• 【發(fā)布單位】作者：陳磊 陳佳韻
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• 【發(fā)布日期】2016-05-11 17:48:22
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• 【文件來源】來源：法制網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-專家:自然災(zāi)害救助需專門法律明確職責(zé)程序-

以“一事一法”為特點，一個災(zāi)種由一部法律作出規(guī)定,，一部法律又由一個部門來執(zhí)行,，可能導(dǎo)致一旦出現(xiàn)新的災(zāi)種，應(yīng)對工作將面臨無法可依的局面,。單行法應(yīng)付不了難以預(yù)測的巨災(zāi)，急需綜合性的法律體系,。
由于國家立法層面缺少一部調(diào)整災(zāi)害救助關(guān)系的災(zāi)害救助法,，災(zāi)害救助的“救急”色彩較濃，制度化的水平不高,。有必要根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法等法律規(guī)定,，適時制定災(zāi)害救助法，明確政府在災(zāi)害救助中的職責(zé),、受災(zāi)群眾在災(zāi)害救助中的相關(guān)權(quán)利以及災(zāi)害救助的程序,、標(biāo)準(zhǔn)和法律糾紛處理機制
截至5月10日13時，福建省三明市泰寧縣開善鄉(xiāng)池潭村“5·8”泥石流災(zāi)害現(xiàn)場已發(fā)現(xiàn)35具遇難者遺體,，尚有失聯(lián)人員1名,。
5月8日凌晨5時許，福建省泰寧縣開善鄉(xiāng)因暴雨發(fā)生泥石流災(zāi)害,，造成中國華電集團所屬池潭水電廠擴建工程項目部辦公樓和工地宿舍被埋,。5月9日，國務(wù)院工作組對福建泰寧“5·8”地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場進(jìn)行了實地踏勘,。經(jīng)調(diào)查,，初步認(rèn)定此次地質(zhì)災(zāi)害為泥石流。目前,，泰寧泥石流災(zāi)害的救援仍在有序進(jìn)行中,。
將視角從福建移開，5月以來,，南方多省份遭遇強降水,，數(shù)十萬人受災(zāi)：截至5月9日17時，暴雨洪澇等災(zāi)害已致江西9個設(shè)區(qū)市31個縣（市,、區(qū)）51．6萬人受災(zāi),，因災(zāi)死亡3人。江西省啟動救災(zāi)四級應(yīng)急響應(yīng),；5月4日以來,，廣西壯族自治區(qū)百色、河池、桂林等7市24個縣遭受風(fēng)雹和暴雨洪澇災(zāi)害,，最新統(tǒng)計已造成26．61萬人受災(zāi),，因災(zāi)1人死亡、1人失蹤,。廣西已啟動洪澇災(zāi)害Ⅳ級應(yīng)急響應(yīng),。
面對嚴(yán)峻自然災(zāi)害形勢，防災(zāi)減災(zāi)顯得格外重要,。
九成縣市受自然災(zāi)害影響
泥石流,，經(jīng)常發(fā)生在峽谷地區(qū)或者其他地形險峻地區(qū)，因為暴雨或其他自然災(zāi)害引發(fā)山體滑坡并攜帶有大量泥沙以及石塊形成泥石洪流,，是山區(qū)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害,。
公開資料顯示，我國有泥石流溝1萬多條,，其中的大多數(shù)分布在四川,、云南、甘肅等地,。由此導(dǎo)致我國有上百個縣（市）受到泥石流的潛在威脅,。
2008年以來，我國已經(jīng)多次發(fā)生死亡20人以上的泥石流自然災(zāi)害,。
2008年11月,，云南省多地出現(xiàn)嚴(yán)重泥石流自然災(zāi)害，導(dǎo)致35人死亡,，107萬多人受災(zāi),。
2010年8月，四川省甘南藏族自治州舟曲縣突降強降雨,，發(fā)生泥石流災(zāi)害,，導(dǎo)致上千人死亡。
2013年7月,，甘肅省天水市發(fā)生泥石流災(zāi)害,，至少造成24人死亡。
不獨是泥石流,，我國自然災(zāi)害多發(fā),、頻發(fā)，是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一,，幾乎每年都會發(fā)生重特大自然災(zāi)害,。
