• 【發(fā)布單位】山西省
• 【發(fā)布文號】晉政辦發(fā)〔2006〕82號
• 【發(fā)布日期】2006-11-15
• 【生效日期】2006-11-15
• 【失效日期】--
• 【文件來源】山西省
• 【所屬類別】政策參考

山西省“十一五”以工代賑建設(shè)規(guī)劃

山西省“十一五”以工代賑建設(shè)規(guī)劃

(晉政辦發(fā)〔2006〕82號)





各市、縣人民政府,省人民政府各委,、廳,各直屬機構(gòu):



 《山西省“十一五”以工代賑建設(shè)規(guī)劃》已經(jīng)省人民政府同意,現(xiàn)予印發(fā),。



 二○○六年十一月十五日





山西省“十一五”以工代賑建設(shè)規(guī)劃



 2006-2010年是山西省經(jīng)濟社會的“黃金發(fā)展期”,又是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,同時也是全面解決全省貧困人口溫飽問題的重要階段。

 以工代賑是國家根據(jù)貧困地區(qū)資本稀缺,、勞動力資源富余的特征,通過組織受賑濟者參加勞動并對其支付勞動報酬的形式,采用基本建設(shè)項目管理方式,在貧困地區(qū)組織實施的一項特殊的,、有效的扶貧開發(fā)政策措施,是我國全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分,。以工代賑扶貧開發(fā)通過實施基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利,、縣鄉(xiāng)村道路,、人畜飲水、小流域治理和草場建設(shè)六類工程,旨在改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件和生態(tài)環(huán)境,提高貧困人口的收入水平,從根本上促進貧困人口脫貧致富,對緩解和消除貧困,、構(gòu)建和諧社會,、走向共同富裕具有重要的現(xiàn)實意義。

 本次規(guī)劃范圍為山西省35個國家扶貧開發(fā)工作重點縣,農(nóng)業(yè)人口543.12萬人,其中貧困人口269.86萬人,分別占全省農(nóng)業(yè)人口,、貧困人口的23.46%和81.28%,。“十一五”以工代賑工程的實施重點放在貧困地區(qū)的貧困鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),、村,特別是從未實施過工程項目的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),、村,涉及392個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)),、3181個行政村和3395個自然村。

 一,、以工代賑扶貧開發(fā)工作回顧

 (一)主要成就

 80年代以來,經(jīng)過有計劃,、有步驟、大規(guī)模的扶貧開發(fā)建設(shè),山西省貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平有了一定的提高,農(nóng)村貧困人口大幅度減少,貧困發(fā)生率控制在4%以下,。特別是“十五”前四年,貧困人口由2000年的437萬人(其中未解決溫飽人口182萬人,低收入人口為255萬人)下降到2004年的332萬人(其中未解決溫飽人口122萬人,低收入人口210萬人);貧困發(fā)生率從2000年到2004年也下降了1.40%;國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)民人均純收入由2000年的1033元提高到了2004年的1432.36元,是2004年全省農(nóng)民人均純收入的55.31 %,。貧困地區(qū)的扶貧攻堅取得了階段性的成果,以工代賑作為扶貧開發(fā)的一項特殊的政策措施,也取得了令人矚目的成就。

 自1984年開始實施以工代賑以來,山西省以工代賑建設(shè)本著開發(fā)式扶貧方針,著眼于貧困地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展,始終堅持開展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、生態(tài)環(huán)境治理,有效改善了貧困群眾的生產(chǎn)生活條件,增強了貧困人群的自我積累和自我發(fā)展能力,不僅為貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件,而且也極大地調(diào)動了人民群眾擺脫貧困,、提高自身生活水平的主動性和自覺性。以工代賑政策使貧困農(nóng)民直接感受到了黨和政府的關(guān)懷,深受廣大群眾的支持和擁護,。

 1984～2005年的22年間,在國家的大力支持下,在省委,、省政府的高度重視和正確領(lǐng)導(dǎo)下,按照國家的總體部署和要求,我省先后實施了七個批次的實物以工代賑和1996年以來采取資金投入方式的以工代賑。截至2005年國家累計投入我省以工代賑資金32.67億元(含實物折資),集中用于貧困地區(qū)基本農(nóng)田建設(shè),、縣鄉(xiāng)村道路,、農(nóng)田水利、人畜飲水,、小流域治理和扶貧綜合開發(fā)等項目建設(shè),扶貧開發(fā)效果十分顯著,。特別是在“十五”期間,我省進一步加大爭取國家支持力度,共爭取國家以工代賑資金14.02億元,占同期國家以工代賑資金總額的5.24%,為“十五”前17年我省爭取國家以工代賑資金總額的75.17%,加上千方百計落實地方配套和自籌資金,共投入以工代賑扶貧開發(fā)資金27.66億元,成為以工代賑投入最集中、建設(shè)力度最大的時期,也是效果最為顯著的時期,。以工代賑工程的實施極大地改善了貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境,提高了貧困農(nóng)民的收入水平,促進了貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展,保持了社會穩(wěn)定,推進了貧困農(nóng)村和諧社會的建設(shè),為全省扶貧開發(fā)做出了突出貢獻,。“十五”期間以工代賑建設(shè)的成就主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

 基本農(nóng)田建設(shè)工程,。新建和改造基本農(nóng)田21.48萬畝,特別是沿黃,、沿汾建造的溝壩地、河灘地,解決了移民遷入地的基本生產(chǎn)條件,為移民搬遷奠定了堅實的基礎(chǔ),。累計投資27304萬元,其中國家以工代賑資金16154萬元,占該類工程投資的59.16%,。

 農(nóng)田水利工程。發(fā)展水澆地面積90.23萬畝,其中改善灌溉面積24.04萬畝,。累計投資81696萬元,其中國家以工代賑資金43023萬元,占該類工程投資的52.66%,。

 縣鄉(xiāng)村道路工程。新修道路3665.9公里,橋涵12座,解決了2300個村,、361.3萬人行路難的問題,。累計投資68974萬元,其中國家以工代賑資金30066萬元,占該類工程投資的43.59%。人畜飲水工程,。解決了87.39萬人,、14.27萬頭大牲畜飲水困難。累計投資26344萬元,其中國家以工代賑資金13601萬元,占該類工程投資的51.63%,。

 小流域治理工程,。新增治理和控制水土流失面積1371.9平方公里,。累計投資47940萬元,其中國家以工代賑資金27320萬元,占該類工程投資的56.99%。

 草場建設(shè)工程,。發(fā)展人工草場面積420.53萬畝,扶持貧困農(nóng)民發(fā)展養(yǎng)雞100萬只,養(yǎng)畜4.9萬頭,。累計投資20615萬元,其中國家以工代賑資金7396萬元,占該類工程投資的35.88%。

 易地移民工程,。共搬遷3835人,累計投資2530萬元,其中國家以工代賑資金1450萬元,占該類工程投資的57.31%,。

 實踐證明,以工代賑以正確的指導(dǎo)思想,切合實際的建設(shè)方式,實實在在的扶貧成效,已成為我省扶貧開發(fā)建設(shè)中不可缺少的極為重要的組成部分。其投入規(guī)模之大,實施范圍之廣,成效之顯著,在我省的扶貧開發(fā)建設(shè)史上寫下了濃重的一筆,。

 (二)主要經(jīng)驗和問題

 “十五”時期,山西省以工代賑建設(shè)取得了巨大成就,在工作中也積累了許多寶貴的經(jīng)驗,。歸結(jié)起來主要有以下幾個方面:

 1.整合涉農(nóng)資金,區(qū)域梯次推進

 在以工代賑建設(shè)中,對貧困人口相對集中的區(qū)域,用以工代賑資金作引導(dǎo),按照“集中使用、渠道不亂,、各司其職,、各記其功”的原則,整合其它涉農(nóng)資金,捆綁使用,逐個逐年集中開發(fā)和建設(shè),在充分發(fā)揮各項涉農(nóng)資金綜合效益的基礎(chǔ)上,梯次推進,最終實現(xiàn)貧困地區(qū)整體脫貧致富。以工代賑在汾西縣整合資金,梯次推進的例子很典型,扶貧開發(fā)效益十分顯著,應(yīng)堅定不移地堅持此做法,。

 2.立足生態(tài)特點,塑造區(qū)域特色

 鑒于貧困地區(qū)的自然,、經(jīng)濟、社會條件差異較大,根據(jù)貧困地區(qū)資源秉賦的不同,以工代賑采用了不同的開發(fā)模式,有效地利用了以工代賑資金,。在干旱缺水的地區(qū),積極興辦水利;在基本農(nóng)田較少的地區(qū),利用溝道和河灘,打壩淤地和墊灘造地;在坡耕地多,、產(chǎn)量低的地區(qū),著重改造中低產(chǎn)田,改良耕作技術(shù),提高單產(chǎn)、總產(chǎn);在山高坡陡,、溝壑縱橫,、荒山裸露、水土流失嚴(yán)重的地區(qū),集中開展小流域治理等等,。如保德縣沿黃和靜樂縣沿汾河河灘,集中大面積開發(fā)基本農(nóng)田,不僅有效解決了當(dāng)?shù)鼗巨r(nóng)田短缺問題,而且在為易地移民搬遷工程提供遷入地中發(fā)揮了十分重要的作用,。同時以工代賑建設(shè)與區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相結(jié)合,根據(jù)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的要求,有針對性地安排項目,塑造區(qū)域特色。如在雁門關(guān)生態(tài)畜牧經(jīng)濟區(qū),重點安排草場建設(shè)和小流域治理項目,在東西兩山雜糧干果經(jīng)濟區(qū),重點扶持小雜糧,、紅棗,、核桃等特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè);在中南部果菜經(jīng)濟區(qū),重點扶持與水果、蔬菜相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),都取得了顯著效果,。這種因地制宜,、塑造特色的做法,應(yīng)予以堅持。

