• 【發(fā)布單位】作者：胡仕浩 何 帆
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• 【發(fā)布日期】2017-02-07 18:36:11
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• 【文件來源】來源：中國法院網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定〉的實施辦法》的理解與適用-

 為貫徹落實中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）,，最高人民法院結(jié)合法院工作實際，在廣泛征求社會各界,、各級法院和一線法官意見基礎(chǔ)上,，研究制定了《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定〉的實施辦法》（以下簡稱《辦法》），報經(jīng)中央同意后正式發(fā)布?，F(xiàn)就《辦法》總體思路和貫徹實施中需要注意的問題說明如下：

    一,、總體思路

    《辦法》共二十四條，涉及免受干預,、免責機制,、救濟渠道、公正考核,、安全保障,、休假權(quán)利,、薪酬保障等內(nèi)容，是對《規(guī)定》的細化和落實,?？傮w起草思路是：

    （一）堅持于法有據(jù)?！掇k法》以現(xiàn)行法律和《規(guī)定》為依據(jù),，適當借鑒吸收了既往改革成果。由于立法未授權(quán)法官當庭徑行判處擾亂法庭秩序罪,，也未賦予司法警察在法院之外采取強制措施的權(quán)力,，《辦法》對法庭秩序維護、法警執(zhí)法權(quán)限等相關(guān)內(nèi)容未作突破,。對行為人構(gòu)成擾亂法庭秩序罪等犯罪的,，《辦法》要求及時移送公安機關(guān)追究刑事責任；對發(fā)生在法院之外威脅,、侵害法官權(quán)益的行為,，《辦法》要求相關(guān)法院商請公安機關(guān)做好應(yīng)急處置工作，必要時采取保護措施,。

    （二）突出問題導向,。近年來，針對法官,、審判輔助人員及其近親屬的威脅,、侮辱、騷擾和暴力侵害事件增多,，凸顯了對司法人員履職保障的不足,，主要體現(xiàn)在缺乏組織保障,、硬件支撐,、救濟渠道、協(xié)調(diào)機制等方面,?！掇k法》針對上述突出問題，更加側(cè)重于設(shè)紅線,、給政策,、補短板，進一步健全完善司法人員履職保障機制,。

    （三）細化條文表述,。《辦法》結(jié)合中央司改辦負責同志對《規(guī)定》的解讀,，對《規(guī)定》條文作了進一步細化,。如《規(guī)定》首次在中央文件中明確“任何單位或者個人不得要求法官,、檢察官從事超出法定職責范圍事務(wù)的要求”，但在征求意見過程中,，各地法院普遍建議最高人民法院明確哪些屬于“超出法定職責范圍”的事務(wù),，經(jīng)廣泛征求意見，《辦法》第二條以列舉方式明確了超出法定職責范圍的事務(wù),。此外,，考慮到《規(guī)定》多處出現(xiàn)“依照法律和相關(guān)規(guī)定”字樣，為強化針對性和操作性,，指導下級法院嚴格執(zhí)行《規(guī)定》,，《辦法》對相關(guān)違法行為可能涉及的罪名予以細化，如對“偷窺,、偷拍,、竊聽、散布法官或其近親屬隱私的行為人”,，明確“構(gòu)成侵犯公民個人信息罪等”罪名的,，依法追究刑事責任，強化條文的操作性,。

   （四）強化組織保障,。征求意見過程中，各地普遍反映,，《規(guī)定》印發(fā)后,，法院內(nèi)部亟需有專門組織負責法官履職保障事宜，承擔具體工作的機構(gòu)亦應(yīng)當明確,。有法院提出,，考慮到法官懲戒委員會只設(shè)在省一級，法官權(quán)益保障委員會設(shè)在高級法院層面即可,，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作,。經(jīng)認真研究，我們認為,，法官權(quán)益保障事務(wù)涉及面廣,、頭緒較多，不僅僅局限于法官懲戒工作,，如果只設(shè)在高級法院,，不利于提升效率、完善機制,、應(yīng)急處置,，因此，《辦法》提出各級法院均應(yīng)設(shè)立法官權(quán)益保障委員會，并明確了委員會組成人員及其職能,，具體工作可由本院人事管理部門承擔,。本級法院法官權(quán)益保障委員會對法官依法履職保障不力的，法官可以向上一級法院法官權(quán)益保障委員會提出控告,。