今年1月，民政部,、國家減災(zāi)委員會辦公室發(fā)布統(tǒng)計顯示,，2015年,，我國各類自然災(zāi)害共造成全國18620．3萬人次受災(zāi)，819人死亡,，148人失蹤,，644．4萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置；直接經(jīng)濟損失2704．1億元,。
2015年,，全國31個省（自治區(qū),、直轄市）的近2500個縣（市,、區(qū)）不同程度受到自然災(zāi)害影響，受災(zāi)縣數(shù)約占全國縣級行政區(qū)總數(shù)的90％,。
今年的自然災(zāi)害形勢也很嚴(yán)峻,。
今年4月，民政部,、國家減災(zāi)委員會辦公室發(fā)布一季度自然災(zāi)害情況顯示，一季度,，我國自然災(zāi)害以低溫冷凍,、雪災(zāi)、洪澇和地質(zhì)災(zāi)害為主,，干旱,、風(fēng)雹、地震和森林火災(zāi)等災(zāi)害也均有不同程度發(fā)生,。
經(jīng)核定,，各類自然災(zāi)害共造成全國1397．2萬人次受災(zāi)，51人因災(zāi)死亡,；直接經(jīng)濟損失184．5億元,。
此外，5月7日以來,，我國江南中部南部,、華南北部等地出現(xiàn)強降水，其中廣西北部,、湖南南部,、江西中部北部、福建西北部等地部分地區(qū)降了暴雨到大暴雨,。
5月9日,，泰寧“5·8”地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生第二天，國家防汛抗旱總指揮部辦公室通報,，國家防總已派出8個工作組分赴浙江,、福建、江西、湖南,、廣東,、廣西、四川,、貴州等省區(qū)協(xié)助開展強降雨防災(zāi)抗災(zāi)工作,。
我國防災(zāi)減災(zāi)基本法仍缺位
我國在應(yīng)對自然災(zāi)害的同時，自上世紀(jì)90年代開始逐步建立防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律體系,。
中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏告訴《法制日報》記者,，2007年11月1日生效的突發(fā)事件應(yīng)對法，作為政府應(yīng)對自然災(zāi)害的一般性法律,，對政府在應(yīng)對自然災(zāi)害中的職權(quán)和職責(zé)作了明確規(guī)定,。
莫紀(jì)宏說，除此之外,，我國目前應(yīng)對自然災(zāi)害類的法律有防洪法,、防沙治沙法、防震減災(zāi)法,、氣象法等,，法規(guī)有《破壞性地震應(yīng)急條例》、防汛條例,、《水庫大壩安全管理條例》,、《森林防火條例》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等,。
莫紀(jì)宏曾擔(dān)任《破壞性地震應(yīng)急條例》立法起草小組副組長,，防震減災(zāi)法立法起草小組成員。
“應(yīng)對地震,、火災(zāi),、洪旱、臺風(fēng),、泥石流,、沙塵暴等常規(guī)自然災(zāi)害，我國已經(jīng)基本做到一事一法,?！敝袊ù髮W(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮說。
中國法學(xué)會行政法研究會名譽會長,、國家減災(zāi)委員會專家委名譽顧問應(yīng)松年表示：“以‘一事一法’為特點,，一個災(zāi)種由一部法律作出規(guī)定，一部法律又由一個部門來執(zhí)行,，可能導(dǎo)致一旦出現(xiàn)新的災(zāi)種,，應(yīng)對工作將面臨無法可依的局面,。”
應(yīng)松年認(rèn)為：“單行法應(yīng)付不了難以預(yù)測的巨災(zāi),，急需綜合性的法律體系,。”
莫紀(jì)宏對此表示贊同,，基于自然災(zāi)害本身的特點來采取有效應(yīng)對措施,，故有必要制定一部災(zāi)害對策基本法，將地震,、洪水,、臺風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害的應(yīng)對工作統(tǒng)一規(guī)定在一起,，形成一個有機統(tǒng)一的應(yīng)對自然災(zāi)害的整體法律制度,，提升政府應(yīng)對自然災(zāi)害的能力。
