• 【發(fā)布單位】作者：陳磊 陳佳韻
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• 【發(fā)布日期】2016-05-11 17:48:22
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• 【文件來源】來源：法制網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-專家:自然災(zāi)害救助需專門法律明確職責(zé)程序-

以“一事一法”為特點(diǎn),，一個(gè)災(zāi)種由一部法律作出規(guī)定，一部法律又由一個(gè)部門來執(zhí)行,，可能導(dǎo)致一旦出現(xiàn)新的災(zāi)種,，應(yīng)對(duì)工作將面臨無法可依的局面。單行法應(yīng)付不了難以預(yù)測(cè)的巨災(zāi),，急需綜合性的法律體系,。
由于國家立法層面缺少一部調(diào)整災(zāi)害救助關(guān)系的災(zāi)害救助法，災(zāi)害救助的“救急”色彩較濃,，制度化的水平不高,。有必要根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律規(guī)定,，適時(shí)制定災(zāi)害救助法，明確政府在災(zāi)害救助中的職責(zé),、受災(zāi)群眾在災(zāi)害救助中的相關(guān)權(quán)利以及災(zāi)害救助的程序,、標(biāo)準(zhǔn)和法律糾紛處理機(jī)制
截至5月10日13時(shí)，福建省三明市泰寧縣開善鄉(xiāng)池潭村“5·8”泥石流災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)已發(fā)現(xiàn)35具遇難者遺體,，尚有失聯(lián)人員1名,。
5月8日凌晨5時(shí)許，福建省泰寧縣開善鄉(xiāng)因暴雨發(fā)生泥石流災(zāi)害,，造成中國華電集團(tuán)所屬池潭水電廠擴(kuò)建工程項(xiàng)目部辦公樓和工地宿舍被埋,。5月9日，國務(wù)院工作組對(duì)福建泰寧“5·8”地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了實(shí)地踏勘,。經(jīng)調(diào)查,，初步認(rèn)定此次地質(zhì)災(zāi)害為泥石流。目前,，泰寧泥石流災(zāi)害的救援仍在有序進(jìn)行中,。
將視角從福建移開，5月以來,，南方多省份遭遇強(qiáng)降水,，數(shù)十萬人受災(zāi)：截至5月9日17時(shí)，暴雨洪澇等災(zāi)害已致江西9個(gè)設(shè)區(qū)市31個(gè)縣（市,、區(qū)）51．6萬人受災(zāi),，因?yàn)?zāi)死亡3人。江西省啟動(dòng)救災(zāi)四級(jí)應(yīng)急響應(yīng),；5月4日以來,，廣西壯族自治區(qū)百色、河池,、桂林等7市24個(gè)縣遭受風(fēng)雹和暴雨洪澇災(zāi)害,，最新統(tǒng)計(jì)已造成26．61萬人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)1人死亡,、1人失蹤,。廣西已啟動(dòng)洪澇災(zāi)害Ⅳ級(jí)應(yīng)急響應(yīng)。
面對(duì)嚴(yán)峻自然災(zāi)害形勢(shì),，防災(zāi)減災(zāi)顯得格外重要,。
九成縣市受自然災(zāi)害影響
泥石流，經(jīng)常發(fā)生在峽谷地區(qū)或者其他地形險(xiǎn)峻地區(qū),，因?yàn)楸┯昊蚱渌匀粸?zāi)害引發(fā)山體滑坡并攜帶有大量泥沙以及石塊形成泥石洪流,，是山區(qū)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害。
公開資料顯示，我國有泥石流溝1萬多條,，其中的大多數(shù)分布在四川、云南,、甘肅等地,。由此導(dǎo)致我國有上百個(gè)縣（市）受到泥石流的潛在威脅。
2008年以來,，我國已經(jīng)多次發(fā)生死亡20人以上的泥石流自然災(zāi)害,。
2008年11月，云南省多地出現(xiàn)嚴(yán)重泥石流自然災(zāi)害,，導(dǎo)致35人死亡,，107萬多人受災(zāi)。
2010年8月,，四川省甘南藏族自治州舟曲縣突降強(qiáng)降雨，發(fā)生泥石流災(zāi)害,，導(dǎo)致上千人死亡,。
2013年7月，甘肅省天水市發(fā)生泥石流災(zāi)害,，至少造成24人死亡,。
不獨(dú)是泥石流，我國自然災(zāi)害多發(fā),、頻發(fā),，是世界上受自然災(zāi)害影響最為嚴(yán)重的國家之一,，幾乎每年都會(huì)發(fā)生重特大自然災(zāi)害,。
今年1月，民政部,、國家減災(zāi)委員會(huì)辦公室發(fā)布統(tǒng)計(jì)顯示,，2015年，我國各類自然災(zāi)害共造成全國18620．3萬人次受災(zāi),，819人死亡,，148人失蹤，644．4萬人次緊急轉(zhuǎn)移安置,；直接經(jīng)濟(jì)損失2704．1億元,。
2015年，全國31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）的近2500個(gè)縣（市、區(qū)）不同程度受到自然災(zāi)害影響，受災(zāi)縣數(shù)約占全國縣級(jí)行政區(qū)總數(shù)的90％,。
