并實(shí)施,。



 中國(guó)的歷史文化名城對(duì)海內(nèi)外游客具有永久的魅力，而魅力所在就是歷史文化,。依托歷史文化發(fā)展名城旅游已不是理論問(wèn)題而是實(shí)際問(wèn)題,。可惜這一顯而易見(jiàn)的事實(shí),，很多名城在發(fā)展經(jīng)濟(jì)乃至發(fā)展旅游時(shí)并未引起重視,，甚至將兩者對(duì)立起來(lái)，正在有意無(wú)意地破壞文物旅游資源名城的城市建設(shè)和改造的決策總是在制造自以為是而又可笑可悲的災(zāi)難,。在一片“救救文物”的驚呼聲中,，城市開(kāi)發(fā)我行我素，狂沖亂突,，對(duì)地表文物和地下文物造成毀滅性破壞,。是否在文物旅游資源毀滅殆盡之際再進(jìn)行深刻的遺憾式的反思？尤其是作為國(guó)家級(jí)的歷史文化名城如何使城市發(fā)展和文物保護(hù)的矛盾得到妥善的解決,，進(jìn)而相得益彰,，實(shí)在是名城人民必須時(shí)刻關(guān)注的大問(wèn)題。



 其實(shí),，盡管文物保護(hù)法已制定多年,，盡管不斷重申其意義不僅關(guān)乎一地一物，更關(guān)系著國(guó)家主權(quán)和尊嚴(yán),，但全民保護(hù)意識(shí)還比較淡薄,，致使文物保護(hù)舉步維艱。保護(hù)不力破壞卻有力,，這似乎是雙面刃,，既破壞著文物又?jǐn)闹糜伟l(fā)展。解決之唯一途徑是增強(qiáng)全民的文物保護(hù)意識(shí),，自覺(jué)地以法規(guī)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)部門以及個(gè)人的行動(dòng),。



 首先要增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的文物保護(hù)意識(shí)，提高其自覺(jué)遵守文物保護(hù)相關(guān)法規(guī)的意識(shí)是核心問(wèn)題,。因?yàn)椤疤熳右货筒?，皆關(guān)民命，不可忽也”,。比如揚(yáng)州電視塔的豎立,，并不違反文物保護(hù)法，因?yàn)樗⒉唤ㄔ谖奈锉Ｗo(hù)區(qū)的范圍,，也不建在文物景區(qū)之內(nèi),，但是由于瘦西湖地勢(shì)平曠，在景區(qū)只要向東極目，孤零零的電視塔高高聳立,，大煞風(fēng)景,，破壞了景觀的和諧，這種不違法卻破壞文物景觀觀賞效應(yīng)的情況最令人無(wú)可奈何,，也無(wú)法進(jìn)行法律追究,。而在建設(shè)時(shí)，并非無(wú)行家反對(duì),，但政府領(lǐng)導(dǎo)只滿足于不違反文物保護(hù)法,，卻缺乏文物保護(hù)意識(shí)，不考慮如何主動(dòng)體會(huì)法律的精髓,。



 其次,，增強(qiáng)相關(guān)部門的文物保護(hù)意識(shí)，正確處理部門利益與文物保護(hù)這一基本國(guó)策的關(guān)系是關(guān)鍵問(wèn)題,。從機(jī)制上說(shuō),，涉及地上文物和地下文物保護(hù)的單位，政府部門有城建,、土地、房管,、園林,、文化、文物,、旅游,、工藝等部門，明確其行政職責(zé),，按法規(guī)規(guī)范自身行動(dòng),，表面上看容易，實(shí)際上部門各自為政,，強(qiáng)調(diào)自身困難,，顧及自身利益，常常以犧牲對(duì)文物的保護(hù)而告終,。



 在城市改造和建設(shè)中,，地表破壞，地下文物裸現(xiàn),，經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門見(jiàn)利忘義更增加了文物保護(hù)的難度,。國(guó)家文物局和考古專家都認(rèn)定該遺址有極高的考古價(jià)值，但是如何保護(hù),，涉及到文物,、城建、規(guī)劃、土地,、市政等許多部門,，于是各執(zhí)一詞，最關(guān)鍵的還是錢,。一個(gè)“錢”字讓多少歷史文化名城保護(hù)望而卻步,。



 據(jù)悉，中國(guó)的縣級(jí),、省級(jí),、國(guó)家級(jí)的重點(diǎn)保護(hù)單位統(tǒng)共加起來(lái)近7萬(wàn)處，其余30多萬(wàn)處沒(méi)有被圈定的文化遺產(chǎn)因?yàn)闆](méi)有保護(hù)傘,，成了沉默的羔羊,，隨時(shí)可能被宰割。在保護(hù)歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村的時(shí)候同樣面對(duì)這樣一個(gè)問(wèn)題：如果地方政府不申報(bào)歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村,，那該怎么辦？