 3.鼓勵農(nóng)民參與,增強發(fā)展能力

 實施“參與式"扶貧,建立一種公眾參與扶貧行政過程的機制,使公眾能介入扶貧項目的決策,、實施、監(jiān)督過程,通過政府投入一定數(shù)量的扶貧資金,以貧困鄉(xiāng)村為平臺,為貧困農(nóng)戶創(chuàng)造表達(dá)意愿的機會,賦予貧困農(nóng)戶知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),并激發(fā)他們的參與意愿,發(fā)動貧困群眾參與項目的決策,、實施和監(jiān)督過程,。在充分尊重他們意愿的基礎(chǔ)上,提升貧困農(nóng)戶自主脫貧、自我發(fā)展能力,從根本上解決貧困問題,。以工代賑扶貧開發(fā)堅持由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村委會組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參加工程建設(shè),充分發(fā)揮他們作為扶貧開發(fā)主體的作用,已收到了非常顯著的效果,。

 4.廣辟增收渠道,構(gòu)筑高效農(nóng)業(yè)

 以工代賑扶貧開發(fā)堅定不移地以增加貧困農(nóng)民收入為目標(biāo),。在實施農(nóng)田水利工程上,積極鼓勵農(nóng)民進行小額信用貸款,發(fā)展高效農(nóng)業(yè);在草場安排上引導(dǎo)農(nóng)民積極發(fā)展以草食畜為主的畜牧業(yè);在小流域治理上,采取生物措施,在適宜的地方盡可能地發(fā)展經(jīng)濟林,采取工程措施,攔河筑壩控制水土流失,盡可能多地進行標(biāo)準(zhǔn)化淤地,修建基本農(nóng)田,引導(dǎo)貧困農(nóng)民發(fā)展高效農(nóng)業(yè),增加農(nóng)民收入。

 多年來,以工代賑扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效,也積累了許多寶貴的經(jīng)驗,但是我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到,以工代賑建設(shè)仍存在不少問題,。在資金投入方面,一些地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任感不強,對扶貧開發(fā)的嚴(yán)峻性,、長期性認(rèn)識不夠,不能保證以工代賑資金的及時足額到位;今后的扶貧工作難度將越來越大,以工代賑總量投入仍然嚴(yán)重不足;貧困地區(qū)財政困難,配套資金落實難度大,省級配套資金也基本沒有落實,影響了以工代賑項目效益的發(fā)揮;扶貧需要全社會的力量,但投入以工代賑扶貧開發(fā)中的社會資金較少,社會合力仍較弱。在工程建設(shè)方面,一些地方主管部門存在重申報,、輕全程管理,出現(xiàn)了一些項目實施進度慢,、工期長、質(zhì)量不高等問題,直接影響了工程效益的發(fā)揮,。部分項目建成后,缺乏科學(xué)的管理,影響了工程長期效益的有效發(fā)揮,。在落實勞務(wù)報酬政策方面,一些地方?jīng)]有制定完善的管理辦法,對項目實施單位監(jiān)督檢查力度也不夠,影響了勞務(wù)報酬政策的有效實行。在受益群體方面,工程項目完工后受益機制還不夠完善,一些地方的工程效益分配仍不太合理,。此外,由于個別富裕戶收入的大幅增長拉升了整個區(qū)域農(nóng)民人均純收入水平,現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)已不能很好地甄別貧困人群,、貧困水平及其分布區(qū)域,也直接影響了以工代賑建設(shè)項目的合理安排。這些問題在今后的工作中需要引起足夠的重視,。

 二,、“十一五”以工代賑扶貧開發(fā)面臨的新形勢

 (一)發(fā)展機遇

 1.黨和政府對扶貧開發(fā)的高度重視,為貧困地區(qū)創(chuàng)造了良好的政策機遇

 黨中央、國務(wù)院對“三農(nóng)”問題特別是扶貧開發(fā)工作高度重視,始終把解決貧困群眾的生產(chǎn)生活困難放在優(yōu)先位置,強調(diào)以人為本,樹立全面,、協(xié)調(diào),、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展;溫家寶總理在十屆全國人大三次會議上作政府工作報告時強調(diào),增加扶貧投入,積極幫助貧困地區(qū)群眾脫貧致富;《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》明確指出,盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題,進一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件,鞏固溫飽成果,提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì),加強貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善生態(tài)環(huán)境,逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會,、文化的落后狀況,為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件;中國政府在去年召開的全球扶貧大會上莊嚴(yán)承諾了到2020年貧困人口達(dá)小康的奮斗目標(biāo),。十六屆五中全會明確提出了逐步解決收入分配差距過大的原則和政策,強調(diào)要更加注重社會公平,著力提高低收入者收入水平,逐步擴大中等收入者比重,有效調(diào)節(jié)過高收入,規(guī)范個人收入分配秩序,努力緩解地區(qū)之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢。上述都充分表明了黨中央,、國務(wù)院進一步加大扶貧開發(fā)力度的信心和決心,。同時為推動開發(fā)式扶貧提供了制度和政策上的保障,為貧困地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。

 2.中部崛起戰(zhàn)略,為山西省貧困地區(qū)提供了發(fā)展機遇

 黨的十六大以后,黨中央以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局,在繼實施西部大開發(fā),、東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略后又做出了促進中部地區(qū)崛起的重大戰(zhàn)略決策;國務(wù)院總理溫家寶在十屆全國人大二次會議的《政府工作報告》中對促進中部地區(qū)崛起的方針政策做出了全面的闡述,提出了明確要求;今年8月中旬,國務(wù)院在長沙召開的促進中部崛起座談會上,溫家寶總理強調(diào)指出,西部大開發(fā)和東北老工業(yè)基地優(yōu)惠政策可以延伸到中部地區(qū),。這些都為地處中部地區(qū)的山西省提供了重要的發(fā)展機遇。

 3.市場經(jīng)濟的繁榮,為貧困地區(qū)提供了廣闊的發(fā)展空間

 隨著市場經(jīng)濟體制在全國范圍逐步完善,市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用明顯增強,。土地,、勞動力、資金,、技術(shù)等要素能夠在更大范圍內(nèi)優(yōu)化組合,廣大貧困地區(qū)干部,、群眾市場經(jīng)濟觀念的增強,按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事的自覺性提高,這必將對貧困地區(qū)的開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生積極影響。市場經(jīng)濟為貧困地區(qū)提供了更為廣闊的發(fā)展空間,是貧困落后地區(qū)加快發(fā)展,、逐步縮小差距的內(nèi)在動力,更是具有歷史意義的機遇,。

 4.經(jīng)濟增長與扶貧經(jīng)驗的積累,為扶貧開發(fā)提供了較高起點

 由于近幾年經(jīng)濟的快速增長,未來10年或20年的扶貧開發(fā)有了更加堅定的基礎(chǔ)和較高的起點。為推動山西省扶貧開發(fā)走上新臺階奠定了堅實的基礎(chǔ):一是山西經(jīng)濟的持續(xù)增長,綜合國力的不斷增強,為未來加大扶貧開發(fā)力度創(chuàng)造了基本前提,2004年全省GDP為3042.40億元,比2000年增加了1398.60億元,年均遞增9.5%,高于全國平均增長速度,。財政總收入533.50億元,比2000年增長了338.9億元,四年內(nèi)突破了四個百億大關(guān),。二是經(jīng)過20年的努力,山西省貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活條件已經(jīng)有了較大程度的改善,抵御自然災(zāi)害的能力也明顯增強,為新時期的扶貧開發(fā)打下了較好的物質(zhì)基礎(chǔ),。三是多數(shù)貧困人口基本解決了溫飽問題,具有了一定的發(fā)展能力。四是各地在扶貧開發(fā)中創(chuàng)造和積累了很多成功經(jīng)驗,探索出了一些行之有效的做法,。

