• 【發(fā)布單位】作者：郭曉宇
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• 【發(fā)布日期】2008-11-04 11:56:02
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• 【所屬類別】立法追蹤

-解讀人大常委會(huì)立法規(guī)劃:修法過(guò)半關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域-

十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃近日出臺(tái),。侵權(quán)責(zé)任法,、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、行政強(qiáng)制法,、社會(huì)救助法等49件法律案都安排在本屆全國(guó)人大常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議,。



 全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這49件法律案涉及憲法及憲法相關(guān)法,、民法商法、行政法,、經(jīng)濟(jì)法,、社會(huì)法、刑法,、訴訟與非訴訟程序法全部七個(gè)法律部門,。



 除了這49件要求在本屆任期內(nèi)提請(qǐng)審議的一類項(xiàng)目，立法規(guī)劃還包括司法協(xié)助法,、住房保障法,、違法行為矯治法等15件需要進(jìn)行深入研究、條件成熟時(shí)安排審議的二類立法項(xiàng)目,。這位負(fù)責(zé)人表示,，實(shí)施好立法規(guī)劃，將使中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系門類更加齊全,、制度更加完備,、結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)謹(jǐn)。



 立法規(guī)劃從無(wú)到有日臻完善



 本屆常委會(huì)立法規(guī)劃是全國(guó)人大常委會(huì)制定的第五個(gè)立法規(guī)劃,。



 “自1954年以來(lái),，全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃工作經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到逐步完善的過(guò)程,?！比珖?guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)。



 “九屆全國(guó)人大及其之前的幾屆全國(guó)人大,，立法規(guī)劃都是由全國(guó)人大常委會(huì)秘書處主持?jǐn)M定的,。這是全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃工作的第一個(gè)階段?！边@位負(fù)責(zé)人介紹說(shuō),。



 從1954年一屆全國(guó)人大一次會(huì)議即開(kāi)始加強(qiáng)國(guó)家立法工作,。“文化大革命”期間,，國(guó)家立法工作基本停滯,。黨的十一屆三中全會(huì)提出，要加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè),。根據(jù)這一重大決策,，國(guó)家加快了立法步伐。1979年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議一次就審議通過(guò)了7部法律,。



 1985年1月,，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議之后，全國(guó)人大常委會(huì)召集省級(jí)人大常委會(huì)的負(fù)責(zé)同志開(kāi)了兩天座談會(huì),，請(qǐng)各地提出在對(duì)外開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)體制改革中,，需要制定哪些法律。這次會(huì)議后,，全國(guó)人大常委會(huì)決定,，要分輕重緩急，有計(jì)劃地根據(jù)具體情況加快經(jīng)濟(jì)立法工作,。



 1988年7月1日,，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的工作要點(diǎn)明確提出，立法工作要制定規(guī)劃,，抓住重點(diǎn),，有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行,。與此同時(shí),，全國(guó)人大法律委員會(huì)提出了《關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》。七屆全國(guó)人大二次會(huì)議以后,，全國(guó)人大常委會(huì)秘書處作出了《關(guān)于七屆全國(guó)人大立法工作的安排意見(jiàn)》,，明確了列入安排意見(jiàn)的法律草案的起草單位和提請(qǐng)審議的時(shí)間。1991年,，《全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃(1991.10-1993.3)》出臺(tái),，這是全國(guó)人大常委會(huì)第一個(gè)正式的立法規(guī)劃。



 八屆全國(guó)人大常委會(huì)十分注重立法工作的計(jì)劃性,，制定了五年立法規(guī)劃,，每年都制定年度立法計(jì)劃。九屆全國(guó)人大常委會(huì)在此基礎(chǔ)上,，提出立法工作要做到“年度有計(jì)劃,、五年有規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)有綱要”,。



 “從十屆全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始,，由常委會(huì)辦公廳負(fù)責(zé)立法規(guī)劃,、立法計(jì)劃的擬定工作。這是全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃工作的第二個(gè)階段,?！边@位負(fù)責(zé)人表示，實(shí)行計(jì)劃立法的重要性越來(lái)越得到廣泛認(rèn)同,?！皼](méi)有立法規(guī)劃時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作比較被動(dòng),。常委會(huì)會(huì)議審議什么法律草案,，要等著有關(guān)機(jī)關(guān)提請(qǐng)審議?！崾裁磳徥裁础?，這樣，一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的法律不能及時(shí)出臺(tái),?！?


