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“雷人法規(guī)”、“僵尸條文”頻現,，“拍腦袋”立法導致執(zhí)行“難上難”

便器外便溺罰款100元,、公廁蒼蠅數不得多于2只……近期，一批地方性法規(guī)規(guī)章因缺乏可操作性甚至“雷人怪誕”,，引發(fā)公眾關注,。

《瞭望》新聞周刊記者采訪發(fā)現，由于立法論證不充分,、執(zhí)法監(jiān)督不嚴格,、市民法律意識不足等原因，一些地方性法規(guī),、規(guī)章在現實中難以執(zhí)行,，甚至成為有名無實的“僵尸條文”，不僅未能實現惠及民生,、服務百姓的初衷,，也造成了立法資源的浪費，更傷害了法律的嚴肅性和立法尊嚴,。

“拍腦袋”立法

9月1日起施行的《深圳市公共廁所管理辦法》規(guī)定,，對“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款。這一被網友戲稱為“尿歪罰款”的規(guī)定,，因其不可操作引發(fā)了網友各種調侃諷刺——“該在便池裝電子監(jiān)視器取證,，還是取號方便、對號查驗,？”“是不是要再招一批公務員專門監(jiān)管處罰公廁‘尿歪’?”

實際上,，這類“注定無法施行”的“空頭規(guī)定”并非個案。2012年,，北京市出臺《北京市主要行業(yè)公廁管理服務工作標準》,，要求公共廁所蒼蠅數不得多于2只，遭到公眾的批評。

近年,，北京還出臺過購買刀具“實名制”規(guī)定,，要求購買刀具需要登記身份信息，引起爭議,。今年7月22日,，北京市西城區(qū)馬連道家樂福超市發(fā)生一起持刀傷人事件，造成一死三傷,，有關部門事后要求超市禁止出售刀具,，招致質疑。

除了“雷人”,，一些地方性法規(guī),、規(guī)章在實踐中礙于執(zhí)行力度不夠，處罰往往流于形式,，變成了形同虛設的“僵尸條文”,。近期，廣州市法學會對近年來廣州市頒布的地方性法規(guī)的落實情況進行了調研,。調研發(fā)現,，備受爭議的《廣州市控制吸煙條例》從2010年9月1日起正式施行以來,，15個管理部門只開出19張罰單,。而廣州市城管委12319投訴服務專線一年內接到的控煙投訴就有1000多宗。

一些多年前出臺的地方性法規(guī),，由于只頒布不執(zhí)行,、只印發(fā)不宣傳，已逐漸被人遺忘,。出租車司機可拒載醉酒者和精神病患者,，公共汽車、電車車內溫度高于26攝氏度時必須開啟空調設施降低溫度等,，因未開足通道而造成其他通道車輛堵塞的公路收費站,，應當免費放行并開足通道……許多市民和司機表示，對這些法規(guī)條文聞所未聞,。

受訪專家認為,，一些地方把法律當作工具和政績，在立項之初就沒有進行充分論證,，僅因為領導意志,、社會影響、完成指標就匆忙立法,，沒有充分考慮執(zhí)行問題,，結果導致立法項目出臺后無人響應，執(zhí)法機關難于執(zhí)行，有的規(guī)定甚至成為公眾“笑料”,。

執(zhí)法“成本高”導致“落地難”

本刊記者采訪發(fā)現,，除了立法與執(zhí)法的“脫節(jié)”，執(zhí)法成本高,、執(zhí)法力量不足,、多頭執(zhí)法等原因，也使得一些法規(guī)“落地難”,。

首先是處罰成本高,、執(zhí)法成本大。今年5月,，北京市交管部門按照公安部統(tǒng)一部署,，開展對行人、非機動車“中國式過馬路”交通違法行為的集中整治,。但幾個月過去,，亂穿馬路等現象又有所抬頭，交管部門的整治力度比幾個月前也有所降低,。

北京朝陽交通支隊民警曹佳君說：“處罰一起機動車違法,，幾分鐘就可以，但處罰一起行人違法,，平均要半個小時,，往往是民警這邊處罰著，那邊繼續(xù)闖紅燈,。有說沒看到紅燈的,，有說在老家都這么走的，還有的張嘴就罵,，讓民警‘有本事管管別堵車’”,。

其次是執(zhí)法隊伍嚴重不足。許多城市都出臺了養(yǎng)犬的相關管理規(guī)定,，但在執(zhí)行中遭遇難題,。北京某位一線民警告訴記者，例如相關規(guī)定要求犬主及時處理犬的排泄物,，否則要處以罰款,。“但大部分犬主沒有這個意識,，社區(qū)里犬的排泄物隨處可見,。對于這種行為，很難‘抓現行’,，沒有犬主會承認自己的犬隨地便溺接受罰款,?！?

