• 【發(fā)布單位】作者：姚雪青
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• 【發(fā)布日期】2016-04-05 09:27:16
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• 【文件來源】來源：人民日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-記者赴江蘇探訪地方立法：百姓關(guān)切成落點(diǎn)-

2015年3月,十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議修改《立法法》,在城市建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面擴(kuò)大和規(guī)范了地方立法權(quán),。年底,江蘇鎮(zhèn)江公布的《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》(簡(jiǎn)稱《保護(hù)條例》),成為全國(guó)新獲立法權(quán)城市首個(gè)提請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)的地方性法規(guī),。地方立法權(quán)落地實(shí)施情況怎樣、如何保證科學(xué)民主立法,、怎樣監(jiān)督防止權(quán)力“任性”?本報(bào)記者實(shí)地調(diào)查——



 立法迫在眉睫



 城市管理和環(huán)境保護(hù)中,“看得見管不著”成為執(zhí)法難題



 “我家住在金山湖風(fēng)景區(qū)附近,以前晚上去景區(qū)散步,時(shí)常見到一些市民牽著的寵物狗隨地大小便,還有人用絲網(wǎng),、魚叉在景區(qū)里隨意捕魚?！薄澳仙斤L(fēng)景區(qū)有人豎墳立碑,、點(diǎn)火燒香,甚至周末還有人在里面燒烤,安全問題令人擔(dān)憂?！薄安恢獜氖裁磿r(shí)候開始,北固山山峰被棟棟高樓遮擋,想拍一些古色古香的照片還要千方百計(jì)避開現(xiàn)代建筑,。”面對(duì)鎮(zhèn)江市民的“吐槽”,執(zhí)法人員頗感無奈:“對(duì)于景區(qū)管理,上位法針對(duì)性和操作性不強(qiáng),而一些紅頭文件又不像法律法規(guī)那樣具有剛性約束力,有時(shí)我們也是看得到,、管不著……”



 “在城市發(fā)展過程中,出現(xiàn)不少無法可依的情形,。單純依靠現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境保護(hù)法,、森林法,、風(fēng)景名勝區(qū)條例等法律法規(guī)以及地方規(guī)范性文件和景區(qū)自行制定的管理制度,已難以照顧到景區(qū)文物和文化設(shè)施保護(hù)的方方面面,亟須更具有針對(duì)性的立法支撐?！辨?zhèn)江市人大常委會(huì)法工委主任張蕾介紹說,。



 記者了解到,鎮(zhèn)江的《保護(hù)條例》首次明確了風(fēng)景區(qū)“視線走廊”等空間保護(hù)的問題,明確在風(fēng)景區(qū)和外圍保護(hù)地帶內(nèi),不得建設(shè)破壞視線走廊和景觀、污染環(huán)境,、妨礙游覽的建筑物,、構(gòu)筑物及其他設(shè)施等。



 “《保護(hù)條例》同時(shí)涉及環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)及城鄉(xiāng)管理三方面內(nèi)容,具有較強(qiáng)的針對(duì)性,、可操作性和地方特色?！苯K省人大法制委副主任委員王臘生介紹說,。目前,江蘇13個(gè)設(shè)區(qū)的市都已獲得地方立法權(quán),1月中旬召開的省人大常委會(huì)批準(zhǔn)了鹽城市的《綠化條例》;揚(yáng)州的《古城保護(hù)條例》、常州的《電梯安全條例》等,均已在立法計(jì)劃中,并都具有鮮明地方特色,。



 回應(yīng)百姓關(guān)切



 網(wǎng)絡(luò)和調(diào)研等多渠道征集民意,體現(xiàn)民主立法科學(xué)立法



 為何鎮(zhèn)江首部地方性法規(guī)會(huì)直指三山南山風(fēng)景區(qū)?鎮(zhèn)江市委書記,、市人大常委會(huì)主任夏錦文直言,“開門立法,、民主立法”是鎮(zhèn)江市人大制定法規(guī)的指導(dǎo)思想,要考慮百姓最關(guān)心什么。



 鎮(zhèn)江市人大常委會(huì)與當(dāng)?shù)氐谝婚T戶網(wǎng)站合作征集民意,累計(jì)15萬人次參與,梳理形成市民意見和建議1200余條,。同時(shí),市人大常委會(huì)主任會(huì)議成員赴基層立法聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研10余次,積極向基層征集立法建議,。從去年8月底正式形成條例草擬稿到10月底條例獲鎮(zhèn)江七屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過,60多天12次逐字逐句進(jìn)行斟酌修改。



 “很多社區(qū)干部和老同志,每次都手寫意見稿,寫得滿滿當(dāng)當(dāng),對(duì)視線走廊等關(guān)切問題經(jīng)常據(jù)理力爭(zhēng),?！被鶎勇?lián)系點(diǎn)之一、距離金山風(fēng)景區(qū)不足百米距離的金山社區(qū)的黨委書記姜丹告訴記者,以前覺得參與國(guó)家乃至省級(jí)層面的立法離自己很遙遠(yuǎn);這次立法權(quán)下放,基層群眾都有了發(fā)聲的渠道,。