今年的自然災(zāi)害形勢(shì)也很嚴(yán)峻,。
今年4月，民政部,、國家減災(zāi)委員會(huì)辦公室發(fā)布一季度自然災(zāi)害情況顯示,，一季度，我國自然災(zāi)害以低溫冷凍,、雪災(zāi),、洪澇和地質(zhì)災(zāi)害為主，干旱,、風(fēng)雹,、地震和森林火災(zāi)等災(zāi)害也均有不同程度發(fā)生。
經(jīng)核定,，各類自然災(zāi)害共造成全國1397．2萬人次受災(zāi),，51人因?yàn)?zāi)死亡；直接經(jīng)濟(jì)損失184．5億元,。
此外,，5月7日以來，我國江南中部南部,、華南北部等地出現(xiàn)強(qiáng)降水,，其中廣西北部、湖南南部,、江西中部北部,、福建西北部等地部分地區(qū)降了暴雨到大暴雨。
5月9日,，泰寧“5·8”地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生第二天，國家防汛抗旱總指揮部辦公室通報(bào),，國家防總已派出8個(gè)工作組分赴浙江,、福建、江西,、湖南,、廣東、廣西,、四川,、貴州等省區(qū)協(xié)助開展強(qiáng)降雨防災(zāi)抗災(zāi)工作。
我國防災(zāi)減災(zāi)基本法仍缺位
我國在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的同時(shí),，自上世紀(jì)90年代開始逐步建立防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)法律體系,。
中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長莫紀(jì)宏告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,，2007年11月1日生效的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法，作為政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的一般性法律,，對(duì)政府在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中的職權(quán)和職責(zé)作了明確規(guī)定,。
莫紀(jì)宏說，除此之外,，我國目前應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害類的法律有防洪法,、防沙治沙法、防震減災(zāi)法,、氣象法等，法規(guī)有《破壞性地震應(yīng)急條例》,、防汛條例,、《水庫大壩安全管理?xiàng)l例》、《森林防火條例》,、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等,。
莫紀(jì)宏曾擔(dān)任《破壞性地震應(yīng)急條例》立法起草小組副組長，防震減災(zāi)法立法起草小組成員,。
“應(yīng)對(duì)地震,、火災(zāi)、洪旱,、臺(tái)風(fēng),、泥石流、沙塵暴等常規(guī)自然災(zāi)害,，我國已經(jīng)基本做到一事一法,。”中國政法大學(xué)應(yīng)急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮說,。
中國法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長,、國家減災(zāi)委員會(huì)專家委名譽(yù)顧問應(yīng)松年表示：“以‘一事一法’為特點(diǎn)，一個(gè)災(zāi)種由一部法律作出規(guī)定,，一部法律又由一個(gè)部門來執(zhí)行,，可能導(dǎo)致一旦出現(xiàn)新的災(zāi)種，應(yīng)對(duì)工作將面臨無法可依的局面,?！?/p>
應(yīng)松年認(rèn)為：“單行法應(yīng)付不了難以預(yù)測(cè)的巨災(zāi)，急需綜合性的法律體系,?！?/p>
莫紀(jì)宏對(duì)此表示贊同，基于自然災(zāi)害本身的特點(diǎn)來采取有效應(yīng)對(duì)措施,，故有必要制定一部災(zāi)害對(duì)策基本法,，將地震,、洪水、臺(tái)風(fēng),、泥石流等自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)工作統(tǒng)一規(guī)定在一起,，形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的整體法律制度，提升政府應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力,。
莫紀(jì)宏建議,，除了制定災(zāi)害對(duì)策基本法之外，應(yīng)該進(jìn)一步明確和健全自然災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)的組織機(jī)制,。