根據2009年7月1日起施行的《廣州市養(yǎng)犬管理條例》，公安機關對違規(guī)養(yǎng)犬人的處罰程序如下：把違規(guī)養(yǎng)犬人和犬只帶回派出所,、做筆錄和取證,、舉行聽證、申請法院強制執(zhí)行……一套程序走下來至少兩周,，出動十幾個民警,。而一般情況下，每個社區(qū)只有1～3名民警,，要負責轄區(qū)聯(lián)防隊伍管理,，處理居民求助和所有突發(fā)治安事件，根本顧不上違法養(yǎng)犬這樣的“小事”,。

此外,，一些法律法規(guī)因涉及多頭管理、聯(lián)合執(zhí)法,，在實踐中導致落地難,。全國人大代表、廣東國鼎律師事務所律師朱列玉舉例說,，廣州市控煙條例涉及的管理部門多達15個,。不同場所的控煙由不同部門管理，商場由工商部門管理,，餐飲場所由食品藥品部門管,，文化娛樂場所由文化部門管，但一個龐大綜合商城中有餐館,、商店,、文娛場所，還有封閉的公共空間,。旅館控煙由旅游部門管理，許多旅館同時又經營餐飲,，管理主體太多,，有時重疊有時空白，最終成了“誰都管,、誰都不管”的局面,。

此外，規(guī)定模糊,、先天不足,、缺乏配套制度，也導致了地方法規(guī)執(zhí)行難,。2007年施行的《重慶市高溫天氣勞動保護辦法》規(guī)定,，用人單位經采取降溫措施不能使工作場所溫度低于37℃的,，應當停止工作。同時又規(guī)定,，勞動者在37℃以上(包括37℃)的高溫天氣下工作,，用人單位除向勞動者全額支付工資外，還應根據高溫天氣程度,，向勞動者發(fā)放每天5至20元不等的高溫補貼,。

全國人大代表、律師陳舒認為：“‘高溫法’的規(guī)定多處含糊不清,，沒配套措施很難實現,。比如，相關規(guī)定有沒有寫入勞動合同,，延誤工期怎么算,，高溫補貼怎樣發(fā)，都需要具體可操作的支撐,?！?

“一些地方法規(guī)就是領導‘拍腦袋’的決定，然后就束之高閣,，從來不用,。”全國政協(xié)委員,、律師朱征夫說,，這樣的法規(guī)會給市民造成一種錯覺，認為沒必要遵守,。就像在馬路上開車,，有電子眼的地方多數人都會規(guī)規(guī)矩矩，監(jiān)控不到的地方就變成了“野馬”,。

避免浪費立法資源

陳舒認為,，控煙條例、養(yǎng)犬條例,、“?；丶铱纯础钡榷紝儆诔珜缘姆煞ㄒ?guī)，為利益受損的權利人提高了法律保障,。比如“?；丶铱纯础卑褜先说摹熬褓狆B(yǎng)”納入到立法中來，實際上是一種進步,。雖然不見得能夠馬上“落地”,，但隨著后續(xù)法律法規(guī)的出臺和公共服務的提升，都有望實現,，只是需要一個循序漸進的過程,。對于這些法律法規(guī),，公眾的著眼點不應只落在執(zhí)行上，而是要看到,，它們給一部分人提供了主張自己權利的空間和依據,。

一些地方法規(guī)執(zhí)行難的問題已經引起了相關部門的注意。近日,，廣東省人大常委會針對立法論證,、立法公開、立法聽證和立法咨詢專家,、立法評估等方面出臺五項工作規(guī)定,。根據規(guī)定，以往的立項前論證將擴展為立法全過程論證,。立法規(guī)劃將面向群眾公開,，形式包括網絡公開、公民旁聽,、問卷調查,、網上民意調查和委托社會組織、專家學者或企業(yè)征求各方意見,。

受訪專家認為,，地方要摒棄過往“快比慢好”、“全比缺好”,、“多比少好”的立法觀念,，立法前進行充分細致的調研，客觀評估法規(guī)制定的必要性和可行性,，避免實施效果不好,，浪費立法資源。同時,，地方立法機關要把科學立法與民主立法相結合,，讓更多群眾參與其中，充分反映社會不同群體的需求,。

一些人大代表反映,，有些項目因為種種原因難以在上半年如期上報，只能下半年扎堆上會,，從而出現了人大常委會審議法規(guī)上半年“等米下鍋”，下半年集中“打老虎”的非正?，F象,，草案“扎堆”難以保證每部法規(guī)的質量。

對此,，朱列玉建議,，地方人大在立法時必須嚴把“入門關”,，做到立法過程透明化，積極聽取群眾意見,。地方立法應注重制度條文設計的可操作性,，對一些指導性條款予以細化。立法上應明確建立責任制度及獎懲制度,，運行后及時開展立法評估,，對實際操作中的問題進行及時修正，避免法律喪失權威性,。

鑒于目前政府法制機構進行監(jiān)督檢查的方式局限于聽匯報,、看資料、看現場,、綜合評議等,，對行政執(zhí)法的監(jiān)督力度欠缺。專家建議,，強化執(zhí)法監(jiān)督,，引入第三方評價和意見，變“附屬監(jiān)督”為獨立監(jiān)督,，增強監(jiān)督的公信力和威懾力,。

此外，還需加強普法宣傳,，增強公民法律意識,。專家提出，法律法規(guī)與民眾利益息息相關,，相關部門應加強普法宣傳,，培養(yǎng)市民崇尚法律、敬畏法律的意識,，開展市民與執(zhí)法部門的互動,，宣傳道德法規(guī)的精神，在中小學教材中增設法律教育的內容,。

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