 5.農(nóng)村金融體制的改革,為扶貧開發(fā)創(chuàng)造了良好的融資環(huán)境

 為大力推進農(nóng)村金融體制的改革與創(chuàng)新,強化金融對“三農(nóng)”的支持,我省出臺了一些新措施:繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革,進一步發(fā)揮其農(nóng)村金融的主力軍作用;抓緊制定縣域內(nèi)金融機構(gòu)承擔(dān)支持“三農(nóng)”義務(wù)的政策措施,明確金融機構(gòu)在縣及縣以下機構(gòu),、網(wǎng)點新增存款用于支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的比例;采取有效辦法,引導(dǎo)郵政儲蓄資金回流農(nóng)村;加大政策性金融支農(nóng)力度,增加支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長期貸款;培育競爭性農(nóng)村金融市場,允許探索建立小額信貸組織;加快落實對農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)實行多種抵押擔(dān)保形式的有關(guān)規(guī)定;擴大農(nóng)業(yè)支持政策性保險的試點范圍,鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)開發(fā)農(nóng)村保險業(yè)務(wù)等。這些新政策為實現(xiàn)以以工代賑為主線,吸引社會各種力量合力扶貧提供了良好的基礎(chǔ),。

 (二)面臨的新挑戰(zhàn)

 山西省以工代賑雖然取得了巨大的成就,但也必須深刻地認(rèn)識到,進入21世紀(jì),扶貧開發(fā)工作面臨著新情況,、新問題。實現(xiàn)小康社會最大問題在“三農(nóng)”,而解決“三農(nóng)”問題的重點在解決貧困人口,盡快解決貧困人口的溫飽問題,進而實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧,逐步走向共同富裕的工作仍將任重而道遠(yuǎn),。

 1.困難群體更弱,貧富差距拉大

 尚未脫貧的貧困人口收入與農(nóng)民平均收入差距持續(xù)擴大,1992年初我國貧困農(nóng)民的收入上限與一般農(nóng)民之比1:2.45,2003年擴大到1:4.12,2004年繼續(xù)擴大到1:4.39,。貧富相對差距拉大,貧困人口的地位更趨弱勢,這與構(gòu)建社會主義和諧社會的要求形成明顯反差。

 2.貧困人口總量規(guī)模依然龐大,減貧任務(wù)更為艱巨

 由于貧困人口基數(shù)較大,盡管貧困發(fā)生率已控制在4%左右,但2004年山西省貧困人口仍有332萬人,其中未解決溫飽人口122萬,低收入人口210萬人,貧困人口總量規(guī)模依然龐大,。

 新階段,尚未解決溫飽的貧困人口大多分布在地域偏遠(yuǎn),、交通閉塞、資源匱乏,、生態(tài)環(huán)境惡劣的地方,解決這部分貧困人口的溫飽問題,是扶貧工作中最難啃的“硬骨頭”,投入大,見效慢,減貧任務(wù)將會更加艱巨,。在我省一些貧困縣,其貧困程度不亞于西部,甚至比西部還要深,但卻享受不到國家給予西部的優(yōu)惠政策還有一些貧困縣,返貧人口甚至大于脫貧人口,如隰縣,從2000年至2005年,脫貧人口2.8萬人,而返貧人口卻達(dá)到了3.56萬人,貧困人口沒有減少,反而增加了0.76萬人,這些都要引起我們足夠的重視。

 3.貧困標(biāo)準(zhǔn)偏低,返貧現(xiàn)象不容忽視

 國家在制定"八七"扶貧攻堅計劃時,對貧困人口的確定是按1990年不變價300元進,、500元出的標(biāo)準(zhǔn),。這一標(biāo)準(zhǔn)折算為2004年現(xiàn)價為924元,僅相當(dāng)于全國農(nóng)民人均純收入的22.75%,與國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)每人日均1美元相比差距就更大。這一收入標(biāo)準(zhǔn)只是低水平地解決了絕對貧困人口的基本溫飽,只能維持其基本生存和簡單再生產(chǎn),。

 初步解決溫飽的人口群體因為標(biāo)準(zhǔn)較低,存在著極大的脆弱性,也很容易返貧,。當(dāng)微觀層面的負(fù)面沖擊如因病、因災(zāi),、因子女上學(xué)發(fā)生時,就很容易下滑回到原來的貧窮狀態(tài),。當(dāng)宏觀層面的負(fù)面沖擊如經(jīng)濟危機、金融風(fēng)暴,、就業(yè)政策,、價格政策、特大自然災(zāi)害等發(fā)生時,他們也是首當(dāng)其沖地返回貧困狀態(tài),。

 4.區(qū)域性經(jīng)濟增長對貧困人口的拉動作用減弱

 區(qū)域性經(jīng)濟的增長點越來越轉(zhuǎn)向資本和知識密集型產(chǎn)業(yè),而不是勞動密集型產(chǎn)業(yè),。也就是說,區(qū)域經(jīng)濟增長越來越不帶動窮人就業(yè)和窮人經(jīng)濟收入增長,區(qū)域性經(jīng)濟增長模式也越來越明顯地脫離農(nóng)村經(jīng)濟增長。依托經(jīng)濟增長來緩解貧困,、讓經(jīng)濟增長成果自動“滴落"到貧困階層的扶貧思想面臨很大的沖擊,區(qū)域性經(jīng)濟增長對貧困人口的拉動作用減弱,。在新階段的扶貧開發(fā)工作中,需要適時調(diào)整扶貧政策,轉(zhuǎn)變思想觀念,不斷創(chuàng)新扶貧機制。

 三,、“十一五”以工代賑建設(shè)的指導(dǎo)思想,、基本原則和發(fā)展目標(biāo)

 到2010年基本解決少數(shù)貧困人口溫飽問題,鞏固溫飽成果,把我國扶貧開發(fā)事業(yè)推向一個新的階段,是我國扶貧戰(zhàn)略的奮斗目標(biāo)。從根本上改變貧困地區(qū)的落后面貌,縮小地區(qū)差距,是扶貧開發(fā)面臨的艱巨任務(wù)。在“十一五”扶貧開發(fā)工作中要更充分發(fā)揮以工代賑建設(shè)的作用,堅定信心,不懈努力,為達(dá)到預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)而努力奮斗,。

 (一)指導(dǎo)思想

 以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指針,按照科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會和建設(shè)節(jié)約型社會的總體要求,認(rèn)真貫徹《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》和《山西省以工代賑建設(shè)十年規(guī)劃(2001-2010年)》,深入落實省委,、省政府關(guān)于扶貧開發(fā)的重大決策,圍繞提高貧困農(nóng)民收入這一中心任務(wù),在與全省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)專項規(guī)劃相銜接,、相融合的基礎(chǔ)上,樹立長期作戰(zhàn)的思想,以可持續(xù)發(fā)展為前提,以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線,以改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件為重點,動員全社會力量,整合各方面資金,集中投向以工代賑扶貧開發(fā)工程,通過對重點貧困區(qū)域的梯次推進,基本解決剩余貧困人口的溫飽問題,并消除返貧現(xiàn)象,鞏固扶貧成果,為全面建設(shè)小康社會奠定堅實的基礎(chǔ)。

 (二)基本原則

 1.堅持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)化扶貧并重的原則

 產(chǎn)業(yè)化扶貧是以市場為導(dǎo)向,以龍頭企業(yè)為依托,利用貧困地區(qū)所特有的資源優(yōu)勢,逐步形成“貿(mào)工農(nóng)一體化,、產(chǎn)加銷一條龍”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系,持續(xù)穩(wěn)定地帶動貧困農(nóng)民脫貧增收,。實施產(chǎn)業(yè)化扶貧是新階段扶貧開發(fā)的重大舉措,是有效解決貧困地區(qū)“三農(nóng)”問題、優(yōu)化資源配置,、增加農(nóng)戶收入的戰(zhàn)略選擇,也是貧困地區(qū)向小康社會邁進的重要途徑,。以工代賑實施的六類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程,要與區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)緊密結(jié)合,以改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件為目的,結(jié)合貧困地區(qū)資源優(yōu)勢,優(yōu)先對能夠大量安排貧困戶勞動力就業(yè)的資源開發(fā)型和勞動密集型優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施進行投資建設(shè),為區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ),變區(qū)域資源優(yōu)勢為競爭優(yōu)勢,從而帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展和農(nóng)民增收。

 2.堅持社會效益,、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益兼顧的原則

 我省貧困地區(qū)大多位于生態(tài)環(huán)境脆弱的山區(qū),在進行以工代賑工程建設(shè)中要從區(qū)域特點出發(fā),選擇有利于維護環(huán)境良性循環(huán)的項目,堅持科學(xué)的發(fā)展觀,以人為本,以貧困群眾利益為出發(fā)點,統(tǒng)籌規(guī)劃,、綜合開發(fā)、全面發(fā)展,。在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟,增加農(nóng)民收入的同時,要正確處理好社會效益,、生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的關(guān)系,兼顧農(nóng)民增收、生態(tài)建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展,。把以工代賑納入?yún)^(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,走生產(chǎn)發(fā)展,、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,促進經(jīng)濟發(fā)展和人口,、資源,、環(huán)境相協(xié)調(diào),構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會主義和諧社會,。

 3.堅持政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的原則

 在政府主導(dǎo)的前提下,廣泛動員全社會關(guān)心,、支持、參與扶貧開發(fā),是我國緩解和消除貧困的一種具有廣泛性,、有效性,、持續(xù)性的有力舉措。積極發(fā)揮政府在以工代賑建設(shè)中主導(dǎo)作用的同時,加大動員和組織社會各界參與扶貧開發(fā)工作力度,努力形成全社會共同支持扶貧開發(fā)工作的合力,走出符合我國國情扶貧開發(fā)之路,。

