• 【發(fā)布單位】作者：毛一竹 姚玉潔 盧國(guó)強(qiáng) 韓振
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• 【發(fā)布日期】2013-09-16 09:50:35
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：《瞭望》新聞周刊
• 【所屬類別】立法追蹤

-地方雷人法規(guī)僵尸條文頻現(xiàn) “拍腦袋”立法致執(zhí)行難-

“雷人法規(guī)”,、“僵尸條文”頻現(xiàn),，“拍腦袋”立法導(dǎo)致執(zhí)行“難上難”



 便器外便溺罰款100元、公廁蒼蠅數(shù)不得多于2只……近期,，一批地方性法規(guī)規(guī)章因缺乏可操作性甚至“雷人怪誕”,，引發(fā)公眾關(guān)注。



 《瞭望》新聞周刊記者采訪發(fā)現(xiàn),，由于立法論證不充分,、執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)格、市民法律意識(shí)不足等原因,，一些地方性法規(guī),、規(guī)章在現(xiàn)實(shí)中難以執(zhí)行，甚至成為有名無(wú)實(shí)的“僵尸條文”，不僅未能實(shí)現(xiàn)惠及民生,、服務(wù)百姓的初衷,，也造成了立法資源的浪費(fèi)，更傷害了法律的嚴(yán)肅性和立法尊嚴(yán),。



 “拍腦袋”立法



 9月1日起施行的《深圳市公共廁所管理辦法》規(guī)定,，對(duì)“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款。這一被網(wǎng)友戲稱為“尿歪罰款”的規(guī)定,，因其不可操作引發(fā)了網(wǎng)友各種調(diào)侃諷刺——“該在便池裝電子監(jiān)視器取證,，還是取號(hào)方便、對(duì)號(hào)查驗(yàn),？”“是不是要再招一批公務(wù)員專門(mén)監(jiān)管處罰公廁‘尿歪’?”



 實(shí)際上,，這類“注定無(wú)法施行”的“空頭規(guī)定”并非個(gè)案。2012年,，北京市出臺(tái)《北京市主要行業(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》,，要求公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只,，遭到公眾的批評(píng),。



 近年，北京還出臺(tái)過(guò)購(gòu)買(mǎi)刀具“實(shí)名制”規(guī)定,，要求購(gòu)買(mǎi)刀具需要登記身份信息,，引起爭(zhēng)議。今年7月22日,，北京市西城區(qū)馬連道家樂(lè)福超市發(fā)生一起持刀傷人事件,，造成一死三傷，有關(guān)部門(mén)事后要求超市禁止出售刀具,，招致質(zhì)疑,。



 除了“雷人”，一些地方性法規(guī),、規(guī)章在實(shí)踐中礙于執(zhí)行力度不夠,，處罰往往流于形式，變成了形同虛設(shè)的“僵尸條文”,。近期,，廣州市法學(xué)會(huì)對(duì)近年來(lái)廣州市頒布的地方性法規(guī)的落實(shí)情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn),，備受爭(zhēng)議的《廣州市控制吸煙條例》從2010年9月1日起正式施行以來(lái),，15個(gè)管理部門(mén)只開(kāi)出19張罰單。而廣州市城管委12319投訴服務(wù)專線一年內(nèi)接到的控?zé)熗对V就有1000多宗,。



 一些多年前出臺(tái)的地方性法規(guī),，由于只頒布不執(zhí)行、只印發(fā)不宣傳，已逐漸被人遺忘,。出租車(chē)司機(jī)可拒載醉酒者和精神病患者,，公共汽車(chē)、電車(chē)車(chē)內(nèi)溫度高于26攝氏度時(shí)必須開(kāi)啟空調(diào)設(shè)施降低溫度等,，因未開(kāi)足通道而造成其他通道車(chē)輛堵塞的公路收費(fèi)站,，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行并開(kāi)足通道……許多市民和司機(jī)表示，對(duì)這些法規(guī)條文聞所未聞,。



 受訪專家認(rèn)為,，一些地方把法律當(dāng)作工具和政績(jī)，在立項(xiàng)之初就沒(méi)有進(jìn)行充分論證,，僅因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)意志,、社會(huì)影響、完成指標(biāo)就匆忙立法,，沒(méi)有充分考慮執(zhí)行問(wèn)題,，結(jié)果導(dǎo)致立法項(xiàng)目出臺(tái)后無(wú)人響應(yīng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)難于執(zhí)行,，有的規(guī)定甚至成為公眾“笑料”,。



 執(zhí)法“成本高”導(dǎo)致“落地難”



 本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，除了立法與執(zhí)法的“脫節(jié)”,，執(zhí)法成本高,、執(zhí)法力量不足、多頭執(zhí)法等原因,，也使得一些法規(guī)“落地難”,。