 2007年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)立法工作機(jī)制作出重要調(diào)整,，決定由常委會(huì)法制工作委員會(huì)承擔(dān)立法的規(guī)劃、組織,、協(xié)調(diào),、指導(dǎo)、服務(wù)等職能,，統(tǒng)籌立法工作的全過(guò)程,。



 “由法工委負(fù)責(zé)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的擬定工作,，是全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃工作的第三個(gè)階段,。”這位負(fù)責(zé)人說(shuō),，調(diào)整后的工作機(jī)構(gòu)將使立法工作更加符合客觀規(guī)律,，更好地適應(yīng)今后立法工作的實(shí)際需要。



 “制定立法規(guī)劃,，是人大加強(qiáng)立法工作的一個(gè)重要舉措,。實(shí)行計(jì)劃立法，可以使立法工作突出重點(diǎn),，使立法活動(dòng)適應(yīng)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的需要,；能夠增強(qiáng)立法工作的主動(dòng)性；可以防止立法工作中的重復(fù),、分散或遺漏現(xiàn)象,，避免不必要的立法活動(dòng),；有助于各部門之間的協(xié)調(diào)和有準(zhǔn)備地參加立法活動(dòng)，提高立法質(zhì)量,?！边@位負(fù)責(zé)人這樣評(píng)價(jià)立法規(guī)劃的重要作用。



 修改的法律超過(guò)半數(shù)



 修改全國(guó)人民代表大會(huì)組織法,、修改消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法,、修改防震減災(zāi)法、修改預(yù)算法……制定與修改法律并重,，維護(hù)法制統(tǒng)一,，是本屆常委會(huì)立法規(guī)劃的一大特點(diǎn)。在49件一類立法項(xiàng)目中,，對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改的達(dá)28件,，超過(guò)一半。



 截至目前,，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律已達(dá)231件,，涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民法商法,、行政法,、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法,、刑法,、訴訟及非訴訟程序法等七個(gè)法律部門；現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近600件,，地方性法規(guī)7000多件,。以憲法為核心，以法律為主干,，包括行政法規(guī),、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成。



 然而,，中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度不是靜止的,、封閉的、一成不變的,，立法要體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)的精神,，處理好穩(wěn)定性與變動(dòng)性、前瞻性與階段性的關(guān)系,，把修改法律與制定法律放在同等重要的位置,。對(duì)法律及時(shí)進(jìn)行修改，本身就是提高立法質(zhì)量的表現(xiàn),。近年來(lái),，全國(guó)人大及其常委會(huì)十分注重在認(rèn)真研究制定新的法律的同時(shí),，及時(shí)修改那些與發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)的法律，使法律體系根據(jù)國(guó)家的政治,、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要逐步趨于完善,。



 今年4月底，在全國(guó)人大常委會(huì)組成人員履職學(xué)習(xí)專題講座上,，常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹說(shuō)：“在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成的條件下,，立法工作的重點(diǎn)要從制定法律轉(zhuǎn)到根據(jù)國(guó)家改革開(kāi)放的需要修改完善現(xiàn)行法律上來(lái)?！?


 “本屆立法規(guī)劃堅(jiān)持制定與修改并重,，使法律更好地適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新時(shí)期新階段的需要，發(fā)揮法律在國(guó)家經(jīng)濟(jì),、政治,、文化和社會(huì)生活中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用,?！比珖?guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，本屆常委會(huì)立法規(guī)劃按照確保2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系并不斷加以完善的目標(biāo)任務(wù),，將在法律體系中起支架作用,、現(xiàn)實(shí)生活迫切需要制定、且立法條件比較成熟的法律,，已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng),、需要抓緊修改的法律，作為立法的重點(diǎn),。



 民法典主要部分將完備



 記者注意到，侵權(quán)責(zé)任法,、涉外民事關(guān)系法律適用法均進(jìn)入立法規(guī)劃一類立法項(xiàng)目之列,，將在本屆常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，這兩部法律如果出臺(tái),，中國(guó)民法典的主要部分就都具備了。



 法學(xué)界有一句名言：“民法乃萬(wàn)法之母,?！?