 4.堅持區(qū)域整體開發(fā)與重點突破相結(jié)合的原則

 在扶貧開發(fā)建設(shè)中,一方面針對不同區(qū)域生態(tài),、經(jīng)濟、技術(shù),、勞力,、資金等水平,分析制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸,根據(jù)區(qū)域特點進行扶貧開發(fā),在每個區(qū)域確定2～3項重點工程,集中力量,傾斜支持;另一方面在每個區(qū)域貧困人口相對集中的地方,選擇一些條件較好的中心區(qū)域,用以工代賑作引導(dǎo),將其它涉農(nóng)資金在維持其各自政策和管理渠道不變的前提下,進行資金整合,捆綁使用,圍繞中心區(qū)域集中開發(fā)和建設(shè),在充分發(fā)揮各項涉農(nóng)資金綜合效益的基礎(chǔ)上,推進中心區(qū)域整體脫貧致富,依次類推,梯次推進區(qū)域的整體開發(fā),提高整個區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平,為全面建設(shè)小康社會奠定堅實的基礎(chǔ)。

 5.堅持項目管理程序化與人性化相結(jié)合的原則

 程序化管理是指根據(jù)成文的規(guī)章制度,依靠組織職權(quán)進行的管理,是憑借制度約束,、紀(jì)律監(jiān)督,、直至懲處、強迫等手段進行的。人性化管理則是指依據(jù)組織的共同價值觀和文化,、精神氛圍進行的人格化管理,是依靠激勵,、感召、啟發(fā),、誘導(dǎo)等方法進行的,。在項目管理中要將程序化和人性化相結(jié)合,既要進行規(guī)范化操作,又要充分發(fā)揮人的積極性。

 (三)發(fā)展目標(biāo)

 1.總體目標(biāo),。到2010年使我省35個國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)民人均純收入達(dá)到2400元(年平均遞增9%左右),基本解決農(nóng)民的溫飽問題,消除絕對貧困,。進一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件,鞏固溫飽成果,提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì),加強貧困鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善生態(tài)環(huán)境,提高區(qū)域的吸引度、通達(dá)度和潛勢度,較大幅度地改變貧困地區(qū)社會,、經(jīng)濟,、文化的落后狀況,為2020年貧困人口基本實現(xiàn)小康創(chuàng)造條件。

 2.具體目標(biāo),。實現(xiàn)總體目標(biāo),以工代賑扶貧開發(fā)工作需要與交通(農(nóng)村公路建設(shè)),、扶貧辦(扶貧移民、整村推進),、財政(農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)),、林業(yè)(退耕還林)、水利(人畜飲水,、農(nóng)田水利),、國土資源(國土整治)、教育,、衛(wèi)生,、民政等部門齊心協(xié)力,共同奮戰(zhàn)。以工代賑扶貧開發(fā)主要以貧困地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點,力爭到2010年使我省35個國家扶貧開發(fā)工作重點縣實現(xiàn)人均旱澇保收田接近1畝,人均有效灌溉面積增加0.10畝左右,人工草場面積增加45萬畝,新增小流域治理面積約38萬公頃,新增控制水土流失面積4500余平方公里,新建鄉(xiāng)村道路1900公里,有效改善農(nóng)民飲用水的供給能力和質(zhì)量,。

 四,、區(qū)域布局和主要建設(shè)任務(wù)

 (一)區(qū)域布局

 在區(qū)域布局上,將國家扶貧工作重點縣中革命老區(qū)、自然條件惡劣的地區(qū)中集中連片貧困鄉(xiāng)村作為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域,堅持區(qū)域整體開發(fā)與重點突破相結(jié)合;依據(jù)以工代賑的指導(dǎo)思想,、基本原則和發(fā)展目標(biāo)并結(jié)合區(qū)域地形地貌,、氣候、集中連片等因素,將山西省國家扶貧開發(fā)工作重點縣劃分為以下四個區(qū)域:

 1.呂梁山中北部丘陵溝壑區(qū)

 該區(qū)地處呂梁山北麓,北依長城,西臨黃河,包括偏關(guān),、河曲,、神池、五寨,、寧武,、保德、苛嵐,、興縣,、嵐縣,、靜樂、臨縣,、婁煩,、方山13個縣,占扶貧開發(fā)工作重點縣的37.14%,是我省貧困縣分布最集中的地區(qū)。該區(qū)丘陵起伏,溝壑縱橫,地表破碎,土質(zhì)疏松,植被稀少,氣候干旱,水土流失嚴(yán)重,水土流失面積占區(qū)域國土面積的71.86%,平均侵蝕模數(shù)8094噸/平方公里?年,溝壑密度5公里/平方公里,林草覆蓋率24.70 %,。年平均氣溫6.72℃,10℃以上年平均積溫3096.56℃,年平均降水量400毫米左右,年平均無霜期162天,。區(qū)域國土面積23231平方公里,人口密度97人/平方公里,農(nóng)業(yè)人口196.64萬人,其中貧困人口139.21萬人,占農(nóng)業(yè)人口的70.79%;飲水困難人數(shù)54.48萬人,飲水困難的大牲畜?8.74?萬頭;通等外路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)12個,晴通雨阻的行政村1997個;人均耕地面積4.53畝,其中人均灌溉面積0.18畝,人均糧食產(chǎn)量265.25公斤,人均GDP 3070元,農(nóng)民人均純收入1101.60元。

 該區(qū)域?qū)儆跁x北風(fēng)沙區(qū)和雁門關(guān)生態(tài)畜牧經(jīng)濟區(qū),生態(tài)環(huán)境十分脆弱,是我省水土流失最嚴(yán)重的地區(qū),貧困面廣,貧困程度深,自然地理環(huán)境對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展制約性很強,應(yīng)加大以工代賑建設(shè)的投入力度,。總體上講,對具有重要作用的水源涵養(yǎng)區(qū)和防風(fēng)固沙區(qū)進行重點保護,依托生態(tài)旅游和特色畜牧業(yè)推動經(jīng)濟發(fā)展,。該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點是把生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)放在重要位置,加大農(nóng)田水利和基本農(nóng)田建設(shè)力度,。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面,對水土流失嚴(yán)重的小流域進行重點治理,結(jié)合黃河沿岸生態(tài)保護等工程,相應(yīng)做好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);農(nóng)區(qū)以中低產(chǎn)田改造和小型灌溉、蓄水工程建設(shè)為重點,牧區(qū)以維護和改善草地生態(tài),加強天然草場改良和人工草場建設(shè),推廣節(jié)水灌溉技術(shù),提高草場載畜能力為重點;加大農(nóng)牧區(qū)道路建設(shè)投入,提高公路等級;著力解決人畜飲水困難問題,。

 2.呂梁山南部殘垣溝壑區(qū)

 該區(qū)地處晉西南隅,橫跨呂梁山脈,西臨黃河,包括中陽,、石樓、永和,、隰縣,、汾西、大寧,、吉縣7個縣,占扶貧開發(fā)工作重點縣的20%,。該區(qū)黃土深厚,垣面破碎,溝深坡陡,易形成崩塌和滑坡,水力和重力侵蝕都很重,水土流失面積占區(qū)域國土面積的60.90 %,平均侵蝕模數(shù)9598噸/平方公里,溝壑密度4公里/平方公里,垣面四周被侵蝕溝包圍,溝頭溯源侵蝕強烈,水土流失潛在危險很大,林草覆蓋率37.71 %。年平均氣溫9.47℃,10℃以上年平均積溫3509.29℃,年平均降水量450毫米左右,年平均無霜期203天,。區(qū)域國土面積9433平方公里,人口密度79人/平方公里,農(nóng)業(yè)人口63.89萬人,其中貧困人口29.90萬人,占農(nóng)業(yè)人口的?46.80%?;飲水困難人數(shù)12.43萬人,飲水困難的大牲畜1.95萬頭,晴通雨阻的行政村337個;人均耕地面積3.73畝,其中人均灌溉面積0.11畝,人均糧食產(chǎn)量375.77公斤,人均GDP 4710.40元,農(nóng)民人均純收入1600元,。

 該區(qū)域黃土深厚,氣候寒冷干燥,水土流失嚴(yán)重,水土流失潛在危險很大,交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點是將農(nóng)田水利與小流域治理相結(jié)合,加大鄉(xiāng)村道路建設(shè)力度,。在沿黃河一帶的黃土丘陵,、殘垣溝壑區(qū),以小流域治理為重點,為發(fā)展立體生態(tài)農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ);在黃土垣區(qū)、殘垣區(qū)和河谷川道等條件較好的地區(qū),以完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點,提高旱澇保收基本農(nóng)田比重,大力推廣節(jié)水灌溉技術(shù)及相關(guān)設(shè)施建設(shè),發(fā)展節(jié)水高效農(nóng)業(yè);積極發(fā)展鄉(xiāng)村道路建設(shè),提高道路等級,顯著改善區(qū)域交通條件及對外經(jīng)濟聯(lián)系,。另外在石樓,、吉縣、隰縣等存在人畜飲水困難的縣,建設(shè)人畜飲水工程,全面解決人畜飲水困難和飲水質(zhì)量問題;在土地資源豐富,尚有32.4%的土地處于荒閑狀態(tài)的吉縣,應(yīng)加大基本農(nóng)田建設(shè)力度;在溝道密度為4.4公里/平方公里,且大部分溝道為“U”型溝的汾西縣,開展以生態(tài)壩系工程建設(shè)為龍頭的農(nóng)業(yè)生態(tài)綜合治理,。