莫紀(jì)宏說,，我國現(xiàn)行的以部門為龍頭的自然災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)組織機(jī)制存在問題。應(yīng)以大部委制度改革為契機(jī),，成立國家應(yīng)急管理委員會(huì)（或部）,，全面整合現(xiàn)有的由不同政府職能部門分別承擔(dān)的應(yīng)對(duì)職能，改變目前在自然災(zāi)害事件應(yīng)對(duì)組織體制領(lǐng)域過于分散的弊端,。
必須盡快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度
5月9日，國務(wù)院工作組針對(duì)現(xiàn)階段搶險(xiǎn)救災(zāi)進(jìn)展情況和下一步工作提出了意見和建議,，其中之一是,，妥善做好傷員救治和傷亡人員家屬安撫，把各種方案和預(yù)案制定得更細(xì)一些,，考慮得更周全一些,，穩(wěn)妥處理善后工作。
莫紀(jì)宏表示,，雖然我國是世界上公認(rèn)的各種自然災(zāi)害（地震,、洪水,、臺(tái)風(fēng)等）發(fā)生比較頻繁的國家,，因?yàn)?zāi)損失十分巨大，自然災(zāi)害每年給我國造成的經(jīng)濟(jì)損失都在1000億元以上,，但相應(yīng)的保險(xiǎn)開發(fā)程度卻非常低,。
統(tǒng)計(jì)數(shù)字證實(shí)，對(duì)于自然災(zāi)害所造成的巨大財(cái)產(chǎn)損失和嚴(yán)重人員傷亡,，我國所采用的主要救助方式就是國家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐款,。
2008年，汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失8000多億元,，保險(xiǎn)僅僅賠付20多億元,，尚不足損失的零頭，占比約0．2％,。
2010年8月發(fā)生的舟曲特大泥石流災(zāi)害中,，所能評(píng)估的可賠付損失僅不超過1000萬元,，保險(xiǎn)賠付占舟曲泥石流災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的比率極低。
保險(xiǎn)在地震,、臺(tái)風(fēng),、泥石流等自然災(zāi)害面前的“無力”狀況，恰是我國相關(guān)保險(xiǎn)制度缺位的寫照,。
莫紀(jì)宏表示,，我國目前尚未制定災(zāi)害保險(xiǎn)法，大量的自然災(zāi)害所造成的財(cái)產(chǎn)損失還不能通過保險(xiǎn)制度來獲得理賠,，災(zāi)害恢復(fù)和重建中災(zāi)民所需要的社會(huì)救助資金不足,。
實(shí)際上，在應(yīng)對(duì)重特大自然災(zāi)害方面,，我國已經(jīng)開始探索建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,。
2014年8月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》發(fā)布,，其中明確要求建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，研究建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金,、巨災(zāi)再保險(xiǎn)等制度,，制定巨災(zāi)保險(xiǎn)法規(guī)。
其中提出,，鼓勵(lì)各地根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn),，探索對(duì)臺(tái)風(fēng)、地震,、滑坡、泥石流,、洪水,、森林火災(zāi)等災(zāi)害的有效保障模式,。
隨后,，保監(jiān)會(huì)相關(guān)人士透露了我國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度三步走的“路線圖”，預(yù)計(jì)在2017年至2020年將全面實(shí)施巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,。
保監(jiān)會(huì)相關(guān)人士介紹說：“首先要推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度立法,，以地震巨災(zāi)保險(xiǎn)條例作為突破口,，將巨災(zāi)保險(xiǎn)納入法制化,、規(guī)范化的災(zāi)后防范救助體系?！?/p>
“我們國家毫無疑問必須要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,?！敝袊ù髮W(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授、中國保險(xiǎn)學(xué)會(huì)理事胡繼曄告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,。胡繼曄在汶川大地震之后一直呼吁此事,。
胡繼曄認(rèn)為，我國是一個(gè)自然災(zāi)害頻繁的國家,，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,，不能僅靠商業(yè)保險(xiǎn)，必須依靠政府力量的參與,，相當(dāng)于PPP來解決巨災(zāi)問題,。