莫紀(jì)宏建議,，除了制定災(zāi)害對策基本法之外,，應(yīng)該進(jìn)一步明確和健全自然災(zāi)害事件應(yīng)對的組織機制。
莫紀(jì)宏說,，我國現(xiàn)行的以部門為龍頭的自然災(zāi)害事件應(yīng)對組織機制存在問題,。應(yīng)以大部委制度改革為契機，成立國家應(yīng)急管理委員會（或部）,，全面整合現(xiàn)有的由不同政府職能部門分別承擔(dān)的應(yīng)對職能，改變目前在自然災(zāi)害事件應(yīng)對組織體制領(lǐng)域過于分散的弊端,。
必須盡快建立巨災(zāi)保險制度
5月9日,，國務(wù)院工作組針對現(xiàn)階段搶險救災(zāi)進(jìn)展情況和下一步工作提出了意見和建議，其中之一是,，妥善做好傷員救治和傷亡人員家屬安撫,，把各種方案和預(yù)案制定得更細(xì)一些，考慮得更周全一些,，穩(wěn)妥處理善后工作,。
莫紀(jì)宏表示，雖然我國是世界上公認(rèn)的各種自然災(zāi)害（地震,、洪水,、臺風(fēng)等）發(fā)生比較頻繁的國家，因災(zāi)損失十分巨大,，自然災(zāi)害每年給我國造成的經(jīng)濟損失都在1000億元以上,，但相應(yīng)的保險開發(fā)程度卻非常低。
統(tǒng)計數(shù)字證實,，對于自然災(zāi)害所造成的巨大財產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡,，我國所采用的主要救助方式就是國家財政救濟和社會捐款,。
2008年，汶川大地震造成直接經(jīng)濟損失8000多億元,，保險僅僅賠付20多億元,，尚不足損失的零頭，占比約0．2％,。
2010年8月發(fā)生的舟曲特大泥石流災(zāi)害中,，所能評估的可賠付損失僅不超過1000萬元，保險賠付占舟曲泥石流災(zāi)害直接經(jīng)濟損失的比率極低,。
保險在地震,、臺風(fēng)、泥石流等自然災(zāi)害面前的“無力”狀況,，恰是我國相關(guān)保險制度缺位的寫照,。
莫紀(jì)宏表示，我國目前尚未制定災(zāi)害保險法,，大量的自然災(zāi)害所造成的財產(chǎn)損失還不能通過保險制度來獲得理賠,，災(zāi)害恢復(fù)和重建中災(zāi)民所需要的社會救助資金不足,。
實際上,，在應(yīng)對重特大自然災(zāi)害方面,，我國已經(jīng)開始探索建立巨災(zāi)保險制度,。
2014年8月,，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》發(fā)布,，其中明確要求建立巨災(zāi)保險制度,，研究建立巨災(zāi)保險基金、巨災(zāi)再保險等制度,，制定巨災(zāi)保險法規(guī),。
其中提出,，鼓勵各地根據(jù)風(fēng)險特點，探索對臺風(fēng),、地震,、滑坡、泥石流,、洪水,、森林火災(zāi)等災(zāi)害的有效保障模式,。
隨后,，保監(jiān)會相關(guān)人士透露了我國建立巨災(zāi)保險制度三步走的“路線圖”,，預(yù)計在2017年至2020年將全面實施巨災(zāi)保險制度,。
保監(jiān)會相關(guān)人士介紹說：“首先要推動巨災(zāi)保險制度立法,，以地震巨災(zāi)保險條例作為突破口,，將巨災(zāi)保險納入法制化,、規(guī)范化的災(zāi)后防范救助體系,。”
“我們國家毫無疑問必須要建立巨災(zāi)保險制度,?！敝袊ù髮W(xué)法和經(jīng)濟學(xué)研究中心教授、中國保險學(xué)會理事胡繼曄告訴《法制日報》記者,。胡繼曄在汶川大地震之后一直呼吁此事,。
胡繼曄認(rèn)為,，我國是一個自然災(zāi)害頻繁的國家,，建立巨災(zāi)保險制度,，不能僅靠商業(yè)保險,，必須依靠政府力量的參與,，相當(dāng)于PPP來解決巨災(zāi)問題。
胡繼曄表示,，由于巨災(zāi)是比較大的自然災(zāi)害,，政府應(yīng)該在巨災(zāi)保險中也要承擔(dān)最后的再保險人的角色,，也就是說前期由商業(yè)機構(gòu)和地方政府來完成，但是中央政府必須作為最后的巨災(zāi)再保險人,，比如說只要發(fā)生像汶川大地震這樣的大型災(zāi)難,，必須由國家出面,。