 3.晉北緩坡高寒冷涼區(qū)

 該區(qū)位于雁門關(guān)東北部,東面與河北接壤,包括右玉,、天鎮(zhèn)、陽高,、廣靈,、靈丘、渾源,、繁峙,、代縣,、五臺9個縣,占扶貧開發(fā)工作重點縣的25.71%。該區(qū)為黃土廣泛覆蓋的山地型高原,地貌類型復(fù)雜多樣,以山地丘陵為主,海拔高度一般大于2000米,為全省海拔最高和高差最大的地區(qū),。土地資源豐富,水資源短缺,氣候寒冷干燥,生物種類較多,水土流失面積占區(qū)域國土面積的52.22%,平均侵蝕模數(shù)3937噸/平方公里?年,林草覆蓋率30.24%,。年平均氣溫6.56℃,10℃以上年平均積溫3023℃,年平均降水量325毫米左右,年平均無霜期153天。區(qū)域國土面積17218平方公里,人口密度122人/平方公里,農(nóng)業(yè)人口180.18萬人,其中貧困人口52.66萬人,占農(nóng)業(yè)人口的29.23%;飲水困難人數(shù)20.16萬人,飲水困難的大牲畜11.23萬頭,通等外路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)14個,晴通雨阻的行政村1017個;人均耕地面積3.22畝,其中人均灌溉面積0.69畝,人均糧食產(chǎn)量423.83公斤,人均GDP 3037.70萬元,農(nóng)民人均純收入1708.30元,。

 該區(qū)屬于晉北風(fēng)沙區(qū)和雁門關(guān)生態(tài)畜牧經(jīng)濟區(qū),海拔較高,氣候寒冷干燥,水土流失嚴(yán)重,生態(tài)環(huán)境脆弱,對外交通困難,。在區(qū)內(nèi)有全國著名的旅游風(fēng)景區(qū)-五臺山、恒山,應(yīng)積極發(fā)展旅游業(yè)帶動經(jīng)濟增長,并將生態(tài)環(huán)境保護放在首位,。該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點突出農(nóng)田水利工程,、鄉(xiāng)村道路和小流域治理工程,通過引、蓄,、提,、節(jié)等小型農(nóng)田水利建設(shè),提高土地產(chǎn)出效率;大力發(fā)展農(nóng)村道路建設(shè),以通村公路為重點,提高貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路路網(wǎng)覆蓋面和通達(dá)深度,適當(dāng)提高道路等級;加大小流域治理力度,通過工程措施和生物措施,切實提高治理效果,積極發(fā)展立體生態(tài)農(nóng)業(yè);對陡坡地有計劃地實施退耕還林還草,加大草場建設(shè);全面解決人畜飲水困難問題,尤其是在廣靈、陽高等人畜飲水困難較大的縣要作為重點去抓,。

 4.太行山中南部土石山區(qū)

 該區(qū)地處晉東南隅,太行山與中條山南麓,包括和順,、左權(quán)、武鄉(xiāng),、平順,、壺關(guān)、平陸6個縣,占扶貧開發(fā)工作重點縣總數(shù)的?17.14%?,。區(qū)域內(nèi)山巒起伏,溝壑縱橫,地形地貌復(fù)雜,旱,、澇、雹,、霜,、凍等災(zāi)害頻繁,水土流失面積占區(qū)域國土面積的49.00 %,平均侵蝕模數(shù)2458噸/平方公里?年,溝壑密度2-3公里/平方公里,林草覆蓋率33.10%,礦產(chǎn)和生物資源較豐富。年平均氣溫9.02℃,10℃以上年平均積溫3369℃,年平均降水量520毫米左右,年平均無霜期159天,。區(qū)域國土面積9043平方公里,人口密度132人/平方公里,農(nóng)業(yè)人口102.40萬人,其中貧困人口48.09萬人,占農(nóng)業(yè)人口的46.96%;飲水困難人數(shù)16.91萬人,飲水困難的大牲畜3.74萬頭,通等外路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個,晴通雨阻的行政村317個;人均耕地面積1.98畝,其中人均灌溉面積0.23畝,人均糧食產(chǎn)量437.99公斤,人均GDP 4469萬元,農(nóng)民人均純收入1547.80元,。

 該區(qū)屬于典型的革命老區(qū),人口密度大,耕地資源少,降雨較豐富,干燥程度小,水土流失較為嚴(yán)重,交通設(shè)施落后,經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低。在發(fā)展方面,應(yīng)保護自然環(huán)境和文物古跡,積極發(fā)展紅色旅游,帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,應(yīng)重點突出小流域治理,、鄉(xiāng)村道路建設(shè)和農(nóng)田水利工程。小流域綜合治理要統(tǒng)籌考慮生態(tài)恢復(fù),、水資源開發(fā)和石山區(qū)洼地排澇需要,積極發(fā)展立體生態(tài)農(nóng)業(yè);大力發(fā)展農(nóng)村道路建設(shè),明顯提高貧困地區(qū)鄉(xiāng)村道路通達(dá)能力;完善農(nóng)田水利工程,根據(jù)表層巖溶帶的分布,配套發(fā)展小型微型集雨工程和提灌工程,大力推廣節(jié)水灌溉技術(shù)及相關(guān)設(shè)施建設(shè),發(fā)展節(jié)水高效農(nóng)業(yè);全面解決貧困人口飲水困難和飲水質(zhì)量問題,。另外在水土流失面積占其國土面積的80%以上的平陸縣,小流域治理應(yīng)作為其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重中之重。

 (二)主要建設(shè)任務(wù)

 “十一五”期間,以工代賑扶貧開發(fā)繼續(xù)以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點,逐步加大生態(tài)環(huán)境整治和與當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度,。在工程安排上,根據(jù)上述劃分的國家扶貧開發(fā)工作重點縣四個區(qū)域的特點,結(jié)合山西省“十一五”其它部門專項規(guī)劃,因地制宜,合理安排每個區(qū)域應(yīng)實施的工程,。

 在六類工程實施過程中,農(nóng)田水利項目以穩(wěn)步提高單產(chǎn)水平和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標(biāo),與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地項目和鄉(xiāng)村道路建設(shè)項目配套實施,以投資少、見效快的小型微型水利工程為主,努力提高有效灌溉面積,增強抵御自然災(zāi)害的能力,缺水地區(qū)要積極發(fā)展集雨節(jié)灌工程,盡可能利用地表水,適當(dāng)控制地下水的開采;小流域治理要與退耕還林(草),、水土保持等國家有關(guān)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃和工程相結(jié)合,堅持工程措施與生物措施相結(jié)合,因地制宜,合理規(guī)劃;鄉(xiāng)村道路結(jié)合交通部門農(nóng)村公路路網(wǎng)規(guī)劃和布局,集中建設(shè)新老鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接公路(撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)),、人口密集區(qū)(大村落)的循環(huán)路和資源開發(fā)路,盡可能少的占用耕地,基本實現(xiàn)村村通油路;基本農(nóng)田建設(shè)從生態(tài)環(huán)境效益出發(fā),以溝壩灘地建設(shè)和中低產(chǎn)田改造為主;草場建設(shè)要與退耕還草,、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合,促進生態(tài)建設(shè)與農(nóng)牧業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展;人畜飲水工程要配合國家有關(guān)人畜飲水專項工程建設(shè),重點解決交通不便、水資源稀缺地區(qū)人畜飲水問題,。

 1.呂梁山中北部丘陵溝壑區(qū)

 農(nóng)田水利工程,。發(fā)展水澆地面積19.52萬畝,其中新增水澆地面積14.52萬畝,改善水澆地面積5萬畝,通過引導(dǎo)貧困群眾發(fā)展高效農(nóng)業(yè),力爭使農(nóng)民年增收1.4余億元。

 小流域治理工程,。治理小流域面積4.31萬公頃,新增控制水土流失面積982平方公里,力爭使農(nóng)民年增收6000余萬元,。

 基本農(nóng)田建設(shè)。發(fā)展基本農(nóng)田10.5萬畝,其中新建基本農(nóng)田9.2萬畝,改造基本農(nóng)田1.3萬畝,力爭使農(nóng)民年增收4000余萬元,。

 鄉(xiāng)村道路工程,。新建和改造鄉(xiāng)村道路619公里,其中新建鄉(xiāng)村道路376公里,擴建鄉(xiāng)村道路243公里,解決416個自然村行路難及農(nóng)產(chǎn)品運輸問題。

 草場建設(shè)工程,。發(fā)展人工草地17.07萬畝,新增載畜量?32.15?萬只,力爭使農(nóng)民年增收6000余萬元,。

 人畜飲水工程。實施人畜飲水工程37處,可解決37個行政村1.01萬人和5388頭大牲畜的吃水難問題,。

 2.呂梁山南部殘垣溝壑區(qū)