胡繼曄表示，由于巨災(zāi)是比較大的自然災(zāi)害,，政府應(yīng)該在巨災(zāi)保險(xiǎn)中也要承擔(dān)最后的再保險(xiǎn)人的角色,，也就是說前期由商業(yè)機(jī)構(gòu)和地方政府來完成，但是中央政府必須作為最后的巨災(zāi)再保險(xiǎn)人,，比如說只要發(fā)生像汶川大地震這樣的大型災(zāi)難,，必須由國家出面。
莫紀(jì)宏認(rèn)為,，應(yīng)該在認(rèn)真研究我國目前各種自然災(zāi)害成災(zāi)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上,，采取群眾自愿、政府補(bǔ)貼,、保險(xiǎn)公司薄利等措施,，提高災(zāi)害保險(xiǎn)理賠在災(zāi)害救助中的重要作用，盡早出臺(tái)災(zāi)害保險(xiǎn)法,，進(jìn)一步擴(kuò)大災(zāi)害保險(xiǎn)的范圍,，提高災(zāi)害保險(xiǎn)的救助功能。
胡繼曄向《法制日?qǐng)?bào)》記者表示,，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害,，應(yīng)該按照巨災(zāi)保險(xiǎn)的思路，讓保險(xiǎn)公司提前介入,，保險(xiǎn)公司為了防止賠付,，利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì),，對(duì)自然災(zāi)害作出相應(yīng)評(píng)估,，這實(shí)際上是利用保險(xiǎn)的防控能力進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)。
災(zāi)害救助制度化水平有待提高
據(jù)福建泰寧泥石流災(zāi)害救援指揮部最新消息,，截至5月10日13時(shí),，泰寧縣“5·8”泥石流自然地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)35具遇難者遺體，仍有1名失聯(lián)人員,。
逝去的生命已然無可挽回,，更重要的是如何盡量避免此類事情再次發(fā)生,。
從事地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防研究的人士認(rèn)為，防災(zāi)的要害是避災(zāi),，避災(zāi)的要害是預(yù)警,。
一個(gè)成功的例子是，2010年8月13日凌晨,，四川省綿竹市清平鄉(xiāng)突發(fā)特大山洪泥石流災(zāi)害,，379戶房屋受損。在泥石流暴發(fā)之前,，中國地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心啟動(dòng)了防災(zāi)預(yù)案,，提前發(fā)出預(yù)警，隨后,，有關(guān)部門組織3000余名群眾轉(zhuǎn)移到安全地帶,。
資料顯示，日本非常重視強(qiáng)化防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)的普及教育,，支持民間自發(fā)的防災(zāi)活動(dòng),。日本還建立了相關(guān)的培訓(xùn)制度和協(xié)作體制。日本兒童從小就要接受防災(zāi)教育,，并將防災(zāi)教育內(nèi)容列入了國民小學(xué)生教育課程,。
莫紀(jì)宏建議，我國亟需強(qiáng)化防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)教育,，建立完善的防災(zāi)教育機(jī)制，通過廣播電視,、因特網(wǎng)等傳播媒介廣為宣傳,，不斷強(qiáng)化公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)、應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的能力和水平,。
今年3月,，國務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，其宗旨在于建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)重大自然災(zāi)害救助體系和運(yùn)行機(jī)制,，規(guī)范應(yīng)急救助行為,，提高應(yīng)急救助能力。
但在莫紀(jì)宏看來,，由于國家立法層面缺少一部調(diào)整災(zāi)害救助關(guān)系的災(zāi)害救助法,，災(zāi)害救助的“救急”色彩較濃，制度化的水平不高,。由此導(dǎo)致的結(jié)果之一是,，地方政府在災(zāi)害救助過程中缺少統(tǒng)一部署，往往是情況緊急時(shí)就多投入,，情況一般時(shí)就少投入,，災(zāi)害救助的政策性因素影響較大,。
莫紀(jì)宏建議，有必要根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等法律規(guī)定,，適時(shí)制定災(zāi)害救助法,，明確政府在災(zāi)害救助中的職責(zé)、受災(zāi)群眾在災(zāi)害救助中的相關(guān)權(quán)利以及災(zāi)害救助的程序,、標(biāo)準(zhǔn)和法律糾紛處理機(jī)制,。
由此，包括在泰寧縣“5·8”泥石流災(zāi)害中受災(zāi)的群眾,，都將依法獲得應(yīng)有的救助,。制圖／李曉軍