莫紀(jì)宏認(rèn)為,，應(yīng)該在認(rèn)真研究我國目前各種自然災(zāi)害成災(zāi)特點的基礎(chǔ)上,，采取群眾自愿、政府補貼,、保險公司薄利等措施，提高災(zāi)害保險理賠在災(zāi)害救助中的重要作用,，盡早出臺災(zāi)害保險法,，進(jìn)一步擴大災(zāi)害保險的范圍,，提高災(zāi)害保險的救助功能,。
胡繼曄向《法制日報》記者表示，應(yīng)對自然災(zāi)害,，應(yīng)該按照巨災(zāi)保險的思路,，讓保險公司提前介入,，保險公司為了防止賠付，利用其專業(yè)優(yōu)勢,，對自然災(zāi)害作出相應(yīng)評估,，這實際上是利用保險的防控能力進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)。
災(zāi)害救助制度化水平有待提高
據(jù)福建泰寧泥石流災(zāi)害救援指揮部最新消息,，截至5月10日13時,，泰寧縣“5·8”泥石流自然地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場已經(jīng)發(fā)現(xiàn)35具遇難者遺體，仍有1名失聯(lián)人員,。
逝去的生命已然無可挽回,，更重要的是如何盡量避免此類事情再次發(fā)生。
從事地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防研究的人士認(rèn)為,，防災(zāi)的要害是避災(zāi),，避災(zāi)的要害是預(yù)警。
一個成功的例子是,，2010年8月13日凌晨，四川省綿竹市清平鄉(xiāng)突發(fā)特大山洪泥石流災(zāi)害,，379戶房屋受損,。在泥石流暴發(fā)之前,，中國地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心啟動了防災(zāi)預(yù)案，提前發(fā)出預(yù)警,，隨后,，有關(guān)部門組織3000余名群眾轉(zhuǎn)移到安全地帶,。
資料顯示，日本非常重視強化防災(zāi)救災(zāi)知識的普及教育,，支持民間自發(fā)的防災(zāi)活動,。日本還建立了相關(guān)的培訓(xùn)制度和協(xié)作體制,。日本兒童從小就要接受防災(zāi)教育,，并將防災(zāi)教育內(nèi)容列入了國民小學(xué)生教育課程。
莫紀(jì)宏建議，我國亟需強化防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)教育,，建立完善的防災(zāi)教育機制,，通過廣播電視,、因特網(wǎng)等傳播媒介廣為宣傳,，不斷強化公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識、應(yīng)對自然災(zāi)害的能力和水平,。
今年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》,，其宗旨在于建立健全應(yīng)對突發(fā)重大自然災(zāi)害救助體系和運行機制,，規(guī)范應(yīng)急救助行為，提高應(yīng)急救助能力,。
但在莫紀(jì)宏看來,，由于國家立法層面缺少一部調(diào)整災(zāi)害救助關(guān)系的災(zāi)害救助法,，災(zāi)害救助的“救急”色彩較濃，制度化的水平不高。由此導(dǎo)致的結(jié)果之一是，地方政府在災(zāi)害救助過程中缺少統(tǒng)一部署,，往往是情況緊急時就多投入，情況一般時就少投入,，災(zāi)害救助的政策性因素影響較大,。
莫紀(jì)宏建議,，有必要根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法等法律規(guī)定,，適時制定災(zāi)害救助法,，明確政府在災(zāi)害救助中的職責(zé),、受災(zāi)群眾在災(zāi)害救助中的相關(guān)權(quán)利以及災(zāi)害救助的程序、標(biāo)準(zhǔn)和法律糾紛處理機制,。
由此,，包括在泰寧縣“5·8”泥石流災(zāi)害中受災(zāi)的群眾,，都將依法獲得應(yīng)有的救助,。制圖／李曉軍