 小流域治理工程。治理小流域面積9.8萬公頃,新增控制水土流失面積1140平方公里,力爭使農(nóng)民年增收7000余萬元,。

 鄉(xiāng)村道路工程,。新建和改造鄉(xiāng)村道路529公里,其中新建鄉(xiāng)村公路358公里,擴建鄉(xiāng)村道路171公里,解決317個自然村行路難及農(nóng)產(chǎn)品運輸問題。

 農(nóng)田水利工程,。發(fā)展水澆地面積5.2萬畝,其中新增水澆地面積4.5萬畝,改善水澆地面積0.7萬畝,通過引導(dǎo)貧困群眾發(fā)展高效農(nóng)業(yè),力爭使農(nóng)民年增收4000余萬元,。基本農(nóng)田建設(shè)工程,。發(fā)展基本農(nóng)田3.6萬畝,其中新建基本農(nóng)田2.7萬畝,保護耕地0.9萬畝,力爭使農(nóng)民年增收1300萬元,。

 人畜飲水工程。實施人畜飲水工程93處,可解決77個行政村3.39萬人和6297頭大牲畜的吃水難問題,。

 3.晉北緩坡高寒冷涼區(qū)

 小流域治理工程,。治理小流域面積17.8萬公頃,新增控制水土流失面積1877平方公里,力爭使農(nóng)民年增收1.1億余元。

 農(nóng)田水利工程,。發(fā)展水澆地面積32.4萬畝,其中新增水澆地面積13.8萬畝,改善水澆地面積18.6萬畝,通過引導(dǎo)貧困群眾發(fā)展高效農(nóng)業(yè),力爭使農(nóng)民年增收2億多元,。鄉(xiāng)村道路工程。新建和改造鄉(xiāng)村道路489公里,其中新建鄉(xiāng)村道路296公里,擴建鄉(xiāng)村道路193公里,解決244個自然村行路難及農(nóng)產(chǎn)品運輸問題,。

 基本農(nóng)田建設(shè)工程,。發(fā)展基本農(nóng)田4.76萬畝,其中新建基本農(nóng)田3.86萬畝,改造基本農(nóng)田0.9萬畝,力爭使農(nóng)民年增收1700余萬元。

 草場建設(shè)工程,。發(fā)展人工草地17萬畝,新增載畜量11.50萬只,力爭使農(nóng)民年增收4500余萬元,。

 人畜飲水工程。實施人畜飲水工程55處,可解決49個行政村2.76萬人和5906頭大牲畜的吃水難問題,。

 4.太行山中南部土石山區(qū)

 小流域治理工程,。治理小流域面積5.8萬公頃,新增控制水土流失面積583平方公里,力爭使農(nóng)民年增收3700萬元,。

 農(nóng)田水利工程。發(fā)展水澆地面積14.34萬畝,其中新增水澆地面積8.73萬畝,改善水澆地面積5.61萬畝,通過引導(dǎo)貧困群眾發(fā)展高效農(nóng)業(yè),力爭使農(nóng)民年增收9900萬元,。

 鄉(xiāng)村道路工程,。新建和改造鄉(xiāng)村道路344公里,其中新建鄉(xiāng)村公路85公里,擴建縣鄉(xiāng)村道路259公里,解決348個自然村行路難及農(nóng)產(chǎn)品運輸問題。

 基本農(nóng)田建設(shè)工程,。新建基本農(nóng)田3.10萬畝,力爭使農(nóng)民年增收1100余萬元,。

 草場建設(shè)工程。發(fā)展人工草地14.7萬畝,新增載畜量2.5萬只,力爭使農(nóng)民年增收5000余萬元,。

 人畜飲水工程,。實施人畜飲水工程250處,可解決234個行政村11.11萬人和13067頭大牲畜的吃水難問題。

 五,、投資估算,、資金籌措和預(yù)期效益

 (一)投資估算

 根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)和建設(shè)任務(wù),結(jié)合本期國家以工代賑資金總額變化及地方財力情況,“十一五”期間以工代賑建設(shè)總投資估算176408.65萬元,其中呂梁山中北部丘陵溝壑區(qū)投資57454.6萬元,占投資總額的32.57%;呂梁山南部殘垣溝壑區(qū)投資34307.25萬元,占投資總額的19.45%;晉北緩坡高寒冷涼區(qū)投資49178萬元,占投資總額的27.88%;太行山中南部土石山區(qū)投資35468.8萬元,占投資總額20.10%。

 為充分發(fā)揮以工代賑扶貧開發(fā)的規(guī)模效益,按照因地制宜,、突出重點的原則,“十一五”期間,根據(jù)四大貧困區(qū)域的貧困特征,重點安排實施農(nóng)田水利,、小流域治理和鄉(xiāng)村道路三類工程,合理安排基本農(nóng)田建設(shè)、人畜飲水和草場建設(shè)三類工程,。農(nóng)田水利,、小流域治理和鄉(xiāng)村道路三類工程投資138734.81萬元,占總投資的?78.64%?,基本農(nóng)田建設(shè)、人畜飲水和草場建設(shè)三類工程投資37673.84萬元,占總投資的21.36 %,。

 分類工程投資估算如下:

 1.基本農(nóng)田建設(shè)投資估算27012.14萬元,其中申請國家以工代賑資金22015萬元,占該工程總投資的81.50%,。

 2.農(nóng)田水利建設(shè)投資估算48378.88萬元,其中申請國家以工代賑資金38826萬元,占該工程總投資的80.25 %。

 3.鄉(xiāng)村道路建設(shè)投資估算35925.1萬元,其中申請國家以工代賑資金25656萬元,占該工程總投資的71.42%,。

 4.人畜飲水工程投資估算4188.2萬元,其中申請國家以工代賑資金1970萬元,占該工程總投資的47.04 %,。

 5.小流域治理建設(shè)投資估算54430.83萬元,其中申請國家以工代賑資金36761萬元,占該工程總投資的67.54%。

 6.草場建設(shè)投資估算6473.50萬元,其中申請國家以工代賑資金5005萬元,占該工程總投資的77.32%,。

 此外,根據(jù)國家以工代賑政策,為鼓勵貧困農(nóng)民參加當(dāng)?shù)匾怨ごc工程勞動,并對其合理支付勞務(wù)報酬,對所有工程項目都要安排適當(dāng)比例的勞務(wù)報酬,根據(jù)各類工程技術(shù)含量的高低,確定勞務(wù)報酬占項目投資的比例,初步測算共安排發(fā)放勞務(wù)報酬2億元,年平均4000萬元,。

 (二)資金籌措

 政府仍是以工代賑的主要投資主體和實施主體,同時努力通過政策創(chuàng)新,吸引其它各類資金投入以工代賑工程建設(shè)?！笆晃濉逼陂g,在暫不考慮整合其它涉農(nóng)資金的情況下,以工代賑工程總投資估算為176408.65萬元,。資金來源為:申請國家以工代賑資金130233萬元,占總投資的73.82%;地方配套資金28379.05萬元,占總投資的16.09%;群眾自籌資金17796.60萬元,占總投資的10.09%。

 (三)預(yù)期效益

 以工代賑是一項功在當(dāng)代利在千秋特殊的,、有效的扶貧開發(fā)政策,“十一五”期間,以工代賑建設(shè)將在改善我省貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件,加快貧困地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展,改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮更重要的作用,。

 1.社會效益

 “十一五”期間,通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),將大大改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境,解決貧困人口的溫飽問題,進一步鞏固溫飽成果,促進貧困地區(qū)的社會安定,堅定貧困群眾奔小康的信心和決心。

 “十一五”期間,通過改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件特別是交通條件,將增強貧困地區(qū)同外界人員,、物資和信息的交流能力,促進貧困地區(qū)觀念的更新,提升貧困群眾的綜合素質(zhì),。五年間預(yù)計可在貧困地區(qū)新改擴建鄉(xiāng)村道路通車?yán)锍探?900公里,可解決1325個自然村行路難及農(nóng)產(chǎn)品運輸問題,惠及人口64.81萬人;新增溝壩灘地和改造中低產(chǎn)田21.97萬畝;發(fā)展水澆地71.46萬畝,工程的實施將極大地提高貧困地區(qū)抵御災(zāi)害的能力,增強其自我積累、自我發(fā)展的能力,。繼續(xù)實施以工代賑飲水解困工程,預(yù)計五年內(nèi)可解決18.27萬人和30658頭大牲畜的吃水困難問題,。實施以工代賑工程,五年內(nèi)可以為貧困人口提供6037.44萬個工日,約合20.19萬個全職就業(yè)崗位,極大地緩解貧困地區(qū)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的壓力,促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定,。

 2.經(jīng)濟效益

 以工代賑通過支付勞務(wù)報酬等直接方式和改善生產(chǎn)生活條件等間接方式可以極大地帶動貧困人口收入的增長,據(jù)測算,“十一五”期間,可帶動貧困農(nóng)民增收約11億元,其中直接增收2億元,間接增收9億元。同時通過以工代賑工程實施,積極引導(dǎo)貧困地區(qū)進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展高效農(nóng)業(yè),還將促使貧困農(nóng)民收入大幅度增長,。