 從上個(gè)世紀(jì)50年代開(kāi)始，我國(guó)曾數(shù)次起草民法典,，但因缺乏制定民法典的社會(huì)條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),，而未能成功。



 1986年4月12日,，六屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了民法通則,。雖然只是通則,，但對(duì)改革開(kāi)放之初的中國(guó)影響卻是巨大而深遠(yuǎn)的。它至今仍指導(dǎo)著我國(guó)的審判實(shí)踐,，并作為基本規(guī)則已經(jīng)和繼續(xù)影響著人們的日常生活,。



 2002年12月23日，備受關(guān)注的民法草案在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上首次提請(qǐng)審議,。這一草案共九編,，其中合同法、婚姻法,、收養(yǎng)法,、繼承法是現(xiàn)行有效的法律，編入民法草案時(shí)未作修改,。其他部分是新起草的,，包括總則、物權(quán)法,、人格權(quán)法,、侵權(quán)責(zé)任法和涉外民事關(guān)系法律適用法。



 在常委會(huì)審議時(shí),，許多常委會(huì)組成人員認(rèn)為,，制定民法十分必要。但民法涉及面廣,、內(nèi)容復(fù)雜,，九編一并研究修改歷時(shí)較長(zhǎng)，以分編審議通過(guò)為宜,。當(dāng)前最應(yīng)抓緊制定的是物權(quán)法,。



 2007年3月16日，十屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)物權(quán)法,。就這樣,，在民事法律方面，我國(guó)制定了民法通則,、合同法,、擔(dān)保法、拍賣法,、商標(biāo)法,、專利法、著作權(quán)法以及婚姻法,、繼承法,、收養(yǎng)法等一系列法律，涉及土地、采礦及其他專項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)屬等民法規(guī)范,，在有關(guān)單行法中也作出了規(guī)定,。



 隨著此次侵權(quán)責(zé)任法和涉外民事關(guān)系法律適用法列入新一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，我國(guó)民事法律逐漸向民法典邁進(jìn),。



 繼續(xù)關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域立法



 今年3月,，吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在作常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)說(shuō)，今年人大立法工作要在繼續(xù)完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí),，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法,，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供有力的法律保障。



 我國(guó)在社會(huì)法方面已制定了一系列法律,，保障勞動(dòng)者,、失業(yè)者、喪失勞動(dòng)能力的人和其他需要扶助的人的權(quán)益,。如勞動(dòng)法,、殘疾人保障法、未成年人保護(hù)法,、婦女權(quán)益保障法,、老年人權(quán)益保障法、勞動(dòng)合同法等,。



 關(guān)于社會(huì)領(lǐng)域急需制定的法律,，九屆全國(guó)人大法律委員會(huì)主任委員王維澄在一次法制講座中說(shuō)，要制定社會(huì)保險(xiǎn)法和社會(huì)保險(xiǎn)基金管理法,，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn),、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn),、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等制度作出法律規(guī)范,，同時(shí)對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì),、優(yōu)撫安置等方面作出法律規(guī)范,。



 針對(duì)我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域立法相對(duì)滯后的實(shí)際情況，本屆立法規(guī)劃堅(jiān)持以人為本,，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，從法律制度上努力使全體人民學(xué)有所教,、勞有所得,、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng),、住有所居,。在立法項(xiàng)目上，把社會(huì)領(lǐng)域立法作為立法規(guī)劃的重點(diǎn)擺在了突出位置。制定社會(huì)保險(xiǎn)法,、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健法,、精神衛(wèi)生法、社會(huì)救助法,、慈善事業(yè)法,，修改老年人權(quán)益保障法等均進(jìn)入一類立法項(xiàng)目行列。