    （五）推進機制建設(shè),。為確保司法人員履職保障工作機制化、常態(tài)化,，《辦法》著重健全以下幾項機制建設(shè)：第一,，完善法官申請復核、復議,、申訴和提出控告的機制,。第二，明確對履職保障設(shè)施的建設(shè)和配備要求,，如要求法官辦公區(qū)域與審判區(qū)域相對隔離,、嚴格安檢標準、為法官配備錄音錄像設(shè)施和提供專門會見,、接待場所,。第三，強化庭審秩序和機關(guān)安全保障機制,。區(qū)分不同場所,、不同行為，規(guī)定了應(yīng)急處置措施,。第四,，在《規(guī)定》基礎(chǔ)上，進一步要求落實法官在薪酬保障,、教育培訓,、心理疏導、醫(yī)療保障和休息休假方面的權(quán)利,。

    二,、關(guān)于不得要求法官從事超出法定職責范圍的事務(wù)

    《規(guī)定》第三條明確：“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責范圍的事務(wù),。人民法院,、人民檢察院有權(quán)拒絕任何單位或者個人安排法官,、檢察官從事超出法定職責范圍事務(wù)的要求,。”《規(guī)定》發(fā)布后,，仍有部分地方以紅頭文件,、行政攤派等形式，要求法院派員協(xié)助交警執(zhí)勤、參與治安巡邏,。少數(shù)地方法院仍安排法官從事衛(wèi)生環(huán)境整治等事務(wù),，并作為政績宣傳。上述現(xiàn)象均引起爭議,，并在新聞媒體,、社交網(wǎng)絡(luò)上造成不良影響。

    綜合考慮各方意見和工作實際,，《辦法》以列舉方式,，將“招商引資、行政執(zhí)法,、治安巡邏,、交通疏導、衛(wèi)生整治,、行風評議等”界定為“超出法定職責范圍的事務(wù)”,，要求各級法院不僅應(yīng)當拒絕任何單位、個人安排法官從事上述事務(wù)的要求,，也“不得以任何名義安排法官從事上述活動”,。

   征求意見過程中，有的部門建議將“征地拆遷”也列入“超出法定職責范圍的事務(wù)”,，但按照相關(guān)法律和司法解釋,，目前征地拆遷領(lǐng)域部分案件仍由人民法院負責裁決并組織執(zhí)行，因此,，《辦法》未將征地拆遷工作完全排除于法定職責范圍之外,，但嚴禁人民法院工作人員提前介入土地征收、房屋拆遷等具體行政管理活動,，杜絕參加地方牽頭組織的各類“拆遷領(lǐng)導小組”“項目指揮部”等臨時機構(gòu),。

    《辦法》印發(fā)實施后，各級法院應(yīng)當主動向地方黨委匯報《規(guī)定》和《辦法》主要內(nèi)容,，結(jié)合中辦,、國辦近日印發(fā)的《黨政主要負責人履行推進法治建設(shè)第一責任人職責規(guī)定》，配合推進地方法治建設(shè),，樹立當?shù)亓己梅ㄖ涡蜗?。對于文明城市?chuàng)建、交通秩序維護等工作,，人民法院應(yīng)當通過依法公正審理相關(guān)案件,、適時發(fā)布典型案例、完善以案說法機制等法定職責范圍內(nèi)的方式參與,，以依法履職的實際成效,，為地方提供誠信有序的市場環(huán)境,、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境和舒適美好的生活環(huán)境,。

    三,、關(guān)于法官免受非法處理、處分的權(quán)利

    《規(guī)定》以較大篇幅規(guī)定了將法官調(diào)離,、免職,、辭退以及作出降級、撤職處分的情形,，并明確了法官承擔錯案責任的范圍,。涉及錯案責任的認定標準、追究范圍,、承擔方式和懲戒程序等內(nèi)容,，最高人民法院下一步將根據(jù)《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》和《規(guī)定》,，研究制定法官懲戒工作辦法,。《辦法》僅明確“法官履行法定職責的行為,，非經(jīng)法官懲戒委員會聽證和審議,，不受錯案責任追究?！?/span>