 首先是處罰成本高、執(zhí)法成本大,。今年5月,，北京市交管部門(mén)按照公安部統(tǒng)一部署，開(kāi)展對(duì)行人,、非機(jī)動(dòng)車(chē)“中國(guó)式過(guò)馬路”交通違法行為的集中整治,。但幾個(gè)月過(guò)去，亂穿馬路等現(xiàn)象又有所抬頭,，交管部門(mén)的整治力度比幾個(gè)月前也有所降低,。



 北京朝陽(yáng)交通支隊(duì)民警曹佳君說(shuō)：“處罰一起機(jī)動(dòng)車(chē)違法，幾分鐘就可以,，但處罰一起行人違法,，平均要半個(gè)小時(shí)，往往是民警這邊處罰著,，那邊繼續(xù)闖紅燈,。有說(shuō)沒(méi)看到紅燈的,，有說(shuō)在老家都這么走的，還有的張嘴就罵,，讓民警‘有本事管管別堵車(chē)’”,。



 其次是執(zhí)法隊(duì)伍嚴(yán)重不足。許多城市都出臺(tái)了養(yǎng)犬的相關(guān)管理規(guī)定,，但在執(zhí)行中遭遇難題,。北京某位一線民警告訴記者，例如相關(guān)規(guī)定要求犬主及時(shí)處理犬的排泄物,，否則要處以罰款,。“但大部分犬主沒(méi)有這個(gè)意識(shí),，社區(qū)里犬的排泄物隨處可見(jiàn),。對(duì)于這種行為，很難‘抓現(xiàn)行’,，沒(méi)有犬主會(huì)承認(rèn)自己的犬隨地便溺接受罰款,。”



 根據(jù)2009年7月1日起施行的《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》,，公安機(jī)關(guān)對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬人的處罰程序如下：把違規(guī)養(yǎng)犬人和犬只帶回派出所,、做筆錄和取證、舉行聽(tīng)證,、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行……一套程序走下來(lái)至少兩周,，出動(dòng)十幾個(gè)民警,。而一般情況下,，每個(gè)社區(qū)只有1～3名民警，要負(fù)責(zé)轄區(qū)聯(lián)防隊(duì)伍管理,，處理居民求助和所有突發(fā)治安事件,，根本顧不上違法養(yǎng)犬這樣的“小事”。



 此外,，一些法律法規(guī)因涉及多頭管理,、聯(lián)合執(zhí)法，在實(shí)踐中導(dǎo)致落地難,。全國(guó)人大代表,、廣東國(guó)鼎律師事務(wù)所律師朱列玉舉例說(shuō)，廣州市控?zé)煑l例涉及的管理部門(mén)多達(dá)15個(gè),。不同場(chǎng)所的控?zé)熡刹煌块T(mén)管理,，商場(chǎng)由工商部門(mén)管理，餐飲場(chǎng)所由食品藥品部門(mén)管,，文化娛樂(lè)場(chǎng)所由文化部門(mén)管,，但一個(gè)龐大綜合商城中有餐館、商店、文娛場(chǎng)所,，還有封閉的公共空間,。旅館控?zé)熡陕糜尾块T(mén)管理，許多旅館同時(shí)又經(jīng)營(yíng)餐飲,，管理主體太多,，有時(shí)重疊有時(shí)空白，最終成了“誰(shuí)都管,、誰(shuí)都不管”的局面,。



 此外，規(guī)定模糊,、先天不足,、缺乏配套制度，也導(dǎo)致了地方法規(guī)執(zhí)行難,。2007年施行的《重慶市高溫天氣勞動(dòng)保護(hù)辦法》規(guī)定,，用人單位經(jīng)采取降溫措施不能使工作場(chǎng)所溫度低于37℃的，應(yīng)當(dāng)停止工作,。同時(shí)又規(guī)定,，勞動(dòng)者在37℃以上(包括37℃)的高溫天氣下工作，用人單位除向勞動(dòng)者全額支付工資外,，還應(yīng)根據(jù)高溫天氣程度,，向勞動(dòng)者發(fā)放每天5至20元不等的高溫補(bǔ)貼。



 全國(guó)人大代表,、律師陳舒認(rèn)為：“‘高溫法’的規(guī)定多處含糊不清,，沒(méi)配套措施很難實(shí)現(xiàn)。比如,，相關(guān)規(guī)定有沒(méi)有寫(xiě)入勞動(dòng)合同,，延誤工期怎么算，高溫補(bǔ)貼怎樣發(fā),，都需要具體可操作的支撐,。”