 全程參與立法過程的鎮(zhèn)江三山南山風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)副主任羅仁朝坦言,在反復(fù)修改條例的過程中,要特別注意與立法專家咨詢組溝通,強(qiáng)調(diào)對(duì)法言法語的把握,。例如,有一稿內(nèi)容中提到風(fēng)景區(qū)有一些商戶“兜香”,但仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)用詞不嚴(yán)謹(jǐn)且上位法已在規(guī)定中包含了此類行為,便在下一稿中刪去了。



 據(jù)了解,根據(jù)國(guó)家上位法的規(guī)定,風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)應(yīng)由政府或法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)執(zhí)行,但實(shí)際上往往是進(jìn)行市場(chǎng)化管理,因此立法首先要根據(jù)上位法加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能,。在鎮(zhèn)江,由市長(zhǎng)層面進(jìn)行高位協(xié)調(diào)和溝通,并規(guī)定由政府建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制,大大降低了執(zhí)法過程中的無序性和隨意性,。



 防止權(quán)力任性



 權(quán)限控制、強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)等四重閥門加強(qiáng)立法和執(zhí)法監(jiān)督



 截至目前,江蘇所有地級(jí)市均獲立法權(quán),。那么,有權(quán)后如何避免“任性”?地方立法權(quán)下放,落地過程中又有什么樣的困難?



 王臘生介紹說,為防止權(quán)力“任性”,設(shè)有“四重閥門”把關(guān):一是權(quán)限控制,。例如鎮(zhèn)江市出臺(tái)制定地方性法規(guī)條例以及立法專家咨詢組工作規(guī)范、立法聽證組織辦法等15項(xiàng)制度,規(guī)范立法工作流程,。二是要加強(qiáng)調(diào)研,、組織培訓(xùn),進(jìn)一步提升立法能力和素質(zhì)。三是科學(xué),、民主立法,讓老百姓和專家參與到立法中,。四是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、把好批準(zhǔn)關(guān),市級(jí)立法要報(bào)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn),地方性法規(guī)還要報(bào)國(guó)務(wù)院,、全國(guó)人大備案,。



 據(jù)介紹,隨著立法權(quán)的下放,立法人才短缺成為不少地方的普遍難題。立法活動(dòng)專業(yè)性強(qiáng),、程序要求高,、有嚴(yán)格的行文規(guī)范,要求立法人員不僅要具備過硬的法律知識(shí),還要具備充足的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！跋嚓P(guān)政府部門的法律人才隊(duì)伍配備也應(yīng)跟上,這樣才能更好地為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù),。”相關(guān)專家表示,。



 “既不能把立法當(dāng)成可有可無,也不能為了立法而立法,?！蓖跖D生建議,將適宜由市里制定的,、體現(xiàn)區(qū)域特色的法規(guī)下放給地方制定,具有共性的問題由省里甚至國(guó)家層面統(tǒng)一立法解決,避免立法資源浪費(fèi),使立法更有側(cè)重點(diǎn)和針對(duì)性。



 擔(dān)任江蘇多地立法咨詢專家的東南大學(xué)法學(xué)院教授周佑勇告訴記者,過去地方立法一般采取的是“誰主管,、誰負(fù)責(zé),、誰起草”工作模式,往往由政府主管部門自行調(diào)研,、立項(xiàng)、起草,再由地方人大審議通過?，F(xiàn)在,為避免濫用地方立法資源,、防止部門化傾向及爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等問題的出現(xiàn),應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)人大對(duì)立法的全程主導(dǎo),地市級(jí)人大始終都要在把握好合法性、民主性和科學(xué)性的基礎(chǔ)上,牢牢抓住立法主動(dòng)性和主導(dǎo)權(quán),制定更有針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)性的地方性法規(guī),。



 因地制宜 方見成效(記者手記)



 立法權(quán)下放普遍受到地方歡迎,。而在獲得立法權(quán)限后,人才隊(duì)伍是否匹配、立法經(jīng)驗(yàn)是否充足等成為必須直面的問題?，F(xiàn)階段,很多設(shè)區(qū)的市都在加強(qiáng)人大自身建設(shè),、夯實(shí)立法人才基礎(chǔ)、保證立法質(zhì)量上想辦法,、下功夫,。



 值得注意的是,各地立法之間存在很大差異,立法水平、能力也不盡相同,。因此,不同地方的立法權(quán)實(shí)施時(shí)間步驟,、流程進(jìn)度上有先后是尊重客觀規(guī)律的。而在實(shí)際操作中,既不能視立法為可有可無,棄權(quán)力而不用,也不能不顧實(shí)際,為了立法而立法,。應(yīng)通過科學(xué)立法,、民主立法,確保立良法、立管用之法,確保地方立法權(quán)接得住,、用得好,。在善用立法權(quán)過程中,一方面要注重質(zhì)量,凸顯地方特色;另一方面也要因地制宜、量力而行,避免在立法的數(shù)量和速度上盲目攀比,、搞形式主義,。