    為了體現(xiàn)對法官依法履職的保護,，《辦法》從三個層面，規(guī)定了法官受到非法處理,、處分時的救濟渠道和救濟方式,。一是明確法官非因法定事由，非經(jīng)法定程序被調(diào)離,、免職,、辭退或者受到降級、撤職等處分的,，其所在法院應(yīng)當及時予以糾正,，或者建議有關(guān)機關(guān)予以糾正。二是明確法官提出異議,、申請復議和申訴的權(quán)利,。法官對涉及本人的懲戒意見不服的，可以向作出審查意見的法官懲戒委員會提出異議,；對涉及本人的處理,、處分決定不服的，自收到處理,、處分決定之日起三十日內(nèi)可以向作出決定的法院申請復議,，并有權(quán)向上一級法院申訴,。三是明確法官受到錯誤處理,、處分后的救濟措施,。對法官作出錯誤處理、處分決定的,，在錯誤被糾正后,，當事法官所在法院應(yīng)當及時恢復其職務(wù)、崗位,、等級和薪酬待遇,，積極為其恢復名譽、消除不良影響,，視情對造成的經(jīng)濟損失給予賠償或者補償,，并商請有關(guān)機關(guān)依法追究誣告陷害者或者濫用職權(quán)者的責任。

    四,、關(guān)于法官績效考核工作

    隨著司法責任制改革的全面推開和深入推進,，法官績效考核工作的重要性日漸凸顯。只有建立科學合理,、符合規(guī)律,、覆蓋全面的審判績效考核體系和工作機制，入額遴選和員額退出工作才能順利開展,，定期晉升和擇優(yōu)選升才有科學依據(jù),，績效考核和獎金分配才會公平公正?！掇k法》第八條,、第十六條、第十九條從不同層面,，圍繞績效考核和相關(guān)配套機制作出規(guī)定,。

    （一）健全完善法官考評委員會工作機制?！斗ü俜ā返谒氖藯l,、第四十九條明確了法官考評委員會的設(shè)置、職責和組成,。長期以來,，由于績效考核工作未得到應(yīng)有重視，各級法院法官考評委員會未能充分發(fā)揮作用,，有的法院甚至未設(shè)立法官考評委員會,。

    為夯實司法責任制改革的制度基礎(chǔ)，《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》第二十一條明確：“各級人民法院應(yīng)當成立法官考評委員會,，建立法官業(yè)績評價體系和業(yè)績檔案,?！薄掇k法》進一步要求各級法院健全完善法官考評委員會工作機制，由法官考評委員會組織,、領(lǐng)導對法官的考核,、評議工作。對法官審判績效的考核,、評價,，必須由法官考評委員會作出，考核結(jié)果應(yīng)當公示,。

    為強化法官考評委員會的代表性和公信力,，弱化績效考核中的“行政化”色彩，《辦法》明確,，法官考評委員會成員除本院院長,、相關(guān)院領(lǐng)導、相關(guān)部門負責人外,，必須有若干法官代表,，法官代表由全體法官推選產(chǎn)生。具體組織辦法和產(chǎn)生辦法,，未來可由專門文件規(guī)定,。

    （二）建立科學合理的績效考核體系。我國幅員遼闊,，地區(qū)差異大,，不同地域、不同審級的法院情況各異,，不可能用同一套法官績效考核體系涵蓋,，因此，《辦法》提出,，對法官績效“考核的指導意見由最高人民法院統(tǒng)一制定,，各級人民法院結(jié)合轄區(qū)實際進一步細化，并報上一級人民法院備案”,。最高人民法院已印發(fā)《法官,、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導意見（試行）》，對績效考核工作提出具體指導意見,。

    需要注意的是,，傳統(tǒng)對法官的業(yè)績考評，容易陷入四個誤區(qū)：一是忽視工作實績,，不注重明確標準,、劃分檔次，導致內(nèi)部干多干少一個樣,、干好干壞一個樣,，影響辦案積極性,；二是簡單按照辦案數(shù)量核算各個法院、庭室或法官的工作量,，無法準確界定各類案件的難易程度和實際工作投入,，不能實現(xiàn)立案、刑事,、民事,、行政,、審監(jiān)等不同部門之間工作量的科學比對,；三是過于注重結(jié)案率、發(fā)改率,、調(diào)解撤訴率等量化指標考評,，造成業(yè)績評價導向偏差；四是績效考核與法官等級,、行政職務(wù)掛鉤,，導致績效獎金核算存在科層制與行政化傾向。