 3.生態(tài)效益

 “十一五”期間,通過實施以工代賑生態(tài)建設(shè)工程,將大大改善貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量,。以工代賑建設(shè)將在貧困地區(qū)發(fā)展人工草地45萬畝,擴大小流域治理面積38萬公頃,新增控制水土流失面積4580平方公里。這將大大增強貧困地區(qū)的防風(fēng)固沙和水土保持能力,降低自然災(zāi)害發(fā)生頻率,。這不僅對貧困地區(qū)的發(fā)展意義重大,而且對全省乃至全國的可持續(xù)發(fā)展影響深遠(yuǎn),。

 六、規(guī)劃的組織和實施

 實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo),完成規(guī)劃任務(wù),必須有強有力的保障措施,。貧困是由多方面原因造成的,以工代賑規(guī)劃的組織和實施必須從全局出發(fā),始終瞄準(zhǔn)貧困群眾,加強組織領(lǐng)導(dǎo),強化部門之間的協(xié)調(diào)和配合,動員全社會力量,吸收社會資金,拓寬扶貧渠道,加強項目的規(guī)范管理和機制創(chuàng)新,適時調(diào)整扶貧開發(fā)政策,逐步完善以工代賑工程項目的受益機制,保證預(yù)期目標(biāo)和任務(wù)的全面完成,。

 (一)始終瞄準(zhǔn)貧困群體,突出大多數(shù)貧困人口的利益

 1.加強組織領(lǐng)導(dǎo),強化目標(biāo)責(zé)任制

 以工代賑關(guān)系到千百萬貧困群眾的切身利益,不能有絲毫的閃失,一旦失誤,它的代價將是千百萬農(nóng)民的饑餓和貧困。因此各級發(fā)展改革部門作為以工代賑建設(shè)的實施主體,一定要充分認(rèn)識新階段以工代賑工作的重要性,、長期性,、艱巨性和復(fù)雜性,按照“三個代表"的要求,堅持科學(xué)的發(fā)展觀,以人為本,站在立黨為公,執(zhí)政為民的高度,從計劃安排、組織協(xié)調(diào),、資金管理,、項目建設(shè)等各個環(huán)節(jié),對扶貧開發(fā)工作要切實負(fù)起責(zé)任。加強對以工代賑工作的組織領(lǐng)導(dǎo),按照“省負(fù)總責(zé),市抓推進,縣抓落實,規(guī)劃到村,扶貧到戶”的總體要求,層層落實以工代賑工作責(zé)任制,。

 制定和出臺符合本地實際的以工代賑政策,落實以工代賑配套資金;審定并監(jiān)督各縣(市)重點村以工代賑項目的實施;重點縣(市)和貧困人口較多的縣(市)黨政“一把手”要作為扶貧開發(fā)工作的第一責(zé)任人,把主要精力投入到扶貧開發(fā)工作中,抓好各項工作落實,。對以工代賑工作任務(wù)和目標(biāo)要逐級分解,層層簽訂責(zé)任狀,一級抓一級,一級對一級負(fù)責(zé),務(wù)求使工作任務(wù)和目標(biāo)落到實處。各地市,、縣(市)要加強以工代賑機構(gòu)和隊伍建設(shè),以適應(yīng)扶貧開發(fā)工作的需要,。

 2.顧賑兼工,落實農(nóng)民投勞報酬

 顧賑兼工,一方面通過以工代賑工程建設(shè),形成“硬件",以工程設(shè)施的形態(tài)實現(xiàn)投資回報;另一方面通過組織困難群眾參加工程建設(shè),并以發(fā)放勞務(wù)報酬的形式實現(xiàn)賑濟,。落實以工代賑勞務(wù)報酬,是增加貧困地區(qū)群眾收入的一項重要措施,是以工代賑特色和本質(zhì)的要求,。以工代賑勞務(wù)報酬支付對象為參加以工代賑工程建設(shè)的貧困地區(qū)群眾,以工代賑項目建設(shè)單位要優(yōu)先組織當(dāng)?shù)刎毨罕妳⒓庸こ探ㄔO(shè),并按規(guī)定支付相應(yīng)的勞務(wù)報酬。各區(qū)域在制定勞務(wù)報酬的標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)做好調(diào)查研究,在此基礎(chǔ)上制定符合本地實際和行之有效的勞務(wù)報酬標(biāo)準(zhǔn),并形成規(guī)章,保持相對穩(wěn)定,。勞務(wù)報酬發(fā)放工作要本著公開,、公正、公平的原則,規(guī)范操作,嚴(yán)格管理,確保及時,、足額發(fā)放到務(wù)工群眾手中,。

 3.扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),帶動貧困群眾綜合素質(zhì)的提升

 扶持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),尤其是那些既能夠發(fā)揮貧困地區(qū)資源優(yōu)勢,又能夠大量安排貧困戶勞動力就業(yè)的資源開發(fā)型和勞動力密集型的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。以工代賑在項目和資金安排上,要大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的原料生產(chǎn)基地建設(shè),加大與之相配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),讓貧困農(nóng)戶直接參與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,。通過以工代賑扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè),使貧困農(nóng)民作為產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的一分子,一方面可以引導(dǎo)和幫助基地農(nóng)民改變傳統(tǒng)生產(chǎn)習(xí)慣,掌握現(xiàn)代化種養(yǎng)技術(shù),提升貧困地區(qū)勞動力的綜合素質(zhì),使他們堅定脫貧的信心,增強他們自我積累和自我發(fā)展的能力;另一方面,通過扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的基地建設(shè),可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置,有效地利用貧困地區(qū)所特有的資源優(yōu)勢,將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁巸?yōu)勢,從而提高貧困群眾的收入水平,。

 4.創(chuàng)新項目受益機制,突出大多數(shù)貧困人口利益

 以工代賑項目完成后,大多以公共品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品形式為區(qū)域內(nèi)群眾提供福利,它的使用與受益群體有一定的排它性,在確定受益群體的范圍與對象時,一定要突出大多數(shù)群眾的利益,合理分配項目利益,結(jié)合項目情況創(chuàng)新受益機制,制定出符合實際的合理的利益分配方案,讓大多數(shù)貧困群眾享受到工程所帶來的利益和實惠。

 (二)加強整合,提升整體效益

 1.加強部門協(xié)調(diào)配合,發(fā)揮整合效益

 我省的扶貧開發(fā)單靠以工代賑基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,要采取多層次,、多方位,、多形式的綜合扶貧方式。貧困是由多方面原因造成的(因病,、因災(zāi),、就學(xué)等),需要逐步建立農(nóng)村醫(yī)療保險制度,、農(nóng)村教育基金、民政救濟,、小額信貸扶貧,、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等多種形式,拓寬扶貧渠道。各級發(fā)展改革部門要創(chuàng)新性地開展工作,主動加強與財政,、農(nóng)業(yè),、交通、水利,、教育,、城建、科技及相關(guān)扶貧開發(fā)部門的協(xié)調(diào)配合,。在抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時,注重與區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化建設(shè)、退耕還林還草,、農(nóng)民素質(zhì)教育,、小城鎮(zhèn)建設(shè)等其它扶貧措施和扶貧工程的整合與銜接,突出綜合措施、綜合手段的運用,最大限度提高各項扶貧資金的使用效益,。

 2.動員社會力量,共同參與扶貧開發(fā)

 動員和組織社會力量,參與扶貧開發(fā),是我國扶貧開發(fā)的一大特色,也是扶貧工作的重要組成部分,。在扶貧開發(fā)工作中,動員社會力量,形成上下共同支持貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的強大合力,加大扶貧開發(fā)的力度。在扶貧開發(fā)中,以工代賑資金要充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用,積極爭取其它涉農(nóng)資金,、貸款的配套投入,建立相應(yīng)的政策引導(dǎo)機制,動員社會各界積極參與貧困地區(qū)的建設(shè)與發(fā)展,積極爭取外國政府和非政府組織,、金融機構(gòu)的援助資金、優(yōu)惠貸款,用于扶貧開發(fā)事業(yè),。

 3.因地制宜,注重項目建設(shè)與生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一

 我省貧困區(qū)大多處于自然條件較差,、水土流失較為嚴(yán)重的邊遠(yuǎn)山區(qū),在工程選址與建設(shè)的前期,一定要重視區(qū)域生態(tài)環(huán)境的調(diào)查,詳細(xì)考察區(qū)域水文、植被,、地質(zhì),、氣候等生態(tài)環(huán)境因子,做好前期調(diào)研,項目工程安排既要注重當(dāng)期效益,更要注重工程與生態(tài)環(huán)境的和諧統(tǒng)一。以最合理地利用當(dāng)?shù)刭Y源為出發(fā)點,如結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜钨Y源開發(fā),安排貧困區(qū)以工代賑工程建設(shè),最大程度地保護,、改善和利用當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源,。

 (三)加強項目規(guī)范管理,創(chuàng)新管理機制

 1.夯實前期,嚴(yán)把項目質(zhì)量關(guān)