 近年來(lái),，關(guān)于制定社會(huì)救助法和慈善事業(yè)法的議案也備受關(guān)注,。十一屆全國(guó)人大代表張?慈說(shuō)?0名代表提出的關(guān)于制定社會(huì)救助法的議案提出，社會(huì)救助是保障社會(huì)成員基本生存條件的最后一道防線,。我國(guó)雖已初步建立社會(huì)救助制度,，但社會(huì)救助法律制度尚未形成。建議制定社會(huì)救助法,，明確政府責(zé)任,，建立資金保障和管理機(jī)制，明確救助范圍和標(biāo)準(zhǔn),，規(guī)范救助程序,，明確違法責(zé)任和救濟(jì)手段。楊偉程等32名代表提出的關(guān)于制定慈善事業(yè)法的議案提出,，我國(guó)慈善事業(yè)明顯落后于社會(huì)發(fā)展需求,，應(yīng)當(dāng)盡快制定慈善事業(yè)法，規(guī)范慈善活動(dòng),，保障和促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展,。



 全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，隨著社會(huì)救助法,、慈善事業(yè)法本屆任期內(nèi)提請(qǐng)審議,，我國(guó)在社會(huì)領(lǐng)域的立法，尤其是社會(huì)保障方面的法律將趨于完善,。



 三大訴訟法修改進(jìn)入立法規(guī)劃



 三大訴訟法,，關(guān)系每一位訴訟參與人的權(quán)益。申訴難,、執(zhí)行難,、公益訴訟難、行政裁決執(zhí)行難……近年來(lái),，社會(huì)各界要求修改三大訴訟法的呼聲日益高漲,。終于，三大訴訟法修改已進(jìn)入倒計(jì)時(shí),。



 近日,，修改三大訴訟法再一次進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃，與上一屆立法規(guī)劃相比，三大訴訟法這次同時(shí)進(jìn)入了一類立法項(xiàng)目,，專家預(yù)期,，三大訴訟法的大修勢(shì)在必行。



 刑事訴訟法于1979年7月1日在五屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過(guò),，是新中國(guó)的第一部刑事訴訟法典,。1996年，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改刑事訴訟法的決定,。2002年10月,，學(xué)界討論證據(jù)制度，由此掀起了修改刑事訴訟法的熱議,。



 刑事訴訟法修改雖進(jìn)入了上一屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃,，但修改草案一直未能提請(qǐng)審議。2007年修改的律師法與正在醞釀修改的刑事訴訟法實(shí)現(xiàn)了提前對(duì)接,，因此,，刑事訴訟法的修改工作有望加快步伐。



 民事訴訟法于1991年4月9日在七屆全國(guó)人大四次會(huì)議上通過(guò),。2007年10月28日,，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法的決定。民事訴訟法雖然也進(jìn)入了上屆全國(guó)人大常委會(huì)一類立法項(xiàng)目,，但并沒(méi)有完成學(xué)界期待的“大修”,。



 民事訴訟法是我國(guó)各級(jí)人民法院審理民事案件的基本程序法，對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利,，保障人民法院正確,、及時(shí)地審理民事案件，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序,，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),，發(fā)揮了重要作用。近年來(lái),，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式,、利益關(guān)系日趨多樣化,，新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn),，民事糾紛日益增多,，公民、法人向人民法院提起民事訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益的民事案件大量增加,，人民法院在審理和執(zhí)行過(guò)程中遇到了許多新的矛盾和難題,。一審普通程序、簡(jiǎn)易程序,、二審程序,、涉外民事訴訟程序、公益訴訟制度,、證據(jù)制度,、調(diào)解制度等各方關(guān)注的問(wèn)題，有望在民事訴訟法“大修”時(shí)得到改善,。



 行政訴訟法于1989年4月4日在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議上通過(guò),。這部法律在中國(guó)法制史上具有特殊意義。作為中國(guó)歷史上第一次全面建立起來(lái)的“民告官”制度,，行政訴訟法的出臺(tái)是依法治國(guó),、依法行政的重要拐點(diǎn)。



 行政訴訟法實(shí)施近20年來(lái),，不同程度地出現(xiàn)了“立案難”,、“勝訴難”等問(wèn)題。在十屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中作為二類立法項(xiàng)目的行政訴訟法,，此次在新一屆常委會(huì)立法規(guī)劃中進(jìn)入一類立法項(xiàng)目,，將在新一屆常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議。有專家分析,，行政訴訟法修改將有望擴(kuò)大受案范圍,，公益訴訟體系也有望得以完善。