    實踐中,，一些試點法院結(jié)合轄區(qū)實際,，建立了法官業(yè)績檔案，通過科學測算和綜合加權(quán),，以案件權(quán)重,、難度系數(shù)取代具體案件數(shù)，強化業(yè)績考評導向性,，實現(xiàn)考核標準科學化,，得到廣大法官的認同。綜合考慮試點經(jīng)驗,，《辦法》第八條,、第十六條進一步明確，對法官審判績效的考核辦法和評價標準,，應(yīng)當合理設(shè)置權(quán)重比例,，注重審判工作實績，充分考慮地域,、審級,、專業(yè)、部門,、崗位之間的差異,，但不能超出法官的法定職責和職業(yè)倫理?？己私Y(jié)果和業(yè)績評價應(yīng)當作為法官等級晉升,、崗位調(diào)整和績效考核獎金分配的重要依據(jù),。績效考核獎金的發(fā)放,，應(yīng)當遵循審判實績導向,，堅持公開、公平,、公正的原則,，不得與法官等級、行政職級掛鉤,，注重向一線人員傾斜,。

    （三）建立系統(tǒng)完備的法官工作飽和度測算機制。建立科學合理的法官績效考核體系,，有利于推動法官辦好案,、多辦案。但從權(quán)益保障上看,，法官辦案亦有極限,，并非多多益善。在績效考核過程中,，應(yīng)當綜合考慮法官工作量,、輔助人員配置情況與辦案質(zhì)量、效率,、效果之間的關(guān)系,，一旦發(fā)現(xiàn)法官辦案負荷過重，可能影響到身心健康和辦案質(zhì)效,，必須適時作出調(diào)整,。因此，《辦法》第十九條要求,，人民法院應(yīng)當根據(jù)審判規(guī)律和法院實際,，合理測算法官工作飽和度，科學確定法官工作量,，適時調(diào)整法官員額配置或者增補審判輔助人員,，不得強制要求法官在法定工作日之外加班。

    五,、關(guān)于履職保障設(shè)施建設(shè)

   總結(jié)實踐中法官,、審判輔助人員權(quán)益受到侵害的教訓，《辦法》就履職保障設(shè)施建設(shè)提出了明確要求：

    （一）關(guān)于辦公區(qū)域與公共區(qū)域的隔離,?！掇k法》要求各級人民法院的立案信訪、訴訟服務(wù)、審判區(qū)域應(yīng)當與法官辦公區(qū)域相對隔離,，并配備一鍵報警裝置,，便于及時處置突發(fā)事件。有條件的法院,，還應(yīng)當設(shè)置法官專用通道,。

    （二）關(guān)于安檢設(shè)備和人員配備。從調(diào)研情況看,，許多法院內(nèi)部安全保護標準要求未落到實處,，主要表現(xiàn)為安檢設(shè)備不達標，安檢人員不合格,，安檢意識不夠強,，一些基層法院特別是派出法庭雖然安裝了安檢設(shè)備，由于人員,、經(jīng)費等原因,，日常并不使用,?！掇k法》要求各級法院嚴格執(zhí)行《人民法院安全保衛(wèi)工作人員和裝備配置標準》和《人民法院司法警察不同執(zhí)勤崗位警用裝備配備標準》，普遍設(shè)立安全檢查崗,，配備相應(yīng)安全設(shè)備,，強化安檢人員責任意識、規(guī)范意識和操作水平,。

    （三）關(guān)于錄音電話和記錄設(shè)備,。實踐中，一些具有干預,、過問,、威脅、侮辱等性質(zhì)的信息多是通過辦公電話傳遞,。此外,，法官、審判輔助人員會見,、調(diào)解或參與執(zhí)行時,，也可能遭遇當事人的謾罵侮辱或暴力威脅?！掇k法》要求各級法院為法官,、審判輔助人員配備具有錄音功能的辦公電話和具有錄像功能的執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，及時記錄,、存儲相關(guān)信息,。