 “一些地方法規(guī)就是領(lǐng)導(dǎo)‘拍腦袋’的決定,，然后就束之高閣,，從來(lái)不用?！比珖?guó)政協(xié)委員,、律師朱征夫說(shuō)，這樣的法規(guī)會(huì)給市民造成一種錯(cuò)覺(jué),，認(rèn)為沒(méi)必要遵守,。就像在馬路上開(kāi)車(chē),，有電子眼的地方多數(shù)人都會(huì)規(guī)規(guī)矩矩，監(jiān)控不到的地方就變成了“野馬”,。



 避免浪費(fèi)立法資源



 陳舒認(rèn)為,，控?zé)煑l例、養(yǎng)犬條例,、“?；丶铱纯础钡榷紝儆诔珜?dǎo)性的法律法規(guī)，為利益受損的權(quán)利人提高了法律保障,。比如“?；丶铱纯础卑褜?duì)老人的“精神贍養(yǎng)”納入到立法中來(lái)，實(shí)際上是一種進(jìn)步,。雖然不見(jiàn)得能夠馬上“落地”,，但隨著后續(xù)法律法規(guī)的出臺(tái)和公共服務(wù)的提升，都有望實(shí)現(xiàn),，只是需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,。對(duì)于這些法律法規(guī)，公眾的著眼點(diǎn)不應(yīng)只落在執(zhí)行上,，而是要看到,，它們給一部分人提供了主張自己權(quán)利的空間和依據(jù)。



 一些地方法規(guī)執(zhí)行難的問(wèn)題已經(jīng)引起了相關(guān)部門(mén)的注意,。近日,，廣東省人大常委會(huì)針對(duì)立法論證、立法公開(kāi),、立法聽(tīng)證和立法咨詢專家,、立法評(píng)估等方面出臺(tái)五項(xiàng)工作規(guī)定。根據(jù)規(guī)定,，以往的立項(xiàng)前論證將擴(kuò)展為立法全過(guò)程論證,。立法規(guī)劃將面向群眾公開(kāi),，形式包括網(wǎng)絡(luò)公開(kāi),、公民旁聽(tīng)、問(wèn)卷調(diào)查,、網(wǎng)上民意調(diào)查和委托社會(huì)組織,、專家學(xué)者或企業(yè)征求各方意見(jiàn)。



 受訪專家認(rèn)為,，地方要摒棄過(guò)往“快比慢好”,、“全比缺好”、“多比少好”的立法觀念,，立法前進(jìn)行充分細(xì)致的調(diào)研,，客觀評(píng)估法規(guī)制定的必要性和可行性,，避免實(shí)施效果不好，浪費(fèi)立法資源,。同時(shí),，地方立法機(jī)關(guān)要把科學(xué)立法與民主立法相結(jié)合，讓更多群眾參與其中,，充分反映社會(huì)不同群體的需求,。



 一些人大代表反映，有些項(xiàng)目因?yàn)榉N種原因難以在上半年如期上報(bào),，只能下半年扎堆上會(huì),，從而出現(xiàn)了人大常委會(huì)審議法規(guī)上半年“等米下鍋”，下半年集中“打老虎”的非正?，F(xiàn)象,，草案“扎堆”難以保證每部法規(guī)的質(zhì)量。



 對(duì)此,，朱列玉建議,，地方人大在立法時(shí)必須嚴(yán)把“入門(mén)關(guān)”，做到立法過(guò)程透明化,，積極聽(tīng)取群眾意見(jiàn),。地方立法應(yīng)注重制度條文設(shè)計(jì)的可操作性，對(duì)一些指導(dǎo)性條款予以細(xì)化,。立法上應(yīng)明確建立責(zé)任制度及獎(jiǎng)懲制度,，運(yùn)行后及時(shí)開(kāi)展立法評(píng)估，對(duì)實(shí)際操作中的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)修正,，避免法律喪失權(quán)威性,。



 鑒于目前政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查的方式局限于聽(tīng)匯報(bào)、看資料,、看現(xiàn)場(chǎng),、綜合評(píng)議等，對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督力度欠缺,。專家建議,，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，引入第三方評(píng)價(jià)和意見(jiàn),，變“附屬監(jiān)督”為獨(dú)立監(jiān)督,，增強(qiáng)監(jiān)督的公信力和威懾力。



 此外,，還需加強(qiáng)普法宣傳,，增強(qiáng)公民法律意識(shí)。專家提出,，法律法規(guī)與民眾利益息息相關(guān),，相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)普法宣傳,，培養(yǎng)市民崇尚法律、敬畏法律的意識(shí),，開(kāi)展市民與執(zhí)法部門(mén)的互動(dòng),，宣傳道德法規(guī)的精神，在中小學(xué)教材中增設(shè)法律教育的內(nèi)容,。