 為保證項目的可行性、工藝措施的先進性,、科學(xué)性以及資金安排的合理性,、準(zhǔn)確性,要進一步提高以工代賑前期的工作水平,嚴(yán)把項目質(zhì)量關(guān)。在項目前期管理上,一方面要會同行業(yè)主管部門做好以工代賑有關(guān)工程標(biāo)準(zhǔn)的制定和發(fā)布工作,研究設(shè)計符合以工代賑工程項目特點的前期工作規(guī)范,如項目建議書,、可行性研究報告以及初步設(shè)計的內(nèi)容和形式等;另一方面按照《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》,省發(fā)改委在項目的審核上采取三步走的作法:第一步由各貧困縣按規(guī)劃的原則和要求,在規(guī)劃的項目庫中選取項目,編制年度項目計劃方案,報省審核;第二步由各貧困縣對經(jīng)省初審?fù)ㄟ^的項目,編制可行性研究報告,報省評審批復(fù);第三步是在可行性研究報告批復(fù)的基礎(chǔ)上,編制年度建議計劃,。項目的可行性研究報告均要經(jīng)過專家審查,對單項工程投資超過100萬元以上的大中型項目,必須由相應(yīng)資質(zhì)單位進行可研編制和設(shè)計,并經(jīng)過專家論證,方可立項。適時引入項目競爭機制,積極推行項目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制,、工程驗收制等,有條件的地區(qū)要積極推行工程招標(biāo)投標(biāo)制,。

 2.完善項目責(zé)任制,實施工程全程管理

 對以工代賑所有項目要嚴(yán)把“四關(guān)”:即工程設(shè)計關(guān)、施工質(zhì)量關(guān),、資金使用關(guān)和工程驗收關(guān),。明確項目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人,、經(jīng)濟負(fù)責(zé)人,實行終身責(zé)任制,做到項目有人管,、質(zhì)量有人把、資金有人理,、責(zé)任有人擔(dān),真正把項目建設(shè)質(zhì)量與個人利益掛鉤,。工程施工中要求縣發(fā)改委實行工程動態(tài)監(jiān)理制,采取普遍檢查與重點抽查相結(jié)合的辦法,抓好工程質(zhì)量和建設(shè)進度管理。同時加強工程后期管護,層層簽訂“責(zé)任書”,。以工代賑項目竣工并經(jīng)過試運行后,省以工代賑辦公室要組織有關(guān)部門和專家組成驗收組,嚴(yán)格按照設(shè)計要求驗收工程,項目村民監(jiān)督小組和受益人意見要作為工作驗收合格的重要依據(jù),。對已經(jīng)完成的以工代賑項目進行3-5年的運營效果跟蹤評估,并把評估結(jié)果作為制定年度計劃的重要依據(jù)。

 3.實行“陽光工程”,大力推行以工代賑項目的公告,、公示和財務(wù)報帳制度

 各級發(fā)展改革部門要管好用好以工代賑資金,加快資金下?lián)芩俣?確保資金及時足額到位,保證規(guī)劃目標(biāo)的資金需要,在規(guī)劃,、項目和資金投入上相互銜接、相互補充,、相互促進,提高資金的管理水平和使用效率,。以工代賑資金的管理使用必須實行“陽光工程”,大力推行以工代賑項目的公告、公示和財務(wù)報賬制度,提高貧困群眾對項目建設(shè)參與度和知情權(quán),、監(jiān)督權(quán),。通過以工代賑項目的公告、公示,依靠廣大群眾和社會輿論的監(jiān)督,保證以工代賑資金分配,、管理,、使用等各個環(huán)節(jié)公開透明,不搞暗箱操作。全面推行財務(wù)報帳制度,嚴(yán)格以工代賑資金使用范圍和拔付程序,對以工代賑資金及其配套資金實行專戶管理,、封閉運行,。同時對以工代賑項目管理隊伍要加強培訓(xùn),增強他們對以工代賑工作的責(zé)任感與使命感,充分認(rèn)識到扶貧開發(fā)的嚴(yán)峻性和長期性,廉潔自律,管好用好以工代賑資金,。

 4.建立以工代賑信息網(wǎng)絡(luò),加強項目和農(nóng)戶的動態(tài)跟蹤監(jiān)測

 對以工代賑建設(shè)要建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò),開展動態(tài)監(jiān)測,跟蹤重點工程的進展情況,、貧困地區(qū)的災(zāi)害情況、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況和貧困農(nóng)民的收入情況等,為以工代賑科學(xué)決策創(chuàng)造條件,。一是要建立資金使用跟蹤網(wǎng)絡(luò),各級發(fā)展改革部門要跟蹤資金到位及使用情況,所有以工代賑項目都要指定專人定期通報資金使用和項目進展情況,做到以工代賑資金的去向有專人報告,、專人跟蹤、及時掌握;二是要建立以工代賑資金流向責(zé)任人制度,確保每筆資金劃撥,、轉(zhuǎn)移和使用安全,、高效運行。三是建立如實反映農(nóng)戶貧困程度的統(tǒng)計系統(tǒng),對貧困農(nóng)戶逐戶摸底,做到村有卡,鄉(xiāng)有冊,縣有簿,及時掌握貧困農(nóng)戶的收入變動狀況,。

 5.加強監(jiān)督檢查,嚴(yán)治違紀(jì)違規(guī)

 監(jiān)督檢查是以工代賑項目順利實施的重要保障,將規(guī)劃執(zhí)行,、資金使用,、工程建設(shè)、財務(wù)管理和施工進度等各環(huán)節(jié)納入日常監(jiān)督檢查范疇,。在時間和方法上,可以采用多種形式,切實做好自查,、互查和聯(lián)合檢查工作,以及社會和輿論監(jiān)督等。各級發(fā)展改革部門也要自覺接受財政,、審計,、監(jiān)察等有關(guān)部門的檢查,對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)行為,要及時糾正處理,對嚴(yán)重弄虛作假和貪污、擠占,、挪用以工代賑資金等違法行為,要依法追究責(zé)任,。

 (四)適時調(diào)整扶貧開發(fā)政策,推進機制創(chuàng)新

 適時調(diào)整扶貧開發(fā)政策,不斷完善相關(guān)措施。既要保持扶貧政策的連續(xù)性,又要適時做出必要的調(diào)整;既要注重公平,又要提高效率;既要調(diào)動貧困地區(qū)自身的積極性,又要調(diào)動社會各方面支持扶貧事業(yè)的積極性;既要注重項目的經(jīng)濟效益,更要注重項目的生態(tài)效益,注重項目的短期效益與長遠(yuǎn)效益相結(jié)合,。

 隨著市場經(jīng)濟體系的建立和完善,以及新時期扶貧開發(fā)對象,、目標(biāo)、任務(wù)的變化,積極探索以工代賑資金分配的新機制,、投資方向的新組合,、項目管理的新模式已成為提高以工代賑扶貧開發(fā)效益的重要內(nèi)容。管理體制和投入機制創(chuàng)新的關(guān)鍵是要處理好計劃安排與市場配置的關(guān)系,、普惠與效率的關(guān)系,將重點放在投入機制創(chuàng)新上,。以提高以工代賑資金使用效率為中心,積極探索利用市場配置扶貧資源的機制和手段,提高以工代賑建設(shè)的市場化程度。組織開展以項目區(qū)為模式的示范性工程,作為資金和項目整合的突破口,突出綜合投入,整體見效,。鼓勵各地開展各類工程建設(shè),、創(chuàng)新機制,以最大限度地發(fā)揮以工代賑工程經(jīng)濟、生態(tài),、社會效益,。

 七、政策與建議

 (一)貫徹十六屆五中全會精神,加大以工代賑扶貧開發(fā)力度

 全面貫徹十六屆五中全會精神,實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村,推進社會主義新農(nóng)村建設(shè),加大以工代賑扶貧開發(fā)力度,。對那些資源相對富裕的貧困縣,政府應(yīng)考慮將資源稅按一定的比例用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)生活條件,使農(nóng)民享有長期受益的權(quán)力,。另外政府要出臺一些政策,鼓勵那些礦主投資扶貧開發(fā),幫助貧困農(nóng)民脫貧致富,實施“一礦一業(yè)一事”工程,使地下資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榈厣辖?jīng)濟優(yōu)勢,促“黑”變“綠”,實現(xiàn)共同富裕。

 (二)建立項目評審制度,獎優(yōu)罰劣

 明確以工代賑工作責(zé)任制,對領(lǐng)導(dǎo)干部實行崗位職責(zé)考核及責(zé)任追究制,將以工代賑工作職責(zé)履行情況與干部評先評優(yōu)工作掛鉤,。各級政府要將扶貧工作績效作為考察重點縣黨政主要負(fù)責(zé)人的主要內(nèi)容,主要考核當(dāng)年貧困人口減少數(shù)量,、農(nóng)民人均純收入增長速度和整村推進工作的進展情況。對扶貧開發(fā)規(guī)劃落實,、措施到位,、扶貧成效明顯的重點縣,在資金分配、試點項目,、政策優(yōu)惠等方面予以獎勵,對扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)不力,、進展緩慢的重點縣,酌情調(diào)減扶貧資金,并通報批評。