    （四）關(guān)于專門會見、接待場所,。除了審判法庭,，法官,、審判輔助人員有時基于工作需要，需要會見,、接待當事人及其代理人,，但許多法院缺乏專門場所，會面只能在立案大廳,、法院樓道或者辦公室進行,，不利于保障辦案人員權(quán)益?！掇k法》要求各級法院為法官,、審判輔助人員提供配備錄音錄像設(shè)施的專門會見、接待場所,。法官在審判法庭外會見,、接待當事人及其代理人的，可以要求在專門場所進行,，并有權(quán)拒絕當事人及其代理人單方面會見,、接待的要求。

   六,、關(guān)于法官個人信息安全

    實踐中,，部分法院在推進司法公開平臺建設(shè)的同時，存在法官個人信息過度公開情況,，法官的住宅電話等信息也被公開,，給法官及其家人的日常生活帶來困擾。一些法院要求法官必須“24小時在線”,，隨時接聽當事人電話,，但部分“騷擾”電話嚴重影響到法官日常開庭、辦公,，此外,，與當事人單方通話也存在違反司法職業(yè)倫理之嫌。因此,，《辦法》要求各級法院充分發(fā)揮訴訟服務(wù)中心,、12368訴訟服務(wù)平臺和訴訟服務(wù)網(wǎng)站等平臺查詢信息、答復咨詢,、聯(lián)系法官的作用,，避免因信息過度公開影響法官的審判工作和日常生活。通過審判流程信息公開平臺對外公開法官姓名,、照片,、職務(wù)、等級、辦公電話和工作郵箱之外信息的,，應(yīng)當征得法官本人同意,。

    七、關(guān)于維護法官人身安全保障

    加強法官的履職安全保護,，是維護法律權(quán)威,、厲行法治的必然要求，也是國際通行做法,。實踐中,，庭審秩序維護、機關(guān)安全保衛(wèi),、法官人身保護和各類應(yīng)急處置任務(wù)主要由司法警察,、機關(guān)安全保衛(wèi)部門承擔，但是,，一些暴力威脅,、滋擾和侵害法官及其近親屬的行為發(fā)生在法院之外，最典型的就是北京昌平區(qū)法院馬彩云法官遇害事件,?！掇k法》起草過程中，有同志建議進一步拓展司法警察職能,，尤其是在法官八小時以外安全保障問題上發(fā)揮更大作用,。但是，按照相關(guān)法律和司法文件,，司法警察僅在法院內(nèi)部具有執(zhí)法權(quán)，在法院外不具有執(zhí)法權(quán),。此外,，司法警察人數(shù)較少，難以像公安機關(guān)那樣對社會面進行網(wǎng)格化布警和控制,，指望司法警察貼身保護或及時出警,，都不具備可行性。因此,，在司法警察的執(zhí)法權(quán)限問題上,，《辦法》未作突破性規(guī)定。

    《規(guī)定》已經(jīng)明確公安機關(guān)保護司法人員依法履職的責任,，要求公安機關(guān)接警后應(yīng)當快速出警,、果斷處置、堅決打擊,。因此,，人民法院應(yīng)當積極配合當?shù)攸h委，整合公安、綜治,、網(wǎng)監(jiān)等多部門力量,，推動建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導下“信息互通、行動互聯(lián),、風險共擔”的預警,、應(yīng)急和聯(lián)動協(xié)作機制，有效維護法官人身安全,。法官因依法履行法定職責,，本人或其近親屬遭遇恐嚇威脅、滋事騷擾,、跟蹤尾隨,，或者人身、財產(chǎn),、住所受到侵害,、毀損的，其所在人民法院應(yīng)當商請公安機關(guān)依法處理,，必要時先行派遣工作人員采取保護措施,。

    八、關(guān)于審判輔助人員的保護

    審判輔助人員與法官同處審判一線,，一體接受《規(guī)定》和《辦法》的保障,。《辦法》第二十一條規(guī)定：“對審判輔助人員依法履行法定職責的保護,，參照適用本辦法,。” 與審判輔助人員依法履職保護相關(guān)的事務(wù),，由各級法院法官權(quán)益保障委員會統(tǒng)籌負責,。各級法院應(yīng)當針對審判輔助人員的職業(yè)特點，完善保障機制和考核辦法,，確保履職保障范圍覆蓋全部一線辦案人員,。

 （作者單位：最高人民法院司改辦）